姜德文

（水利部水土保持監(jiān)測中心，100055，北京）

當(dāng)前， 全國上下都在深入學(xué)習(xí)、全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記考察黃河重要指示及在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神。 如何從全流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的高度，思考和謀劃今后黃河流域水土流失防治工作，本文就此作一學(xué)習(xí)和探討。

一、習(xí)近平總書記重要講話的歷史意義和新要求

1.關(guān)鍵時(shí)期的重要講話

當(dāng)前我國正處在決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期，也是爬坡過坎、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段。 黃河流域是國家重要的生態(tài)屏障和重要的經(jīng)濟(jì)地帶，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，習(xí)近平總書記考察黃河并主持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展會議，對我們打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、抓住轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇、跟上高質(zhì)量發(fā)展的節(jié)奏和步伐，具有重大的戰(zhàn)略意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。

2.站位高遠(yuǎn)的重要講話

一是首次將保護(hù)黃河作為事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)，我們要有這樣的歷史責(zé)任感和使命擔(dān)當(dāng)。 二是開創(chuàng)性地將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，這是一個(gè)極為重要的戰(zhàn)略部署和機(jī)遇。 三是總書記在深入調(diào)研中華民族治黃史的基礎(chǔ)上， 指出“黃河寧，天下平”，彰顯了保護(hù)與治理黃河在全國的重要性。 四是黃河文化是中華文明的重要組成部分，總書記將其放在中華民族的根和魂的高度，是我們堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信“四個(gè)自信”的重要內(nèi)涵之一。

3.切中要害的重要講話

一是總書記在提出黃河流域存在的突出困難和問題時(shí)指出，這些問題表象在黃河，根子在流域。 從河的問題追根到岸上，黃河流域面廣量大的水土流失就是重要根源之一，因此會議匯報(bào)和報(bào)道的三個(gè)主題是黃河流域“生態(tài)修復(fù)、水土保持、污染防治”， 切實(shí)防治黃河流域水土流失及其危害就是重中之重的工作。 二是明確指出了黃河復(fù)雜難治的癥結(jié)所在是水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，要求緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)的“牛鼻子”，為我們提出了明確的工作、 研究方向。 三是緊緊抓住了黃河流域水資源短缺而緊張的要害，明確指出要以水四定（定城、定地、定人、定產(chǎn)），提出了把水資源作為最大剛性約束的要求，黃河流域的水土保持治理也要充分考慮水資源供需勢態(tài)，調(diào)整工作布局。 四是對黃河治理要務(wù)明確指出“重在保護(hù)，要在治理”，工作體制機(jī)制上提出了“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的要求，這是我們調(diào)整、部署全流域的水土流失預(yù)防保護(hù)、水土流失治理的重要遵循。 五是開展黃河流域保護(hù)與治理要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，指出了措施的綜合性，頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性，總體布局的源頭性，是我們工作中應(yīng)特別注重的問題。

4.目標(biāo)任務(wù)明確的重要講話

圍繞黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的主題，總書記提出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的總目標(biāo)，也就是實(shí)現(xiàn)人民對美好生活新需求的目標(biāo)。 提出了保障黃河長治久安，解決好流域的防洪安全、 飲水安全、生態(tài)安全問題。

關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的對策措施， 總書記分別從加強(qiáng)全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)， 保障黃河長治久安，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化等五方面提出了明確要求，我們要深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會和落實(shí)。

二、水土保持工作新思路新舉措探討

總體思維上應(yīng)當(dāng)從如何加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，通過高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)一步支持生態(tài)保護(hù)的高度去研究、謀劃，不能就水土保持論水土保持，要提升水土保持工作部署的戰(zhàn)略性、全局性和長遠(yuǎn)性。 要從全流域生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的整體入手，研究、部署水土流失防治，并充分考慮到上中下游的差異性。

1.構(gòu)建上中下游以主導(dǎo)功能為主的水土保持目標(biāo)評價(jià)體系

黃河上游的三江源、 祁連山-黑河國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、甘南黃河上游等地區(qū)的主導(dǎo)功能是水源涵養(yǎng)，水土流失防治的考評指標(biāo)應(yīng)該是通過預(yù)防和治理措施，保護(hù)、涵養(yǎng)了多少水資源量，河流水系中的泥沙是否持續(xù)減少。

中游是水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)，侵蝕強(qiáng)度很大，是黃河多沙粗沙來源區(qū)，黃河多沙粗沙區(qū)面積占中游地區(qū)面積的22.8%， 其年輸沙量占中游地區(qū)輸沙量的69.2%， 年輸出的粗沙量占中游輸出粗沙總量的77.2%，該區(qū)域有甘青寧黃土丘陵、中條山等國家級水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失治理以提升蓄水保土能力為主，水土流失治理考評應(yīng)更加突出侵蝕強(qiáng)度降低，特別是強(qiáng)烈以上等級的侵蝕面積減少量，考評指標(biāo)應(yīng)突出控制和減少了多少下泄泥沙，涵養(yǎng)、保持、輸送了多少降水資源量， 即涵養(yǎng)雨水、減少泥沙及其危害的成效。

