楊嘉駱

（廣州圖書館 廣州 510623）

1 引言

美國作為公共圖書館事業(yè)最為發(fā)達的國家之一，其理事會制度歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展與完善，已經(jīng)進入了一個較為成熟的時期。文章以中美公共圖書館理事會制度為分析對象，從理事會制度政策法律保障、理事會構成、理事會會議、理事會配套制度等方面對兩者異同進行分析與比較，歸納總結美國在實踐過程中的成熟做法，在結合我國國情和現(xiàn)狀的基礎上進行學習與借鑒，以期進一步促進我國公共圖書館理事會制度的發(fā)展。

2 相關研究

國內(nèi)圖書館界的學者于21世紀初開始對公共圖書館法人治理展開理論研究。早期的研究主題稱之為“公共圖書館治理”，徐引篪、黃穎[1]具有一定的代表性，他們較早明確提出“建立法人治理結構，推行‘圖書館委員會’制度”的建議。2008 年開始，對此領域的研究逐漸升溫。十八屆三中全會之后，相關研究引起了圖書館界的高度關注，理論和實踐高度互動的應用研究熱點逐漸形成。目前關于公共圖書館法人治理結構研究主要分為三類，第一類是以蔣永福[2]、李國新[3]、阮勝利[4]等為代表的理論層面研究。李國新教授于2014年發(fā)表了影響頗大的《公共圖書館法人治理：結構·現(xiàn)狀·問題·前瞻》一文，在文中提出了文化事業(yè)單位法人治理結構的三個核心要素。第二類是以深圳圖書館、上海圖書館幾位年輕學者為代表所做的具有實踐意義的研究。自2008年起，肖容梅[5]、王冬陽[6]、馬春[7]這幾位研究者結合實際試點工作開展研究，標志著對該領域的研究在我國逐漸具備實踐基礎與案例支撐。第三類是針對西方發(fā)達國家公共圖書館法人治理機構的案例研究。羅珊珊[8]、馮佳[9]、金武剛[10]等年輕學者已發(fā)表多篇相關研究論文，近幾年這類研究成果也逐漸增多。綜觀以上，目前已有的研究主要集中在對我國現(xiàn)階段公共圖書館法人治理結構弊端的思考和單純研究國外案例上，而對中外比較研究較少。筆者認為，美國作為公共圖書館事業(yè)最為發(fā)達的國家之一，在理事會制度建設及運行方面有諸多值得我國借鑒的地方，因此，中美公共圖書館理事會制度比較研究具有一定的研究價值。

3 信息來源

為進行中美差異比較，筆者從美國、中國分別選取了5家具有代表性的公共圖書館作為分析樣本。

在選取美國公共圖書館樣本時，挑選了較為知名的5家公共圖書館，分別為波士頓公共圖書館（Boston Public Library）[11]、洛杉磯公共圖書館（Los Angeles Public Library）[12]、舊金山公共圖書館（San Francisco Public Library）[13]、紐約公共圖書館（New York Public Library）[14]、布魯克林公共圖書館理事會（Brooklyn Public Library）[15]。筆者于2017年11月通過查閱以上5家公共圖書館官方網(wǎng)站收集理事會相關信息，作為本次研究的重要分析內(nèi)容。

針對國內(nèi)的分析樣本，筆者結合現(xiàn)狀，挑選了法人治理結構試點工作具有示范效應的5家公共圖書館，分別是上海圖書館、廣東省立中山圖書館、廣州圖書館、深圳圖書館、溫州市圖書館，并于2017年11月通過郵件的形式向以上5家公共圖書館發(fā)放理事會制度現(xiàn)狀調(diào)查問卷，問卷全部收回。

