金勇興

（中共溫州市委黨校 黨建黨史教研部，浙江 溫州 325013）

“包產(chǎn)到戶”是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中的一個(gè)偉大創(chuàng)舉[1]。早在1956年，在全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化的高潮中，中共永嘉縣委就在燎原社進(jìn)行“包產(chǎn)到戶”的試驗(yàn)[2]。永嘉縣“包產(chǎn)到戶”在全國(guó)最早有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制試驗(yàn)，是溫州模式的起始，是中國(guó)農(nóng)村改革的先聲，是中國(guó)特色社會(huì)主義改革創(chuàng)新的典范[3]。然而，現(xiàn)有“包產(chǎn)到戶”的相關(guān)研究文獻(xiàn)，主要局限于歷史事件敘評(píng)，缺乏深入的理性研究，尚未從土地所有權(quán)視角揭示“包產(chǎn)到戶”的法理內(nèi)涵。“包產(chǎn)到戶”將農(nóng)民集體土地所有權(quán)分置為土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，簡(jiǎn)稱“二權(quán)分置”。

1949年新中國(guó)成立后，從農(nóng)民集體土地所有權(quán)確立到現(xiàn)在，經(jīng)歷了數(shù)次變革。無(wú)論是1956年浙江省永嘉縣燎原社“包產(chǎn)到戶”試點(diǎn)，還是1978年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民在“包產(chǎn)到戶”的契約上按下了自己的手印，都是特定歷史條件下的產(chǎn)物，既有一定的合規(guī)律性與合目的性[4]，也有一定局限性。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳明確提出改革創(chuàng)新的思路[5]，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，簡(jiǎn)稱“三權(quán)分置”?！叭龣?quán)分置”不僅深化了“包產(chǎn)到戶”的法理因素，而且展現(xiàn)了農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分置，有利于克服“二權(quán)分置”的局限性，再現(xiàn)了一定的合規(guī)律性與合目的性的辯證統(tǒng)一。因此，從土地所有權(quán)視域下闡釋“包產(chǎn)到戶”來(lái)龍去脈的法理因素，具有深刻的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、“包產(chǎn)到戶”催化“二權(quán)分置”的確立與爭(zhēng)鳴

“包產(chǎn)到戶”的法理因素歸屬于一定法律關(guān)系中土地所有權(quán)，反映著一定生產(chǎn)關(guān)系中土地所有制。土地所有制是指土地生產(chǎn)資料歸誰(shuí)所有、歸誰(shuí)支配生產(chǎn)和獲得剩余產(chǎn)品（利潤(rùn)）的生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容和決定因素，體現(xiàn)生產(chǎn)過程中的勞動(dòng)關(guān)系和利益關(guān)系的實(shí)現(xiàn)形式。土地所有權(quán)是為了維護(hù)土地所有制關(guān)系而建立的一系列以法的形式表現(xiàn)出來(lái)的一種排他性權(quán)利。可以說，土地所有制是土地所有權(quán)的基礎(chǔ)，土地所有權(quán)是土地所有制的法律形式，它們均反映著一定生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)。這種性質(zhì)在根本上是由一定社會(huì)屬性決定的?！鞍a(chǎn)到戶”在新中國(guó)農(nóng)民集體土地所有權(quán)確立與分置過程中，一方面，實(shí)踐先行，立法隨后；另一方面，理論爭(zhēng)鳴，不斷探索。

