張成偉

（中共陜西省委政策研究室，710054，西安）

一、基本情況

陜西省漢中市位于秦巴山集中連片特困地區(qū)，全市總面積2.72 萬km2，其中盆地占6%，淺山丘陵占36%，中高山區(qū)占58%，總人口380 萬，其中農業(yè)人口245 萬，2015 年有國家扶貧開發(fā)工作重點縣8 個、 深度貧困縣2個，貧困人口52.4 萬。 全市各級黨委政府高度重視農村飲水安全工作，近年來不斷整合資金，加大財政投入，2015 年至2019 年6 月底，累計完成投資16.8 億元，建成各類供水工程2 680 余處，解決了232.8 萬農村群眾的飲水安全問題，其中建檔立卡貧困人口44.33 萬， 市域農村自來水普及率達到97%以上，群眾飲水安全條件得到顯著改善。

隨著大量農村飲水安全工程的實施與建成，點多面廣、管護難度大、管理責任重帶來的矛盾不斷顯現。 特別是漢中自然條件較差，農村山區(qū)多且居住分散，維護供水工程正常運行工作量大，管理成本投入大、效益低，運行中“有人建，有人用，無人管”的問題十分突出。 為了有效破解農村飲水安全工程管理難題， 充分發(fā)揮工程效益，鞏固脫貧成果，漢中市水利局牽頭抓總、 指導各縣水利部門進行有益探索，先后出臺印發(fā)《漢中市農村飲水安全工程運行管理指導意見》《農村飲水安全運行管理辦法》《農村飲水安全工程維修基金管理辦法》《關于建立農村飲水安全管理責任體系的通知》等文件，因地制宜，結合農村人居環(huán)境整治、節(jié)水型社會建設，探索建立長效運行管理機制， 確保農村群眾有水喝，喝上“方便水”“安全水”。

二、主要做法

1.以明晰產權破題，落實一個“責”字，解決“誰來管”的問題

農村飲水安全工程三分建七分管，確權明責是重要基礎。 漢中市在實踐中注重把明晰農村飲水安全工程產權和明確管理責任緊密聯系在一起，以權明責。 當前，農村飲水安全工程的建設資金主要來自中央預算、省級財政專項、縣級涉農資金整合及群眾自籌， 存在工程產權交叉模糊、責任不夠明晰問題，有的群眾和基層組織認為“這是上面的事，又不是咱家里、咱村里的，壞了就壞了，還能讓上級再給整新的”。 面對這個現實矛盾，漢中市全面深化農村供水工程產權制度管理改革，明晰所有權、界定管理權、明確使用權，實行“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”，形成權責一致。 個人投資、社會資本和受益戶共同出資興建的工程， 產權屬個人、投資者和受益戶所有。 農村集體經濟組織投入為主的工程和單村工程，產權屬農村集體經濟組織所有。 以國家投資為主興建的跨鎮(zhèn)、跨村水利工程，產權屬國家所有。通過改革發(fā)證確權，讓群眾和村級組織等權屬單位吃了定心丸，有權管、有責管、有心管。

2.因地制宜，突出一個“實”字，解決“怎么管”的問題

在明確責任基礎上，如何讓管理維護落到實處，管好用好是關鍵。 針對不同地域特點和具體實際情況，因地制宜，綜合施策，創(chuàng)新管理方式，有效解決供水工程點多面廣、建后管護難的問題。

一是推行“集中式”管理。 對覆蓋集鎮(zhèn)或兩個以上行政村的供水工程，由鎮(zhèn)政府牽頭，成立安全飲水專管機構，鎮(zhèn)（辦）分管領導兼任負責人，鎮(zhèn)（辦） 農業(yè)綜合服務站具體負責轄區(qū)內安全飲水工程建設及建后運行管理、定期檢查、指導督辦和工作考核，將各鎮(zhèn)（辦）轄區(qū)內農村飲水安全工程建后運行管理工作納入年度目標責任考核，并與村干部的績效工資掛鉤。 或者是組建鎮(zhèn)級供水管理站，掛靠鎮(zhèn)政府或縣水利局，抽調水利專業(yè)人員進行管理維護,實行自負盈虧，實現以水養(yǎng)水。

二是推行“單村式”管理。 對適合一村獨立建設的工程，以村為主組建管理機構，落實管護人員，同用水戶簽訂供水協(xié)議、合理確定供水價格并公示。 留壩縣推行 “村黨支部+合作社+服務隊+貧困戶”管理方式，目前全縣75 個村均成立了自來水管護隊；略陽縣實行“三個到位”，即：1 筆啟動資金+1 筆維修基金，保證投入到位；1 名管護專人+1 套管護設備，保證管護到位；1 個管理機構+1 張產權證書，保證責任到位；南鄭縣落實53個公益性崗位， 定向聘用貧困戶，實現工程管護責任落實與貧困戶增收雙贏。