4 中美公共圖書館理事會制度比較

4.1 理事會制度政策法律保障比較

美國關于公共圖書館理事會制度的法律政策非常健全，它的完善性體現(xiàn)在其擁有全方位、綜合性的政策法律保障體系，包括圖書館專門法、圖書館相關法以及各個圖書館的戰(zhàn)略規(guī)劃等?！秷D書館服務與技術法》《國會圖書館法》《博物館與圖書館服務法》是美國聯(lián)邦層面的圖書館專門法，針對圖書館理事會的構成、職權、會議規(guī)則等內(nèi)容有著嚴格、細致的規(guī)定。除此之外，美國大部分州也制定了圖書館專門法，對圖書館理事會制度有相關規(guī)定。美國的立法機構還制定了圖書館相關的法規(guī)，其內(nèi)容適用于圖書館經(jīng)費、人事、著作權等，這些法規(guī)詳實且具有很強的操作性。同時，在美國各大圖書館的戰(zhàn)略規(guī)劃中，均不同程度地提及理事會制度，突顯了理事會的權責。

在中國，理事會制度的法律法規(guī)建設仍處于起步階段。2011年起，中央陸續(xù)下發(fā)了關于分類推進事業(yè)單位改革的多個文件[16]，其法人治理結構試點工作同步進行?！吨腥A人民共和國公共文化服務保障法》[17]《中華人民共和國公共圖書館法》[18]亦于2016年、2017年陸續(xù)出臺，在法律層面上確立了理事會的決策地位。除了中央陸續(xù)出臺相關政策文件外，深圳市委市政府（2007年10月）、廣東省委省政府（2010年2月）、溫州市編辦（2012年12月）等也相繼出臺了關于事業(yè)單位開展法人治理結構建設的地方性政策文件。雖然就法律保障層面而言公共圖書館理事會制度已經(jīng)邁出了一大步，但其法律保障只是框架性的法律條款，并沒有出臺操作性的細則，因此，在理事會制度實際的建立與運行過程中仍存在制度真空、制度沖突等諸多問題。

4.2 理事會構成比較

美國公共圖書館理事會建立的時間遠早于中國，多數(shù)理事會已有百余年或數(shù)十年的歷史，其理事會制度發(fā)展已經(jīng)較為成熟。根據(jù)權責不同，美國公共圖書館理事會大體分為監(jiān)管型理事會和顧問型理事會兩種類型。其中，監(jiān)管型理事會數(shù)量較多。監(jiān)管型理事會一般為圖書館的最高決策機構；顧問型理事會往往只為圖書館館長決策提供咨詢意見與建議，扮演著顧問的角色。在美國，不同的公共圖書館理事會理事的任期時間、理事人數(shù)、理事結構比例不盡相同，如：洛杉磯公共圖書館理事會理事任職時間為5年，共有5名理事，均由洛杉磯市議會指派任命；舊金山公共圖書館理事會理事任職時間為4年，共有7名理事，均由市長任命，并對市長負責。美國公共圖書館理事會理事長一般由社會人士擔任，理事往往由當?shù)卣块T直接任命，這往往與公共圖書館、政府之間的行政隸屬關系有關，如舊金山公共圖書館理事會是舊金山市政府直屬的行政部門之一，兩者具有行政直屬關系。美國公共圖書館理事會普遍設立專業(yè)委員會，專業(yè)委員會由相關的專業(yè)人士組成，專業(yè)委員會一般分為常設委員會和臨時委員會。常設委員會一般由提名委員會、財務委員會、審計委員會、戰(zhàn)略規(guī)劃委員會等組成，為理事會提供專業(yè)意見與建議；臨時委員會往往是根據(jù)任務情況臨時組建，主要是完成一些具有階段性特征的特殊事務。

我國公共圖書館理事會制度源于21世紀初我國事業(yè)單位的分類改革，深圳圖書館（理事會于2010年成立）等單位列入改革試點。2011年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》文件，部分公共圖書館開始著手籌備成立理事會，如廣州圖書館（理事會于2012年成立）、溫州市圖書館（理事會于2014年成立）、上海圖書館（理事會于2014年成立）、廣東省立中山圖書館（理事會于2014年成立）。國內(nèi)公共圖書館理事會理事的每屆任期時間基本集中在3至5年區(qū)間，理事會理事人數(shù)、理事會性質也不盡相同。關于“理事長由誰擔任”，目前國內(nèi)情況不一，根據(jù)不完全統(tǒng)計，廣東省立中山圖書館、貴州省圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、湖州市圖書館等理事會理事長是由行政主管部門的相關領導擔任；南京圖書館、深圳寶安區(qū)圖書館等理事會理事長由圖書館領導擔任；深圳福田區(qū)圖書館理事會理事長由業(yè)界專家擔任；上海圖書館、溫州市圖書館、浦東圖書館、鎮(zhèn)江市圖書館、義烏市圖書館由社會人士擔任。國內(nèi)公共圖書館理事會一般由政府方、圖書館方、社會方三種類別的人群構成，相比之下，社會方理事人數(shù)所占比例較其他兩類更大。關于理事會專業(yè)委員會的設置，中美差別較大，就目前而言，國內(nèi)已成立專業(yè)委員會的公共圖書館理事會非常少。