1.實(shí)踐與立法

從實(shí)踐上看，1949年新中國(guó)成立后，農(nóng)民集體土地所有權(quán)確立與分置大體上經(jīng)歷五次變化：一是土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一階段。建國(guó)初期，土地所有權(quán)由農(nóng)戶所有、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。二是土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置階段。合作社（初級(jí)社）時(shí)期，土地所有權(quán)由農(nóng)戶所有、集體經(jīng)營(yíng)。三是土地所有權(quán)合一及“包產(chǎn)到戶”試驗(yàn)分置階段。合作社（高級(jí)社）時(shí)期，土地所有權(quán)由集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，在此期間，1956年5月，中共永嘉縣委在燎原社進(jìn)行“包產(chǎn)到戶”試驗(yàn)，獲得成功經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大推廣范圍，至1957年3月被迫下令禁止[1]。人民公社（生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)）時(shí)期，土地所有權(quán)由集體所有、集體經(jīng)營(yíng)。四是“二權(quán)分置”階段。1978年進(jìn)入改革開放時(shí)期，土地所有權(quán)由集體所有、“包產(chǎn)到戶”（家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)）。五是“三權(quán)分置”試點(diǎn)階段。2014年開始，在土地所有權(quán)集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，進(jìn)行“三權(quán)分置”試點(diǎn)。從以上五次變化看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)確立是在農(nóng)業(yè)合作化高級(jí)社、人民公社初始階段，而農(nóng)民集體土地所有權(quán)分置是在“二權(quán)分置”和“三權(quán)分置”試點(diǎn)階段。

從立法上看，1978年改革開放后，《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！盵6]明確實(shí)行土地公有制，并將土地所有權(quán)劃分為“國(guó)家所有”和“集體所有”兩種形式。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》（1986年）第七十四條[7]、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第十條[8]和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年）第六十條[9]規(guī)定，現(xiàn)階段農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體有村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體?？梢?，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體主要是“農(nóng)民集體”[10]?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》（1986年）第八十條規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。”[7]《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2002年）第三條[11]、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年）第一百二十四條[9]規(guī)定，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”[8]，從而明確了農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)效。

2.爭(zhēng)鳴與探索

所有制是生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容和決定因素，屬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；所有權(quán)是所有制通過制度規(guī)范確認(rèn)后的法律形式，屬上層建筑。在社會(huì)主義條件下，公有制是所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所有權(quán)是公有制的法律形式。土地所有權(quán)是土地所有制在法律上的權(quán)利，是土地所有者依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行占有、使用、收益和處分，并具有排他性權(quán)利。從制度設(shè)計(jì)規(guī)范角度看，所有制是具體的抽象，所有權(quán)是抽象的具體；從法律規(guī)定權(quán)利角度看，所有制屬于抽象權(quán)利范疇，抽象權(quán)利具有不可操作性；所有權(quán)屬于具體權(quán)利范疇，具體權(quán)利具有可操作性。農(nóng)民集體土地所有權(quán)，相對(duì)農(nóng)戶（家庭、個(gè)體）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，屬于公權(quán)；相對(duì)全民土地所有權(quán)而言，屬于私權(quán)[12]145（見圖1）。

