靳曉莉，王君勤，歐承建

（1.四川省水利科學研究院，610072，成都；2.四川省水利廳，610017，成都）

四川省是我國水資源豐沛地區(qū)之一，同時也是用水大省。2018 年，四川省用水總量259.1 億m3， 占全國用水總量（6 015.5 億m3）的4.3%，居全國第9 位。 四川省社會經濟供用水關系復雜，再加上計量設施不足，用水總量統(tǒng)計工作難度相對較大。 通過對四川省用水總量統(tǒng)計方法、組織管理模式以及工作現(xiàn)狀進行深入分析和探討，提出相關意見與建議，以期為其他省份及全國用水總量統(tǒng)計工作提供參考。

一、四川省用水總量統(tǒng)計工作現(xiàn)狀

1.工作進展

自1997 年開始，《中國水資源公報》每年統(tǒng)計并發(fā)布全國、各流域和各區(qū)域水資源量、供用水量以及水資源質量情況，各流域機構和各省級行政區(qū)均同步開展了本流域和本區(qū)域年度用水量統(tǒng)計和水資源公報編制工作。 由于水資源公報主要采用典型調查獲取行業(yè)用水指標定額測算用水總量的方法，大部分地區(qū)典型調查數量較少且代表性不強，因此統(tǒng)計結果難以復核，且統(tǒng)計精度亟待提高。

2011 年，我國開展了第一次全國水利普查，全面查清了我國經濟社會用水大戶的數量、 分布及2011 年的取用水狀況， 得到了不同行政區(qū)域、不同行業(yè)準確的全口徑經濟社會用水量。 水利普查設計合理、組織得當、方法科學、結果可信，但耗費的人力、物力和財力較大，不完全適用于逐年的用水統(tǒng)計工作。

2014 年3 月，水利部下發(fā)了《水利部辦公廳關于印發(fā)用水總量統(tǒng)計方案的通知》，在延續(xù)“重點取用水戶逐一調查、 非重點用水戶抽樣調查”統(tǒng)計方法的基礎上，通過對水利普查統(tǒng)計方法做出適當簡化，同時對各流域和省級行政區(qū)用水總量統(tǒng)計工作作進一步規(guī)范，形成了現(xiàn)有的用于各省用水總量統(tǒng)計工作的指導方案，即《用水總量統(tǒng)計技術方案》（以下簡稱《方案》）。

2018 年，結合基層用水總量統(tǒng)計工作實踐、自然資源審計提出的問題以及歷年最嚴格水資源管理制度考核情況，四川省制定并印發(fā)了《四川省縣級用水總量統(tǒng)計實施細則 （試行）》，對水利部《方案》做出進一步明確和細化，并對部分統(tǒng)計方法進行了微調。

2.統(tǒng)計方法的調整

統(tǒng)計方法的調整主要體現(xiàn)在工業(yè)用水量統(tǒng)計。 按照《方案》，工業(yè)用水量統(tǒng)計主要分以下四個步驟：①將所有公共供水戶作為一類特殊的重點用水戶，逐一調查取水量、分行業(yè)供水量、售水量及該供水戶供給所有工業(yè)對象的總產值； ②取自備水源且年取水量5 萬t 及以上的工業(yè)企業(yè)作為重點用水戶， 逐一調查其取水量及工業(yè)總產值； ③取自備水源且年取水量5 萬t 以下的工業(yè)企業(yè)作為非重點用水戶， 抽樣調查其取水量及工業(yè)總產值，得到樣本戶用水指標；④將所有取自來水的工業(yè)對象視作一個整體，與自備水源重點用水戶一起， 取水量逐一相加，得到重點用水戶取用水量；樣本戶用水指標與自備水源非重點用水戶總產值相乘， 得到自備水源非重點用水戶取用水量； 最后重點與非重點相加，得到區(qū)域總的工業(yè)用水量。

上述統(tǒng)計過程中，第①步需要先通過公共供水企業(yè)主管部門，篩選出公共供水戶供給的所有工業(yè)企業(yè)對象，然后再通過工業(yè)主管部門逐一獲取其工業(yè)總產值，實際操作中由水行政主管部門牽頭， 該項工作任務量大且協(xié)調難度極高。 因此，結合水利普查實施方案及水利部《方案》，四川省工業(yè)用水總量在方法上作了微調：①不論水源類型， 即不管是取自備水源還是取自來水的工業(yè)企業(yè)， 只要年取水量不低于5 萬t，都作為重點用水戶，逐一統(tǒng)計其取水量和工業(yè)總產值；②其余工業(yè)企業(yè)為非重點用水戶，抽樣調查取水量及工業(yè)總產值， 得到樣本戶用水指標； ③將公共供水戶耗損水量（取水量與售水量之差）按行業(yè)售水比例分攤到各行業(yè)中； ④按照重點與非重點用水戶，分別計算取水量，兩者與公共供水戶供給工業(yè)的耗損水量相加，即得到區(qū)域工業(yè)用水總量。