4.3 理事會會議比較

美國公共圖書館理事會會議制度十分完善，理事會會議遵照理事會章程進行。章程對會議類型、會議時間、會議頻率、會議發(fā)布、議事規(guī)則與會議紀錄等內(nèi)容均有嚴格、詳實的規(guī)定。雖然不同的公共圖書館理事會的會議類型、會議時間、會議頻率不盡相同，沒有固定的規(guī)則，但還是遵循著基本的原則：①要求定期召開理事會會議；②會議舉行的日期、時間和地點的公告必須提前公布；③會議要達到要求的法定人數(shù)才能召開；④有嚴格的議事規(guī)則；⑤確保會議議題在充分討論且意見盡可能達到一致的基礎上作出決策；⑥形成會議紀要并按要求對外公布，切實貫徹落實會議的有關決策；⑦若遇到特殊情況，可以按照章程規(guī)定召開臨時會議或者特殊會議進行協(xié)商與決議。

國內(nèi)公共圖書館理事會同樣嚴格遵照理事會章程召開會議，并遵循著基本原則。不同之處在于，與美國相比，國內(nèi)公共圖書館理事會的會議類型較少，一般只包括定期會議和特殊會議兩種；會議頻率較低，每年一般召開2至3次會議，討論決策的事宜較為單一；只有為數(shù)不多的理事會設立了特別議事機制；會議通知、會議紀要等信息的對外公布程度遠遠低于美國。

4.4 理事會配套制度比較

美國公共圖書館理事會制度具有高度的完整性，其配套制度非常完善。他們非常重視信息公開以及績效考核工作，如，波士頓公共圖書館理事會、洛杉磯公共圖書館理事會、舊金山公共圖書館理事會、紐約公共圖書館理事會、布魯克林公共圖書館理事會定期向社會發(fā)布年度報告、相關政策文件、發(fā)展戰(zhàn)略、服務項目、經(jīng)費預算、會議記錄等重要檔案；定期對理事、館長進行考核評估，充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用。除此之外，對理事進行專業(yè)知識培訓被視為一項非常重要的工作，理事充分掌握專業(yè)領域知識可以有效優(yōu)化理事會的科學決策。

與美國相比，國內(nèi)公共圖書館配套制度建設仍處于初級發(fā)展階段，除了信息公開制度相對容易實現(xiàn)外，目前在實行決策失誤追究制度、績效考核制度中并未有實質性的進展，理事會也未完全實現(xiàn)定期對理事進行規(guī)范培訓。

5 美國公共圖書館理事會制度特點

5.1 完善的政策法律保障體系

美國公共圖書館理事會制度的政策法律保障體系十分完善，包括圖書館專門法、圖書館相關法、圖書館行業(yè)自律規(guī)范以及各個圖書館的戰(zhàn)略規(guī)劃等。聯(lián)邦、州等層面的圖書館立法對理事會制度都作出了明確的界定與規(guī)定，并強調(diào)其權責。除此之外，圖書館行業(yè)自律規(guī)范以及圖書館根據(jù)自身情況制定的戰(zhàn)略規(guī)劃也不同程度地說明了理事會的權責、任務等。完備的政策法律保障為公共圖書館理事會穩(wěn)健運作與有序發(fā)展保駕護航。

5.2 分權制衡

美國公共圖書館理事會制度將決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)相分離，可避免組織的一體化，通過合理的權力劃分與配置，進而形成一種分權制衡、相互協(xié)同的關系以及利益相關者參與共同治理的機制。美國公共圖書館理事會制度的分權制衡可以更加科學地配置圖書館的資源，可以更好地保護社會公眾、政府投資者等多方的利益，從而有效實現(xiàn)投資者利益即社會效益最大化。