圖1 所有制與所有權(quán)的聯(lián)系與區(qū)別

伴隨農(nóng)民集體土地所有權(quán)確立與分置的實(shí)踐與立法，反映在理論上存在諸多爭(zhēng)鳴與探索。在農(nóng)民集體土地所有權(quán)確立與分置過程中，多次遇到艱難曲折，與理論上不成熟十分密切?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中有關(guān)土地所有制歸宿的條款作為一項(xiàng)土地制度，只是一種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的抽象制度設(shè)計(jì)規(guī)范，它需要落實(shí)在一定的具體制度權(quán)利規(guī)范上，并通過相應(yīng)的土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。雖然所有制概念是否先于所有權(quán)概念，有待于進(jìn)一步考證，但所有權(quán)概念在現(xiàn)代社會(huì)法治構(gòu)建中才得以普遍采納和運(yùn)用，已成為共識(shí)。所有制是抽象制度設(shè)計(jì)規(guī)范，而所有權(quán)是具體制度權(quán)利規(guī)范。正如馬克思所言：“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)不是把財(cái)產(chǎn)關(guān)系的總和從它們的法律表現(xiàn)上即作為意志關(guān)系包括起來(lái)，而是從它們的現(xiàn)實(shí)形態(tài)即作為生產(chǎn)關(guān)系包括起來(lái)。但是，……蒲魯東把這些經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和同‘財(cái)產(chǎn)’這個(gè)一般的法律概念糾纏在一起?！盵13]所以，與此相應(yīng)，不能只強(qiáng)調(diào)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上所有制歸宿規(guī)定，而不從法學(xué)理論上所有權(quán)規(guī)定進(jìn)一步思考如何具體解決土地所有制歸宿問題。例如，為什么有人認(rèn)為“包產(chǎn)到戶”會(huì)動(dòng)搖農(nóng)民集體土地所有制的基礎(chǔ)呢？從理論上看，有人從書本上找依據(jù)，有人從他國(guó)中照樣板，有人將所有制與所有權(quán)混為一談，有人沒有深入對(duì)所有權(quán)進(jìn)行分置研究等。從而最終只強(qiáng)調(diào)所有制歸宿，簡(jiǎn)單地歸納為解決“三農(nóng)問題”的核心問題是土地問題，而解決土地問題的核心問題是土地所有制歸屬問題[14]。為此，多年來(lái)一直理論爭(zhēng)鳴，不斷探索。具體解決新中國(guó)土地問題的關(guān)鍵所在，應(yīng)從抽象制度設(shè)計(jì)規(guī)范走向具體制度權(quán)利規(guī)范。

從農(nóng)民集體土地所有權(quán)分置看，“包產(chǎn)到戶”實(shí)踐與立法、爭(zhēng)鳴與探索，將農(nóng)民集體土地所有權(quán)首次分置為土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即“二權(quán)分置”?！叭龣?quán)分置”試點(diǎn)，意味著土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“二權(quán)分置”開始向土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變。

二、“包產(chǎn)到戶”形成“二權(quán)分置”的法理內(nèi)涵

如何從抽象制度設(shè)計(jì)規(guī)范到具體制度權(quán)利規(guī)范，如何從具體的抽象（所有制）到抽象的具體（所有權(quán)），是現(xiàn)代社會(huì)法治構(gòu)建的必經(jīng)程序。從中國(guó)特色社會(huì)主義歷史發(fā)展看，“包產(chǎn)到戶”催化了農(nóng)民集體土地所有權(quán)實(shí)行“二權(quán)分置”，即土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置。值得指出的是，1956—1957年永嘉縣燎原社“包產(chǎn)到戶”與1978—1979年鳳陽(yáng)縣小崗村“包產(chǎn)到戶”，既有諸多不同之處，也有諸多相同之處（見圖2～圖3）。

圖2 1956—1957年永嘉縣燎原社“包產(chǎn)到戶”態(tài)勢(shì)走向

圖3 1978—1979年鳳陽(yáng)縣小崗村“包產(chǎn)到戶”態(tài)勢(shì)走向

1.所處歷史階段不同

由圖2可知，永嘉縣燎原社“包產(chǎn)到戶”發(fā)生在合作化高級(jí)社初期階段，從農(nóng)民個(gè)體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過程中，實(shí)行農(nóng)民個(gè)體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“包產(chǎn)到戶”試點(diǎn)。由圖3可知，鳳陽(yáng)縣小崗村“包產(chǎn)到戶”發(fā)生在22年后的人民公社階段，從農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民個(gè)體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過程中，實(shí)行農(nóng)民個(gè)體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“包產(chǎn)到戶”。在土地所有權(quán)形態(tài)上，二者“包產(chǎn)到戶”都實(shí)行農(nóng)民集體土地所有權(quán)，而不同的是處于不同歷史階段。前者起始還沒有實(shí)行農(nóng)民集體土地所有權(quán)，而后確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)；后者已實(shí)行農(nóng)民集體土地所有權(quán)，而后繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)形態(tài)上，二者“包產(chǎn)到戶”都實(shí)行農(nóng)民個(gè)體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不同的是態(tài)勢(shì)走向。前者從農(nóng)民個(gè)體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)走向農(nóng)民集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；后者從農(nóng)民集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)走向農(nóng)民個(gè)體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.所有權(quán)性質(zhì)未變