下游的黃泛平原風(fēng)沙區(qū)是國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，以預(yù)防保護(hù)為主，特別是預(yù)防生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失，協(xié)同做好黃河三角洲保護(hù)，恢復(fù)和改善黃河下游生態(tài)系統(tǒng)，水土保持工作的考評指標(biāo)以防控人為水土流失的成效為主。

2.上中游分類施策，優(yōu)化部署可行有效的水土流失防治措施體系

（1）上游水土保持生態(tài)修復(fù)與保護(hù)要提質(zhì)增效

上游地區(qū)近20 多年來開展了大規(guī)模的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，取得了明顯成效，根據(jù)水利部監(jiān)測公報(bào)，水土流失面積、 水土流失強(qiáng)度等均向好發(fā)展， 水土流失狀況發(fā)生了新的變化。應(yīng)根據(jù)目前的水土流失與生態(tài)狀況，圍繞增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力這一核心，按照水土保持治理補(bǔ)短板的要求，研究提出新任務(wù)、新措施，有針對性、有目標(biāo)地補(bǔ)治理、保護(hù)、修復(fù)的短板。 探索生態(tài)補(bǔ)償、退牧還草、以獎代補(bǔ)等切實(shí)可行的方法，通過創(chuàng)新機(jī)制推進(jìn)上游地區(qū)生態(tài)修復(fù)提高質(zhì)量，增強(qiáng)水土流失防治成效的穩(wěn)定性、長期性。

（2）中游旱作梯田建設(shè)布局與機(jī)制創(chuàng)新

水土保持小流域治理從山水田林路綜合治理，向山水林田湖草系統(tǒng)治理提升。 綜合考慮坡面治理和溝道治理，總書記在講話中提出有條件的地方要大力建設(shè)旱作梯田、 淤地壩等， 一方面強(qiáng)調(diào)了遵循自然規(guī)律，因地制宜，適宜的地方、條件滿足的地方建設(shè)相應(yīng)的水土保持工程；另一方面明確提出了建設(shè)旱作梯田、淤地壩的具體防治措施。

黃河中游地區(qū)的水土保持坡面治理措施主要是梯田、 水土保持林草。 過去，通過興建水平梯田，使丘陵山區(qū)的廣大貧困群眾解決了溫飽問題，實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。 現(xiàn)在，從黃河流域水少泥沙多的特點(diǎn)和黃河問題癥結(jié)出發(fā)， 總書記首次提出了建設(shè)旱作梯田的指示，這是黃河中游因地制宜、審時(shí)度勢的戰(zhàn)略思考。 20 世紀(jì)80 年代，我們在北方干旱地區(qū)，按雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的理念，通過“幾塊天對一塊地”的布局，即用2～3 塊空中雨水資源量滋養(yǎng)1塊耕地，設(shè)計(jì)實(shí)施了旱作梯田，如內(nèi)蒙古清水河縣的隔坡梯田、 烏拉特后旗的坡面壩系雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)等積累了大量成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近些年來，黃河流域開發(fā)程度愈來愈高， 對水資源的需求量和消耗量也大幅度增長， 節(jié)水成為今后黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐和保障。 坡面節(jié)水則顯得十分重要，如果雨水資源都截流在原地并且都完全被利用，向下游輸送的水資源量就會減少，整體上不利于全流域的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展，因此應(yīng)統(tǒng)籌兼顧全流域的水資源保護(hù)與利用。

隨著黃河中游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，許多群眾的生產(chǎn)生活已不完全依賴于梯田等生產(chǎn)設(shè)施，如何調(diào)動群眾積極性建設(shè)梯田、 搞節(jié)水旱作經(jīng)營，需要研究新的機(jī)制和辦法。 可探索旱作梯田以獎代補(bǔ)、 節(jié)水獎勵(lì)、生產(chǎn)補(bǔ)貼等機(jī)制，保障和增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)國家保土、蓄水、節(jié)水的目標(biāo)。 根據(jù)降水資源、當(dāng)?shù)厮Y源緊缺情況、土地資源、地形地貌、人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，研究提出適宜開展旱作梯田建設(shè)的區(qū)域，編制總體發(fā)展規(guī)劃，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。

（3）多沙粗沙區(qū)淤地壩建設(shè)科學(xué)布局與精準(zhǔn)建設(shè)