三是推行“物業(yè)式”管理。 結合移民搬遷，對居住相對集中，且適合集約化管理服務的，采取“物業(yè)化”管理。西鄉(xiāng)縣峽口鎮(zhèn)社區(qū)水廠由縣水利局將工程建成后移交社區(qū)居委會， 社區(qū)成立用水協(xié)會， 委托物業(yè)公司對供水工程進行管理， 收取合理費用解決后期管護投入，形成工程管護良性循環(huán)。

四是推行“民企式”管理。 充分發(fā)揮民間資本作用，積極吸引社會力量加入其中，通過民營企業(yè)參與供水，形成解決農村飲水安全問題的有益補充。 民營企業(yè)西鄉(xiāng)縣水東新城供水有限責任公司， 在縣城東北牧馬河與涇洋河交匯的三角洲地帶， 投資1 500多萬元建成服務城鎮(zhèn)及周邊農村的供水設施， 供水覆蓋板橋、 水東、東渡、五星4 個行政村13 600 人。

五是推行“自主式”管理。 針對全市山區(qū)較多， 一些農戶居住分散，供水設施小而散， 不便集中管理的現實，推行用戶自主管理。 留壩、略陽推行用戶自主管理，主要是由各村組召集受益農戶召開專題會議，實行“一事一議”的方式，征求農戶意見，采取輪流管護或指定有公益心、責任心強的農戶進行管理，誰家的供水設施出現問題由誰進行維修，共用設施大家共同出勞出資維修。

六是推行“托管式”管理。 對一些集鎮(zhèn)的供水工程，由縣級自來水公司托管，或引進專業(yè)團隊托管，縣城周邊居住相對集中的農戶也納入縣城供水管理區(qū)域。 鎮(zhèn)（辦）所在地供水工程按照農村供水城市化進行建設，建成后交由縣自來水公司統(tǒng)一進行公司化管理。

3.以價格機制牽引，注重一個“效”字，解決“管得好”的問題

一是用水要付費，引導群眾節(jié)約愛護水資源。 針對漢中水資源相對富集，農村群眾特別是山區(qū)群眾，傳統(tǒng)飲水多以河流山泉自然取水為主，用水沒有節(jié)制，隨意性強。 通過農村飲水安全工程實施， 戶戶安裝水表，計量收費，讓群眾轉變觀念，節(jié)約用水。城固、 漢臺等縣在項目前期規(guī)劃時，統(tǒng)籌謀劃工程建設和建后運行管理，為用戶集中安裝智能水表。 漢臺區(qū)武鄉(xiāng)鎮(zhèn)王家?guī)X村安裝智能水表后，每噸節(jié)約水費0.8 元，降低了管理成本，方便了群眾，解決了不好管、管不好的實際問題。

二是收費來維護，逐步形成良性循環(huán)新機制。 由于建后疏于管理，農村飲水工程常常把小毛病拖成大問題， 最終導致工程報廢不能持續(xù)運行。 究其原因主要是農村飲水安全工程建設有人員和資金， 維護卻是空白。 針對這個難點，在水價核算中計入工程日常維護費, 解決日常運行中一般性、小型的維護修理費用。 勉縣同溝寺鎮(zhèn)晨光村每噸水收費2 元，其中0.2 元用于支付管護人員工資，1.8元村里提留作為管護費用和維護基金， 村兩委定期公布水費收支情況，檢查供水設施運行情況，小問題及時處理，大問題24 小時內解決，保證群眾正常用水，現已正常運行近10 年，維修管護不花國家一分錢，水費收支還結余7 萬元。

三是繳費促監(jiān)督，帶動群眾主動參與水管理。 按照“群眾參與、部門指導、政府監(jiān)管”的原則，建立合理的水價形成機制，確保了民生工程的長效運行。 通過收費，強化了管理者服務意識，激發(fā)了農戶監(jiān)督意識，也有效防止了少部分群眾認為自來水是政府應給的一種社會福利， 存在 “等、靠、要”思想，缺乏自覺保護、維護供水設施的意識。 留壩縣通過“院壩說事會”， 由群眾商議明確自來水管理服務隊隊長和隊員職責，制定相關管理辦法、獎懲制度、收費標準等，并上墻公示，接受群眾監(jiān)督。