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度看，“包產(chǎn)到戶”揭示了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律；從法學(xué)理論角度看，“包產(chǎn)到戶”催化了農(nóng)民集體土地所有權(quán)實(shí)行“二權(quán)分置”?！鞍a(chǎn)到戶”揭示了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，已有諸多領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者進(jìn)行論述，其見解十分深刻，在此不再贅述?！鞍a(chǎn)到戶”催化了農(nóng)民集體土地所有權(quán)首次分置為土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。那么，土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，為什么沒有改變農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)呢？從法律制度規(guī)范角度看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，主要是指堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)的前提下，根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人基于農(nóng)民集體土地所有權(quán)衍生而獲得的對(duì)農(nóng)民集體土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利，僅是具有土地用益物權(quán)性質(zhì)。因此，隨著農(nóng)民集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“二權(quán)分置”的形成，農(nóng)民集體仍擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶（家庭、個(gè)體）就獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[15]，而且農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)并未改變。

3.所有權(quán)能完全復(fù)歸

在中國(guó)特色社會(huì)主義土地公有制條件下，土地所有權(quán)是一項(xiàng)專有權(quán)，其權(quán)利主體只能是國(guó)家或農(nóng)民集體，其他任何單位或個(gè)人都不享有土地所有權(quán)。然而，所有權(quán)可以進(jìn)一步衍生為占有、使用、收益和處分的權(quán)利。所有權(quán)的本質(zhì)在于物的歸屬，而物的支配則不過是所有權(quán)衍生的用益物權(quán)。所有權(quán)歸屬不需要以物的支配為載體，這樣可使得所有權(quán)的歸屬和有用益物權(quán)的支配分置成為可能。從農(nóng)民集體土地所有權(quán)“二權(quán)分置”看，土地所有權(quán)“減少的權(quán)利”與“獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利”相一致或相對(duì)應(yīng)，所有權(quán)人保障分置權(quán)利人充分支配土地并獲取收益的同時(shí)，始終掌控著土地所有權(quán)能完全復(fù)歸；分置權(quán)利人在所獲得的權(quán)利范圍內(nèi)行使權(quán)利，保證其權(quán)利到期后土地完好無(wú)損，并使所有權(quán)人能完全復(fù)歸土地所有權(quán)[12]142。農(nóng)民集體土地所有權(quán)“二權(quán)分置”的表達(dá)式為：S=S1+C。其中，S表示完全的所有權(quán)，S1表示分置后的所有權(quán)，C表示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《中國(guó)共產(chǎn)黨歷史：第二卷（1949-1978）》已記載發(fā)生在不同歷史階段的“包產(chǎn)到戶”史實(shí)[16]。這一史實(shí)蘊(yùn)涵著一定的歷史必然性。也就是說，一定的生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)一定的生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，具有合規(guī)律性?！鞍a(chǎn)到戶”不僅堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)未變，而且實(shí)行土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后農(nóng)民集體土地所有權(quán)能完全復(fù)歸，具有合目的性。因此，體現(xiàn)了“包產(chǎn)到戶”既具有一定的合規(guī)律性，又具有一定的合目的性的辯證統(tǒng)一的法理內(nèi)涵。

三、“三權(quán)分置”深化“包產(chǎn)到戶”的法理因素

“包產(chǎn)到戶”催化了農(nóng)民集體土地所有權(quán)“二權(quán)分置”，并在改革開放中，形成家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確立和規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然“包產(chǎn)到戶”與家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有所不同，但都屬于土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“二權(quán)分置”。隨著農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的提高和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的局限性逐步顯現(xiàn)出來(lái)[17]。現(xiàn)實(shí)需要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分置，實(shí)行土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步規(guī)范有償流轉(zhuǎn)、抵押、退出。為此，“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生，深化“包產(chǎn)到戶”的法理因素。