近些年來，黃河中游地區(qū)淤地壩建設(shè)有效攔蓄了大量泥沙，群眾通過興建淤地壩增加了壩地等基本農(nóng)田，有的還完善了灌溉設(shè)施，大幅度提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，群眾從中得到了實(shí)惠。 今后的淤地壩建設(shè)要根據(jù)新的情況研究兩大問題。

一是淤地壩科學(xué)合理布局研究。根據(jù)近年來中游地區(qū)降水、 泥沙、植被、水土流失狀況的新變化，中游多沙粗沙區(qū)各支流、中小河流均應(yīng)做流域性的淤地壩總體規(guī)劃， 從攔沙、放清（水）總成效，攔沙調(diào)水統(tǒng)籌、投入與產(chǎn)出等方面，進(jìn)行科學(xué)計(jì)算、論證、研討，作為今后淤地壩建設(shè)的總體控制依據(jù)， 而不能由地方個(gè)性化申請、自主化建設(shè)。 具體建設(shè)方案以50～100 km2流域?yàn)閱卧M(jìn)行壩系統(tǒng)一規(guī)劃，運(yùn)用多目標(biāo)非線性規(guī)劃數(shù)學(xué)模型等多種高新技術(shù)方法開展壩系規(guī)劃，全流域水沙聯(lián)合調(diào)度，攔沙壩、蓄清調(diào)水調(diào)沙壩、防洪減災(zāi)骨干壩等系統(tǒng)布局， 形成高質(zhì)量的總體治理效益，不能就壩論壩、隨溝建壩。

二是淤地壩建設(shè)與運(yùn)營機(jī)制研究。 現(xiàn)今的淤地壩已不再是當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活的主要依靠，并且隨著坡面來沙量的減少和來沙速度減緩，從淤地壩建成到淤積成可利用的壩地，所需時(shí)間大大延長，效益決定了當(dāng)?shù)厝罕娊ㄔO(shè)的積極性。 可探索地方攔沙換水激勵(lì)模式、 地方基本農(nóng)田占補(bǔ)共建、攔沙壩補(bǔ)貼補(bǔ)償?shù)确绞剑箛?、地方、群眾都有積極性、有收益。

（4）林草植被建設(shè)與長期維護(hù)需高度關(guān)注水資源承載力

該區(qū)域降水量少， 蒸發(fā)量是降水量的數(shù)倍。近20 年來，大規(guī)模林草植被建設(shè)使林草植被覆蓋率大幅度提高。但隨著林木進(jìn)入成林階段，其需水量和耗水量大增， 在缺水且干旱頻發(fā)的地區(qū)，耗水量大的林木正常生長極難維持，人工林草植被特別是大面積喬木林存在退化、萎縮風(fēng)險(xiǎn)。 亟須從水資源的承載力角度，研究適應(yīng)水資源條件的林分結(jié)構(gòu)、植被群落發(fā)展方向和途徑。

水土保持綜合治理中的林草植被建設(shè)，也要繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持宜草則草、宜灌則灌、宜喬則喬、宜封則封。 推廣徑流林業(yè)的理念與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 遵循自然規(guī)律，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定。

（5）中游生態(tài)自我修復(fù)布局與建設(shè)機(jī)制

充分利用大自然的自我修復(fù)能力加快生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)是事半功倍的舉措，為此前些年水利部編制了《水土保持生態(tài)修復(fù)規(guī)劃》。 應(yīng)根據(jù)近些年來中游地區(qū)生態(tài)恢復(fù)成效和存在的問題，修訂規(guī)劃，總結(jié)不同類型區(qū)生態(tài)修復(fù)的成功經(jīng)驗(yàn)和模式，積極探索在人口密度相對低、 降雨條件適宜、人為活動干擾少的區(qū)域，實(shí)施分類指導(dǎo)的生態(tài)自我修復(fù)。

要以綠水青山就是金山銀山的理念為指導(dǎo)，將生態(tài)自我修復(fù)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、 生態(tài)清潔小流域建設(shè)、地方政府全域旅游建設(shè)等相結(jié)合，使生態(tài)修復(fù)區(qū)在生態(tài)功能提升的基礎(chǔ)上逐步產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。 在建設(shè)管理上探索生態(tài)補(bǔ)償、 共建共享、企業(yè)集體農(nóng)戶共建等多種方式，以新的機(jī)制和活力推動生態(tài)修復(fù)，建設(shè)美麗家園。

三、實(shí)施最嚴(yán)格的水土保持監(jiān)管

為促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，按照水土保持監(jiān)管強(qiáng)手段的總要求，從水土保持管理與支撐角度建立嚴(yán)格、高效的監(jiān)測、監(jiān)控、監(jiān)管體系。