5.3 法人機構運作高度獨立化

公共圖書館理事會制度發(fā)展的核心是擁有人事、財務、業(yè)務發(fā)展的自主權。美國已將公共圖書館理事會人事、財務及業(yè)務發(fā)展的自主權寫入法律。理事會有權制定與批準公共圖書館整體發(fā)展規(guī)劃、預算、規(guī)章制度等，有權任命、監(jiān)督或者解聘館長，有權設立和組建專業(yè)委員會，由此可見其運作的高度獨立化。

5.4 政府直接任命理事

在美國，公共圖書館理事會具有非常高的社會地位與威望，一方面是源于理事會擁有較好的法律保障，另一方面是源于美國的一些法律法規(guī)專門規(guī)定理事會理事需要由政府直接任命。理事由政府直接任命對公共圖書館事業(yè)發(fā)展有著積極的促進作用，一方面表明了政府非常重視公共圖書館事業(yè)發(fā)展，將其視為非常重要的文化民生福利建設項目；另一方面，政府能夠迅速獲悉公共圖書館的情況與需求，盡可能為開展公共圖書館工作排憂解難。

5.5 社會化主體的廣泛參與

公共圖書館理事會制度的本質是社會共同治理，社會化主體的廣泛參與充分彰顯民主精神和人文關懷，符合人們追求民主的意愿與訴求。這種民意基礎逐步形成了理事會理事構成的社會性特征。在美國，公共圖書館理事會成員呈多樣化的特點，且大部分為外部社會人員，如律師、傳媒人、銀行家、歷史學家、企業(yè)家等。社會化主體的廣泛參與，不僅彰顯了民眾共同治理的重要性，而且有利于建立更加完備的監(jiān)管體系。

5.6 運作規(guī)范化

美國公共圖書館理事會歷經(jīng)百余年的發(fā)展與完善，運作體系與運作流程已經(jīng)非常規(guī)范化。規(guī)范化的運作離不開高度完善的理事會章程。章程詳細規(guī)定了理事構成、理事產(chǎn)生程序、理事會及理事的權利與義務、議事規(guī)則、管理層、監(jiān)事會、利益沖突等內(nèi)容。理事會章程雖然沒有法律強制力，但被美國圖書館界普遍遵守，并作為工作的重要準則和行動指南。規(guī)范化的日常運作有力促進了美國公共圖書館理事會穩(wěn)健、科學、可持續(xù)的發(fā)展。

5.7 社會透明度高

美國公共圖書館理事會尤其重視信息公開以及關注公眾的通暢表達，社會透明度非常高。美國公共圖書館往往會在其官方網(wǎng)站設置理事會信息專欄，公眾可以及時獲取相關信息。理事會工作人員在網(wǎng)站相關欄目里發(fā)布理事成員構成及個人簡介、理事會章程、會議規(guī)則等內(nèi)容；根據(jù)工作安排及時發(fā)布更新會議通知、會議紀要等信息；定期向社會發(fā)布年度報告、相關政策文件、發(fā)展戰(zhàn)略、服務項目、經(jīng)費預算及進度等重要文件。通過資源共享的方式，實現(xiàn)信息對稱，同時引入聽證制度，接受社會各界的廣泛監(jiān)督。

6 發(fā)展建議

目前，我國公共圖書館理事會制度已在各地試行了一段時間，呈現(xiàn)出一些共性問題，如理事會作用發(fā)揮不充分、單位獨立法人自主權難以完全落實、法人治理環(huán)境下配套制度不夠完善、理事會決策支撐機制有待完善、理事培訓與榮譽機制不足等。通過比較，總結出美國公共圖書館理事會制度具有立法完備、分權制衡、法人機構運作高度獨立化、政府直接任命理事、社會化主體的廣泛參與、運作規(guī)范化、社會透明度高等重要特點，值得我國借鑒。但由于國情不同，照搬經(jīng)驗不切實際。因此，在借鑒美國的先進經(jīng)驗的基礎上，探索出一條與本國國情和時代特征相適應、行之有效的公共圖書館理事會制度發(fā)展道路是當務之急。