通過上述調整， 一方面減少了調查工作量， 原來大量取自來水且取水規(guī)模較小的工業(yè)用水戶就不需要逐一調查；另一方面，部門協(xié)調相對簡單，由原來的三個部門同時協(xié)調簡化為水行政主管部門與工業(yè)主管部門兩個部門的協(xié)調。在2018 年四川省用水統(tǒng)計工作中，這一優(yōu)化得到了印證。

3.組織管理

《用水總量統(tǒng)計工作方案 （試行）》規(guī)定“各省級水行政主管部門負責本轄區(qū)內的用水總量統(tǒng)計工作”，但未詳細說明省級該如何組織管理。根據多年用水統(tǒng)計工作實踐，四川省提煉出“縣級統(tǒng)計、市級初審、省級校核與抽查”的組織管理模式，對各級工作內容和責任進行了明確。

①縣級統(tǒng)計：基礎資料收集；調查統(tǒng)計對象確定，建立調查對象名錄并裝訂成冊；組織開展調查對象用水數據觀測記錄，建立取用水臺賬并裝訂成冊；行業(yè)用水量推算；匯總形成縣級行政區(qū)用水統(tǒng)計成果。

②市級初審：用水統(tǒng)計調查對象審核； 調查對象取用水臺賬審核；用水指標合理性分析；行業(yè)用水量計算審核；歷史信息對比分析；縣級用水量合理性分析并匯總形成地市級用水總量成果。

③省級校核與抽查：全省調查對象校核；按季度組織力量對調查對象的季度取用水量校核；事中按比例對全省用水調查對象進行抽查（抽查方案另行制訂）； 全省行業(yè)用水指標合理性分析；全省行業(yè)取用水量計算校核；全省歷史信息對比分析；地市級用水量合理性分析并匯總形成全省用水總量成果。

為了嚴格把控用水總量統(tǒng)計質量，省級年初審核上一年度區(qū)域用水總量及經濟社會指標合理性，每季度召開一次季度用水量復核會，同時不定期組織召開用水總量統(tǒng)計現(xiàn)場抽查，所有檢查結果作為省對市落實最嚴格水資源管理制度考核和省級水利發(fā)展資金安排的重要依據。

4.主要做法及成效

①對區(qū)縣的要求簡單明確。 如在指導區(qū)縣建立工業(yè)調查對象時，明確凡是納入水資源費改稅名單中的工業(yè)企業(yè)都必須作為調查對象；對于服務業(yè)調查對象，則要求除費改稅名單中的服務業(yè)企業(yè)， 另需選擇賓館、酒店、醫(yī)院與學校至少1 個，其他第三產業(yè)至少4 個。

②充分結合已有的水資源管理工作。 除已有的水利普查、取水許可登記、水資源監(jiān)控能力建設等相關工作， 四川省自2017 年12 月1 日起啟動水資源費改稅試點， 全省2018 年用水總量統(tǒng)計立即將水資源費改稅名單納入統(tǒng)計調查對象建立的依據；2019 年起，四川省又開始了取水工程核查登記工作，下一階段，用水總量統(tǒng)計將進一步融入該項工作成果。

③借助最嚴格水資源管理制度考核平臺，統(tǒng)籌推進各部門的配合協(xié)調。 四川省多次以省實行最嚴格水資源管理制度考核工作領導小組辦公室的名義，以文件形式下發(fā)對各市州用水總量統(tǒng)計的各項工作要求，并將用水總量統(tǒng)計工作納入省對市州最嚴格水資源管理制度考核體系中。

下一步，四川省還打算將用水總量統(tǒng)計納入河長制考核工作中，以加大用水總量統(tǒng)計推進力度。 目前，四川省的部分做法已被國家即將出臺的用水總量統(tǒng)計頂層設計所采納，如將水資源改稅用水戶納入統(tǒng)計調查對象中、對公共供水戶的售水量而不是供水量進行分行業(yè)統(tǒng)計等。

2018 年，四川省共建立用水總量統(tǒng)計調查對象9 211 個，與2017 年相比增加了8 倍， 不僅數量居全國第一， 而且提前超額完成國家2020 年要求的調查對象數量。