1.全流域全覆蓋的監(jiān)測評估體系

根據(jù)全流域水土保持建設(shè)、 管理的新目標(biāo)新任務(wù)，調(diào)整、完善水土保持監(jiān)測體系（機(jī)構(gòu)體系與站點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)），為中央及地方政府目標(biāo)考核提供重要技術(shù)支撐和依據(jù)。站點(diǎn)的監(jiān)測內(nèi)容、輻射范圍、基本技術(shù)要點(diǎn)等都要細(xì)化，特別是減沙效益的監(jiān)測，應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、信息化，明確各自職責(zé)，分工協(xié)作。 技術(shù)方法上要全面轉(zhuǎn)向依靠高分遙感、無人機(jī)、移動終端、信息化等高新技術(shù)手段，工作方式上創(chuàng)新第三方技術(shù)服務(wù)，充分依靠專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)， 全面提升工作水平、效率和能力。

2.嚴(yán)控生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目新增水土流失

全流域特別是中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動多，中游是國家重要能源化工基地，煤礦、有色金屬、電廠與輸變電、石油天然氣開采與輸送等能源工程、公路鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目眾多，施工建設(shè)過程中造成人為水土流失現(xiàn)象較為普遍，其增加的泥沙量是原地表的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，個(gè)別項(xiàng)目甚至直接向黃河干流傾倒棄土棄渣。 以往建設(shè)單位多是事后治理，項(xiàng)目完工時(shí)達(dá)到驗(yàn)收指標(biāo)就過關(guān)了，建設(shè)過程中造成的水土流失沒有得到全面、有效的監(jiān)測、監(jiān)管。 今后企業(yè)自身要落實(shí)外排泥沙量的監(jiān)測，政府監(jiān)測機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)項(xiàng)目泥沙量監(jiān)控， 嚴(yán)格執(zhí)行《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》中施工期的防控指標(biāo)， 監(jiān)測季報(bào)、年報(bào)應(yīng)明確回答土壤流失控制量、渣土防護(hù)量指標(biāo)， 對超過國家標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)施問責(zé)、停業(yè)整頓、處罰等嚴(yán)厲的懲處，嚴(yán)防人為活動加劇入黃入河泥沙量及其造成的危害。

3.創(chuàng)新分類監(jiān)管機(jī)制提升監(jiān)管效能

近年，水利部初步實(shí)現(xiàn)了全國水土流失動態(tài)監(jiān)測全覆蓋、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管全覆蓋，通過兩個(gè)全覆蓋，發(fā)現(xiàn)了許多未批先建、未驗(yàn)先投的違法違規(guī)項(xiàng)目。 利用高分辨率遙感、無人機(jī)等快捷手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)了數(shù)萬個(gè)疑似違規(guī)圖斑，但全面進(jìn)行地面排查、 跟蹤檢查處理的工作量極大，有許多非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動圖斑，占用了大量人力物力和時(shí)間。 應(yīng)充分利用水利部開展的“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理”研究成果，更加突出重點(diǎn)監(jiān)管對象，實(shí)施精準(zhǔn)、高效的監(jiān)管。 將A 類項(xiàng)目，即水土流失影響程度等級屬極嚴(yán)重程度（公路、鐵路、露天礦、林漿紙一體化等4 類項(xiàng)目）、嚴(yán)重程度（機(jī)場、核電站、水利樞紐、水電站、工業(yè)園區(qū)等5 類項(xiàng)目）的項(xiàng)目，位于國家級水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的項(xiàng)目，以及擾動面積大、土石方挖填量大的項(xiàng)目列為重點(diǎn)監(jiān)管對象； 對B類項(xiàng)目實(shí)施常規(guī)監(jiān)管；對C 類項(xiàng)目全部下放至縣級監(jiān)管。 將有限的人力物力財(cái)力用在最急需、影響最大的項(xiàng)目上，大幅度提升監(jiān)管效能。

4.以問責(zé)信用評價(jià)等新的懲戒機(jī)制強(qiáng)化企業(yè)守法意識

根據(jù)水利部水土保持監(jiān)管強(qiáng)手段的要求， 對違規(guī)單位除了依法依規(guī)處罰外， 要充分利用國家建立的失信企業(yè)和個(gè)人信用平臺，實(shí)行聯(lián)合懲戒。根據(jù)國務(wù)院2016 年《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2017 年《國家發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》、幾十個(gè)相關(guān)部門聯(lián)合簽署的備忘錄， 以及水利部相關(guān)制度，對生產(chǎn)建設(shè)單位、施工單位、水土保持技術(shù)服務(wù)單位 （水土保持方案編制、設(shè)計(jì)、監(jiān)測、監(jiān)理、驗(yàn)收報(bào)告編制等）存在違法違規(guī)行為的， 列入水土保持“重點(diǎn)關(guān)注名單”和“失信黑名單”，實(shí)行聯(lián)合懲戒，通過誠信機(jī)制推進(jìn)單位和個(gè)人主動守法，提升法治環(huán)境。