6.1 遵循基本原則，夯實公共圖書館法人治理結構改革的基石

堅持政事分開原則和分權制衡原則是深化事業(yè)單位體制改革、完善事業(yè)單位法人治理結構結構的關鍵與基礎。公共圖書館應該充分理解并嚴格遵循基本原則，進一步夯實公共圖書館法人治理結構改革的基石。

6.1.1 堅持政事分開原則

我國多年來遵照“政事分開”原則推進事業(yè)單位分類改革，而事業(yè)單位法人治理結構建設正是“政事分開”的最好切入點。政府主管單位應積極做好角色轉換，不再干涉事業(yè)單位具體事務管理，而是集中精力做好行業(yè)監(jiān)管以及政策引導工作；與此同時，事業(yè)單位組建理事會，并獲授權成為獨立運作的法人實體，擁有決策地位。公共圖書館作為公益性的事業(yè)單位，其理事會制度的建立可以讓單位的法人自主權得到有效落實，從而實現(xiàn)真正的政事分開。

6.1.2 堅持分權制衡原則

公共圖書館實施法人治理結構，就是基于所有權與經(jīng)營權的分離以及委托一代理關系的出現(xiàn)，在法人內(nèi)部進行合理的權利劃分與配置，建立起理事會、管理層、監(jiān)事會三個層級的治理架構，從而形成一種分權制衡、相互協(xié)同的關系以及利益相關者參與共同治理的機制。公共圖書館法人治理結構通過建立有效的治理機制和治理規(guī)則，實現(xiàn)對利益相關者的激勵與約束，對實現(xiàn)公共圖書館履行職能的制度化和規(guī)范化具有重要意義。

6.2 完善法律法規(guī)，建立多層次的政策法律保障體系

公共圖書館理事會制度若要進入快車道運行與發(fā)展，全方位、多層次的政策法律保障必不可少。就目前而言，在《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》的框架下，積極制定國家層面以及地方層面的公共圖書館理事會制度實施細則、實施指南是首要任務。

6.2.1 中央出臺實施細則

呼吁中央在充分調(diào)研與嚴謹論證的基礎上制定出相關的指導意見，出臺實施細則，保障制度的可行性，從而以點帶面，有效指導全國各層級公共圖書館理事會的建設工作。實施細則的內(nèi)容可以包括：理事會制度的根本性質、理事會與政府主管部門的關系、理事會組織機構的設置、理事的產(chǎn)生程序、聘任及其權利與義務的規(guī)定、理事會議事規(guī)則、監(jiān)事會、秘書處等。

6.2.2 地方政府出臺地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章

呼吁地方政府出臺地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章，一方面可提升地方政府重視度，另一方面可強化地方性層面的執(zhí)行力。我國可以借鑒美國各層級圖書館法中有關理事會制度的界定，如細化理事會成員構成、產(chǎn)生程序、議事規(guī)則以及理事權責等，從而進一步加強其可行性和可操作性。

6.3 完善法人治理架構，增強理事會獨立運作能力

通過科學組建理事會、強化理事培訓、成立專業(yè)委員會的形式不斷完善法人治理架構，可以有效增強理事會的獨立運作能力。

6.3.1 科學組建理事會

公共圖書館法人治理結構建設的實質就是社會各界對圖書館事務的政治參與和利益協(xié)調(diào)，因此，在組建理事會時需充分考慮理事會成員結構的多元性、來源廣泛性、公眾的參與性。通過建立公開、透明的篩選機制，不斷優(yōu)化成員結構，提高民主決策能力。

6.3.2 強化理事培訓

理事會應建立理事培訓工作機制，強化培訓管理。首先應制定理事手冊，供理事學習與履職使用；其次，通過上崗培訓、專題授課、考察學習、履職交流等形式的活動強化理事專業(yè)培訓，從而不斷提升理事履職能力，確保理事會高效運轉、科學決策。