二、 用水總量統(tǒng)計工作存在的主要問題

1.不同部門統(tǒng)計數據差異較大

近幾年，從四川省水利部門公布的統(tǒng)計數據看，水利綜合年報、灌溉水利用系數測算及用水總量（即水資源公報中用水量數據）統(tǒng)計結果存在較為明顯的差異，尤其是農業(yè)灌溉用水量部分。 究其原因，主要有以下三個方面：①計算方法不同。 用水總量統(tǒng)計以縣級行政區(qū)為單元，采取自下而上的方法，而灌溉水利用系數測算采用首尾法，都江堰跨7 市（州）37 縣（市、區(qū)），方法的不同使得從渠首至區(qū)縣水量交接斷面之間的輸水損失未找到合理方法進行分攤；②計量不足。 灌區(qū)內大部分渠道灌排兼用，有的還兼顧生態(tài)用水，只計量渠首取水難以界定實際用于農業(yè)灌溉的水量，此外渠系沿程納蓄的雨水一般難以計量，因此實際灌溉用水量無統(tǒng)一標準；③前期部分區(qū)縣用水總量紅線確定不夠合理。 造成統(tǒng)計推算得到的區(qū)域用水量會超過總量紅線。

2.基層技術力量、人員隊伍薄弱，經費缺乏

目前，基層從事用水總量統(tǒng)計工作的技術力量薄弱， 人員流動性較大，隨著政府機構改革的推進，問題更為突出。 基層工作人員一人身兼數職現(xiàn)象普遍存在，加上部分領導重視不夠， 使得用水總量統(tǒng)計工作不能落實專人負責。 另外用水總量統(tǒng)計工作經費普遍無法有效保障，2018 年全省21 個市（州）中僅有2 個落實了工作經費。 經費缺乏進一步制約了全省用水總量統(tǒng)計工作的推進。

3.用水總量統(tǒng)計工作缺乏強有力的抓手

當前，我國用水總量統(tǒng)計工作是由水行政主管部門的水資源公報編制系統(tǒng)進行的，未納入國家統(tǒng)計調查項目或部門統(tǒng)計調查項目范疇，按照統(tǒng)計法相關規(guī)定，用水總量統(tǒng)計調查對象有權拒絕填報取用水量。 現(xiàn)實操作過程中， 調查對象的工業(yè)總產值、從業(yè)人員數等填報都不如人意，尤其是工業(yè)企業(yè)總產值，導致部分調查數據無法使用、無法審核，不能保證用水總量統(tǒng)計成果質量。 此外，雖然四川省將用水總量統(tǒng)計工作納入對市（州） 實行最嚴格水資源管理制度考核工作中，但由于市（州）、區(qū)（縣）最嚴格水資源管理制度考核工作領導小組辦公室一般設置在水務（利）局，對統(tǒng)計、經信、住建等其他部門考核力度不夠。

三、意見與建議

1.盡快建立用水總量統(tǒng)計制度

盡快建立用水總量統(tǒng)計制度，把用水總量統(tǒng)計工作納入統(tǒng)計法范疇， 以規(guī)章制度來規(guī)范基礎信息獲取、統(tǒng)計分析、質量控制、上報與復核、責任制度等方面，確保區(qū)域用水總量統(tǒng)計工作的合法、科學、有效和及時。

2.完善用水總量統(tǒng)計方法

目前，雖然有水利部《方案》作指導，但實踐中還存在企業(yè)工業(yè)總產值難獲取、區(qū)域工業(yè)總產值統(tǒng)計局未發(fā)布、公共供水企業(yè)供（售）水分類要求與實際不符等問題，因此《方案》中的統(tǒng)計方法還需進一步細化與完善。

3.加強用水計量及監(jiān)控基礎設施建設

各級水行政主管部門應結合國家水資源監(jiān)控能力建設、灌區(qū)信息化建設等工作， 依據用水計量要求，科學籌劃用水計量設施的布置，加強對已安裝計量設施的監(jiān)管和維修養(yǎng)護，加強對用水監(jiān)控數據的校核。

4.強化用水總量統(tǒng)計工作的監(jiān)督與考核

應加強對用水總量統(tǒng)計工作過程的監(jiān)督管理，將監(jiān)督結果納入最嚴格水資源管理制度考核、河長制考核或者政府績效考核等體系中，提高政府乃至全社會對用水總量統(tǒng)計的重視程度，確保用水總量統(tǒng)計工作的嚴肅性與客觀性。