1.分置后土地所有權(quán)仍能完全復(fù)歸

如果說土地承包權(quán)作為一種身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)利，承載著農(nóng)民集體成員的身份性財(cái)產(chǎn)利益和社會(huì)保障功能的話，那么，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種非身份性土地支配權(quán)利，可以不需要以支配者的身份為前提，可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為一項(xiàng)非身份性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從權(quán)源上看，這一權(quán)利可以分為通過農(nóng)戶承包權(quán)直接獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及農(nóng)戶承包權(quán)退出后通過市場(chǎng)或非市場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)間接獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，前者可以稱為“原始經(jīng)營(yíng)權(quán)”，后者可以稱為“繼受經(jīng)營(yíng)權(quán)”[18]。也說是說，土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是農(nóng)戶通過承包權(quán)直接獲得，也可以是其他人通過市場(chǎng)或非市場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)間接獲得。從法學(xué)理論角度看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分置，土地所有權(quán)減少的權(quán)利恰恰是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相加之和。因此，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后農(nóng)民集體土地所有權(quán)仍能完全復(fù)歸。農(nóng)民集體土地所有權(quán)“三權(quán)分置”的表達(dá)式為：S=S1+C（C1+J）。其中，S表示完全的所有權(quán)，S1表示分置后的所有權(quán)，C表示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，C1表示土地承包權(quán)，J表示土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)與退出

“截至2016年6月，全國(guó)2.3億農(nóng)戶中參與流轉(zhuǎn)土地的達(dá)7 000萬(wàn)戶，比例超過30%，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，這一比例更是超過50%?！盵19]全國(guó)1/3的土地已流轉(zhuǎn)，全國(guó)2.3億戶承包土地的農(nóng)民中有6 600萬(wàn)戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地[20]。盡管數(shù)據(jù)有所不同，但大體相近。這些數(shù)據(jù)足以表明已有眾多農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，將會(huì)進(jìn)一步加快農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)和土地承包權(quán)有償退出。那么土地承包權(quán)如何退出呢？四川省內(nèi)江市市中區(qū)自獲批承擔(dān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試驗(yàn)任務(wù)以來(lái)，認(rèn)真設(shè)計(jì)實(shí)施方案，探索了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出“換現(xiàn)金、換股份、換保障”的“三換”模式，為破解農(nóng)民集體土地撂荒、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困難、戶籍城鎮(zhèn)化滯后等問題提供了路徑參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒[21]。但土地承包權(quán)有償退出，無(wú)疑會(huì)增加農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出的成本，在農(nóng)業(yè)效益較低的狀況下，需要政府及社會(huì)各方面的支持，尤其需要經(jīng)濟(jì)方面的扶持。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與退出

從獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)看，無(wú)論是“原始經(jīng)營(yíng)權(quán)”，還是“繼受經(jīng)營(yíng)權(quán)”，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，如需要擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，勢(shì)必需要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，而“三權(quán)分置”的重點(diǎn)就是要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，將使自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶大量減少，而且以提供農(nóng)產(chǎn)品商品化、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等為代表的“新農(nóng)戶”將不斷成長(zhǎng)發(fā)育。重慶市巴南區(qū)在試點(diǎn)中探索了“八步工作法”[22]：先確定前期投資業(yè)主，限定試點(diǎn)區(qū)域，征求農(nóng)戶意見，由農(nóng)戶與業(yè)主協(xié)商達(dá)成退出補(bǔ)償協(xié)議條款，業(yè)主出資對(duì)農(nóng)戶予以補(bǔ)償，農(nóng)戶將土地權(quán)利退還給集體組織，再由村集體將其流轉(zhuǎn)給業(yè)主，三方簽訂協(xié)議。如此加快了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。從農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，不僅要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的“原先經(jīng)營(yíng)權(quán)”退出進(jìn)行法律規(guī)范，而且要對(duì)“繼受經(jīng)營(yíng)權(quán)”退出進(jìn)行法律規(guī)范，并且要盡可能體現(xiàn)一致性和公平性。