4.以管護基金托底，凸顯一個“?！弊郑鉀Q“管不起”的問題

農村飲水安全工程量大面廣,維護管理的成本較高， 特別是山區(qū)工程，易遭洪災冰凍、山體滑坡和泥石流等自然災害損壞, 加之大修費等提取有限, 在大災大難面前無能為力。面對這一實際，漢中市引導農戶以主人翁意識積極參與飲水安全工程管理運行，投工投勞，并通過多渠道籌措維修養(yǎng)護基金， 確保遇到大問題搶修維護有保障， 不斷健全農村飲水安全工程運行機制。 一是縣級財政預算安排一定數額的維修基金，用于補助鎮(zhèn)村供水工程維護費用的不足部分。 南鄭區(qū)、洋縣由縣財政每年為水利局落實100 萬元的農村供水工程維修養(yǎng)護資金。 留壩縣出臺了《鎮(zhèn)村供水工程管理辦法》，縣財政從2019 年起每年列支30 萬元，建立了農村飲水工程管護維修基金。 二是設立縣級農村供水工程維修專項基金，部分縣財政部門每年給每個村落實不少于3 萬元的維護啟動經費，主要用于管網等較大的建設維修。 略陽縣財政為每個村一次性撥付3 萬元的供水設施管護啟動基金。西鄉(xiāng)縣按農村居民每人每年2 元進行補貼，以后逐年提高10%， 納入縣財政預算。三是積極爭取國家、省專項資金或農村基礎設施養(yǎng)護基金， 擴大資金來源。四是市級財政每年為平川縣和山區(qū)大縣安排50 萬元、山區(qū)小縣30 萬元用于飲水安全設施建后管護。

三、幾點思考

一是堅持問題導向，心系群眾是前提。 農村飲水安全工程建設事關廣大農民的根本利益，是一項以社會效益為主的公益性事業(yè)。正是因為市縣黨委政府堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從群眾需求出發(fā)，找問題、破難點，把農村飲水安全作為脫貧攻堅的首善之舉，列入全市脫貧攻堅六個重點之一，逢會必講、逢檢必查，才能在對農村特別是貧困群眾飲水問題再摸排、再調查過程中，精準識別、精準排查，摸清存在飲水困難的人數及原因， 合理規(guī)劃制定解決措施和方案，把建后管護作為推進農村飲水安全的長效之舉來抓。漢中水利人以為人民服務、為人民管好水為使命，把以水利民的初衷化為實際行動， 為尋找水源跋山涉嶺幾十公里是家常便飯， 為踏勘線路不畏艱難險阻是常態(tài)，面對山區(qū)多發(fā)的洪水災情，管護人員迅速清理淤泥流沙， 修復受損管道，確保群眾及時安全恢復用水，盡責更盡心。

二是突出地域特色，因地制宜是關鍵。 漢中市整體以山區(qū)為主，群眾居住分散，飲水工程點多面廣，管理難度大， 特別是一些飲水工程當時建設標準不高，后期管理不善，時間久了管道出現“跑冒滴漏”現象，導致群眾時常沒水吃， 意見較大。 為此，漢中市著力轉變工作思路，把因地制宜作為推進農村飲水安全的治本之舉來抓，提升了工作實效。 指導縣區(qū)根據各自實際情況，探索管理方式，確保長期受益。 每個鎮(zhèn)村因地制宜確定具體運行管理形式，不拘一格組建管理機構，確定管理人員、落實辦公地點，制定管理制度、建立管理臺賬，同用水戶簽訂供水協(xié)議、合理確定供水價格并公示。

三是注重夯實責任，明確權責是基礎。 農村飲水安全是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎和保障，是國家扶貧開發(fā)工作的重要組成部分。 農村飲水安全工程不是簡單的一建了之，要長效發(fā)揮作用，后續(xù)管護更為重要。 全市以開展農村供水工程“量化賦權”試點工作為契機，圍繞“設施產權明晰化、經營形式多樣化、 運行管護長效化、設施管理信息化”， 探索建立深度貧困地區(qū)農村供水工程建管養(yǎng)用一體化新體系。 抓住“確權、量權、賦權、活權”關鍵環(huán)節(jié)，對農村供水工程確權管理進行大膽探索，清產核資、量化確權，落實工程管護主體責任及監(jiān)管責任，實現權責統(tǒng)一。 試點先行的鎮(zhèn)巴縣明晰了465 處工程的產權，略陽縣明晰了210 處工程的產權，全部頒發(fā)了產權證。 目前，全市明晰產權的農村供水工程共3 702 處， 頒發(fā)產權證的有2 332 個。

四是推動多方聯動，廣泛參與是保障。 漢中根據新時代農村飲水安全鞏固提升工作的新形勢、 新要求，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、脫貧攻堅的要求，積極調整轉變工作思路和方式，拓寬建設管護和融資籌資渠道，制定相關指導意見，建立多方聯動與多元化的投入體制機制。 一是加大國家、省農村飲水安全鞏固提升工程補助資金爭取力度。 二是夯實縣區(qū)政府主體責任，積極調整財政支出結構，通過金融扶貧政策和整合資金，加大資金籌措投入飲水安全項目建設。 三是按照“誰投資、誰建設、誰所有、誰管理、誰受益”的原則，引導和鼓勵社會資本參與農村飲水工程建設。 四是巧借公益崗位和農村合作社， 拓寬管護渠道。五是堅持“一事一議”的原則，發(fā)揮群眾積極性，引導群眾投工投勞參與農村飲水工程建設維護，參與水費計收標準的制定和實施監(jiān)督。

這些探索和做法，打破了城市和農村、 行業(yè)和地域的界限,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化來解決農村飲水問題，保障了群眾有水可用、用水安全、用水便捷。