6.3.3 成立專業(yè)委員會

理事會根據(jù)實際需求，應設立執(zhí)行委員會以及立法、咨詢、服務、政策、人事、財務、審計等多個專業(yè)委員會，聘請專業(yè)人員擔任委員，為理事會的決策提供科學高效的咨詢服務。專業(yè)委員會成員最終確定后，其選聘方式、責任權限、議事規(guī)則等應當由理事會會議審議通過，并及時向全社會公示，接受內(nèi)外監(jiān)督。專業(yè)委員會提供專業(yè)咨詢服務，對理事會負責，受理事會監(jiān)督，承擔著相應的責任義務。

6.4 完善頂層設計，深化法人治理結構的配套改革

呼吁中央明確理事會職責與現(xiàn)行管理制度的銜接，將人事、財務、編制等制度進行統(tǒng)籌制定，切實落實到具體政策、措施、載體上。

6.4.1 深化人事和收入分配制度改革

呼吁中央研究制定與法人治理結構改革相適應的人事和收入分配制度，逐步落實公共圖書館法人自主權。行政主管部門應逐步下放人事權，委托理事會全面行使人事管理職責。對于公共圖書館館長,可以在堅持黨管干部的原則下由理事會負責提名或通過公開招聘的方式選拔聘任，公共圖書館員工可由館長根據(jù)實際崗位的職責任務以及任職條件進行自主招募與聘用。行政主管部門應逐步將財務管理權轉交給理事會,促使行政主管部門對公共圖書館財務的管理從微觀的人頭管理轉變?yōu)楹暧^的總量管理。在收入分配制度改革的過程中，應引入現(xiàn)代薪酬管理理念，以績效為導向，確保收入分配更加公平公正，激發(fā)組織活力。

6.4.2 完善支持公共圖書館事業(yè)發(fā)展的財政政策

一方面，加大財政對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的支持力度，各級政府應著力構建支持財政保障的長效機制，加大財政對公共圖書館事業(yè)的投入力度。另一方面，在發(fā)揮主導作用的同時，政府應建立健全對公共圖書館事業(yè)的多元化投入機制，加快研究制定符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和支持社會力量投入的財政政策。

6.5 完善監(jiān)督機制，建立全方位監(jiān)督網(wǎng)絡

監(jiān)督機制是一種強有力的外在約束和激勵機制。 在理事會制度中，監(jiān)事會、行政主管單位、社會公眾均可以作為監(jiān)督主體。三個監(jiān)督主體的合作可以充分實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督、專門機構監(jiān)督與社會監(jiān)督的相互結合，相互補充，形成一個全方位立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡。

6.5.1 成立監(jiān)事會

監(jiān)事會的存在對于理事會和管理層來說是一種制衡，且監(jiān)事會成員大多數(shù)來自館外，具有較高的社會公信度。成立監(jiān)事會是完善監(jiān)督機制的有效途徑。在組建監(jiān)事會時，監(jiān)事會人員構成應充分體現(xiàn)專業(yè)性、代表性和獨立性；監(jiān)事會在運行過程中，應對理事會的財務狀況以及日常運作情況進行嚴格監(jiān)督，重點對決策是否得到有效執(zhí)行、理事和館長是否履職、經(jīng)費預算是否按要求執(zhí)行等方面進行監(jiān)督和審計。

6.5.2 接受行政主管單位的監(jiān)督

通過建立科學、合理的績效考核工作機制，行政主管單位可以客觀、準確評價理事會，公共圖書館履行公益服務職責情況，可以對重大項目資金使用、實施效果、服務效能等方面進行科學監(jiān)督和評估，進而實現(xiàn)體制內(nèi)監(jiān)督。

6.5.3 接受廣泛的社會監(jiān)督

建立在信息對稱和資源共享基礎上的社會組織和個人行使較為廣泛的社會監(jiān)督，是體制外的監(jiān)督。首先需要建立信息公開制度，公共圖書館在網(wǎng)站等平臺主動公開其發(fā)展規(guī)劃、重大決策、年度報告、預算執(zhí)行情況、年度業(yè)務統(tǒng)計數(shù)據(jù)等信息；其次引入公民參與決策機制，重視公眾話語權，保障公眾參與圖書館建設的權利，可以通過制定社會公示制度、聽證制度、公眾決策監(jiān)督制度等，促進決策的民主化和科學化。

（來稿時間：2018年7月）