4.土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)尚未分置的情況下，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押效力，相關(guān)法規(guī)都作了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》（1995年）第三十七條[23]和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年）第一百八十四條[9]都明確規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押，但依照《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（1995年）第三十四條[23]、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2002年）第四十九條[11]和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年）第一百八十條[9]規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)發(fā)包方同意，則可以抵押。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，如何普遍許可土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，許多地方政府已積極進(jìn)行試點(diǎn)。2015年10月22日，溫州市甌海區(qū)根據(jù)實(shí)地調(diào)研情況制定出臺(tái)《加快推進(jìn)農(nóng)村普惠金融工作試行“農(nóng)民資產(chǎn)托代管融資”暫行辦法》（甌委辦發(fā)〔2015〕98號(hào)），明確將農(nóng)房、農(nóng)村商業(yè)經(jīng)營(yíng)房、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)民認(rèn)為有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、銀行認(rèn)為可以托管的風(fēng)險(xiǎn)可控資產(chǎn)，列入抵（質(zhì)）押品范圍。同時(shí)明確甌海農(nóng)商銀行作為改革試點(diǎn)銀行，專門受理“農(nóng)民資產(chǎn)授托代管方式融資”業(yè)務(wù)。然而，甌海農(nóng)商銀行至今尚未受理過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為“農(nóng)民資產(chǎn)授托代管方式融資”業(yè)務(wù)，將在下一階段改革計(jì)劃中，依法合規(guī)開展農(nóng)民集體土地承包權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)交易[24]。從普遍適用法律規(guī)范角度看，需要修改現(xiàn)行法規(guī)或制訂新的法規(guī)予以規(guī)范。

5.土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后管理

從法律制度上規(guī)范土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要對(duì)土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性，然后制定相應(yīng)法規(guī)，實(shí)施規(guī)范化管理。那么，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)還是屬于物權(quán)呢？從物權(quán)分類看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)是用益物權(quán)，屬于物權(quán)范疇。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否仍屬于物權(quán)范疇，有著不同的見解。認(rèn)為其屬于債權(quán)的理由是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是依據(jù)租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的，沒有租賃合同契約關(guān)系就沒有債權(quán)關(guān)系[20]。從法學(xué)理論角度看，物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分與獨(dú)立是抽象思維的法理分析，為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄌ峁┓ɡ碇?。物?quán)和債權(quán)是一種相對(duì)應(yīng)的民事權(quán)利，用益物權(quán)在靜止?fàn)顟B(tài)中表現(xiàn)為物權(quán)，在運(yùn)動(dòng)狀態(tài)中表現(xiàn)為債權(quán)[25]。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性時(shí)，可以確定為物權(quán)，而土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、退出時(shí)，也可以確定為債權(quán)。因此，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后管理，可以分別對(duì)土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用物權(quán)債權(quán)化管理和債權(quán)物權(quán)化管理。

總之，“包產(chǎn)到戶”不僅揭示了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，而且催化了農(nóng)民集體土地所有權(quán)“二權(quán)分置”?！鞍a(chǎn)到戶”不僅堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)，而且實(shí)行土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，既堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)又能完全復(fù)歸。這體現(xiàn)了“包產(chǎn)到戶”既具有一定的合規(guī)律性，又具有一定的合目的性的辯證統(tǒng)一的法理內(nèi)涵?！叭龣?quán)分置”不僅深化了“包產(chǎn)到戶”的法理因素，而且展現(xiàn)了農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分置，有利于克服“二權(quán)分置”的局限性，再現(xiàn)了一定的合規(guī)律性與合目的性的辯證統(tǒng)一。只有把握客觀規(guī)律，運(yùn)用法治規(guī)范，才能穩(wěn)健有效地實(shí)行“三權(quán)分置”。