楊彬權(quán)

0 引言

公共圖書館服務(wù)屬于文教給付行政之一，旨在履行福利國(guó)家給付行政的人民生存照顧之義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)公共圖書館法》(以下簡(jiǎn)稱《公共圖書館法》)第1條規(guī)定：“為了促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度，傳承人類文明，堅(jiān)定文化自信，制定本法?！遍_(kāi)宗明義賦予公共圖書館具有保障公民基本文化權(quán)益的公共行政任務(wù)。為達(dá)成公共行政任務(wù)，保障公民基本文化權(quán)益之公益價(jià)值，《公共圖書館法》第33條第1款規(guī)定：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開(kāi)放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)?！比欢?，一旦公共圖書館作出“停止提供服務(wù)”決定，將直接影響到《公共圖書館法》的立法根基和立法目的。因此，研究公共圖書館作出“停止提供服務(wù)”行為的法律屬性及適用規(guī)則，是當(dāng)前我國(guó)公共圖書館服務(wù)提供過(guò)程中的重要議題，事關(guān)公民基本文化權(quán)益的保障。

1 公共圖書館“停止提供服務(wù)”的內(nèi)涵界定與正當(dāng)性證成

1.1 內(nèi)涵界定

“停止提供服務(wù)”，一般是指社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中止或停止向服務(wù)對(duì)象提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的行為?！巴Ｖ固峁┓?wù)”是一個(gè)比較抽象的概念，其內(nèi)涵一般應(yīng)依據(jù)各自的行業(yè)特點(diǎn)和提供具體服務(wù)內(nèi)容和方式等因素予以確定。公共圖書館“停止提供服務(wù)”，是指公共圖書館對(duì)違反公共圖書館法律法規(guī)和圖書館利用規(guī)則，嚴(yán)重?cái)_亂公共圖書館秩序和破壞圖書文獻(xiàn)信息和設(shè)施設(shè)備功能性的讀者或圖書館服務(wù)接受者等作出的一種禁止入館或拒絕提供相關(guān)服務(wù)的處理措施，其目的是為了發(fā)揮圖書館的正常功能和保障公民的基本文化權(quán)益?！豆矆D書館法》第44條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，或者擾亂公共圖書館秩序的，公共圖書館工作人員有權(quán)予以勸阻、制止；經(jīng)勸阻、制止無(wú)效的，公共圖書館可以停止為其提供服務(wù)。”從該條規(guī)定看出，為保護(hù)文獻(xiàn)信息和設(shè)備完整，維護(hù)圖書館良好秩序，《公共圖書館法》賦予公共圖書館可以作出“停止提供服務(wù)”的權(quán)力。公共圖書館“停止提供服務(wù)”權(quán)力的內(nèi)涵主要包括禁止入館或進(jìn)入建筑物、暫停借閱權(quán)、拒絕提供文獻(xiàn)查詢和開(kāi)除會(huì)員資格等。

公共圖書館針對(duì)讀者和圖書館服務(wù)接受者作出的“停止提供服務(wù)”行為，應(yīng)該與公共圖書館因?yàn)樘厥馇闆r停止提供服務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，更要與現(xiàn)行法律中規(guī)定的因?yàn)樘厥庠驅(qū)е碌摹巴Ｖ固峁┓?wù)”的行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。例如，《旅游法》第44條第3款規(guī)定：“景區(qū)內(nèi)的核心游覽項(xiàng)目因故暫停向旅游者開(kāi)放或者停止提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)公示并相應(yīng)減少收費(fèi)。”《旅游法》規(guī)定的暫停向旅游者開(kāi)放或停止提供服務(wù)的決定并非針對(duì)當(dāng)事人的違法行為，而是一種緊急情況下的行政應(yīng)急措施，其與本文所說(shuō)的公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)行為”無(wú)論在性質(zhì)、適用條件，還是法律效果方面都大不相同。

1.2 正當(dāng)性證成

1.2.1 保障公民文化基本權(quán)

“公民文化基本權(quán)”的“基本權(quán)”一詞，即強(qiáng)調(diào)了文化權(quán)作為憲法基本權(quán)的性質(zhì)。從廣義上講，憲法上的文化基本權(quán)既包括了自由權(quán)意義上的文化活動(dòng)的自由，也包括受益權(quán)意義上的文化權(quán)利[1]。自由權(quán)意義上的文化基本權(quán)是一種消極權(quán)利，其目的是控制和約束國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民文化基本權(quán)的侵犯；受益權(quán)意義上的文化基本權(quán)意味著國(guó)家有義務(wù)保障公民的文化基本權(quán)和對(duì)公共文化設(shè)施設(shè)備的共享。由此看出，文化基本權(quán)的受益權(quán)面向功能要求國(guó)家采取積極的措施確保公民文化基本權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！肮矆D書館法不是公共圖書館保護(hù)法……從根本上說(shuō)保護(hù)的是公眾的基本文化權(quán)益?！盵2]當(dāng)讀者或圖書館服務(wù)接受者的行為妨礙或者侵害到其他讀者的基本文化權(quán)益時(shí)，為保護(hù)其他讀者的基本文化權(quán)利，《公共圖書館法》必然要授權(quán)公共圖書館對(duì)違反義務(wù)的違法行為人作出處分的措施，目的是保障其他公民的文化基本權(quán)。因此，公共圖書館根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)相關(guān)人士的權(quán)利進(jìn)行限制和禁止，甚至作出“停止提供服務(wù)”的處理決定，具有正當(dāng)性和合理性。

1.2.2 維護(hù)公共利益

從文化權(quán)保障角度看，由政府提供圖書館服務(wù)成為現(xiàn)代政府義不容辭的責(zé)任?！稇椃ā返?2條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)。國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)?！薄豆参幕?wù)保障法》第4條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高公共文化服務(wù)效能?！睘榇耍瑸楸Ｕ瞎姷奈幕杂?，就必須允許公眾對(duì)圖書館加以利用。然而，如同憲法確定的自由不是絕對(duì)的自由一樣，讀者或圖書館服務(wù)接受者對(duì)圖書館的利用自由并非不受限制。首先，圖書館的利用必須符合圖書館設(shè)定的公共目的。其次，圖書館的利用必須遵循圖書館的管理規(guī)則。不管這種規(guī)則是法律、法規(guī)規(guī)定，還是圖書館制定的，只要它不違背圖書館設(shè)置的公共服務(wù)目的，讀者或圖書館服務(wù)接受者就必須予以遵守。當(dāng)讀者或圖書館服務(wù)接受者違背圖書館設(shè)置的公共利益目的，嚴(yán)重?cái)_亂公共圖書館秩序，破壞圖書或設(shè)備設(shè)施的行為時(shí)，圖書館出于維護(hù)公共利益的考慮，“在義務(wù)不履行的情況下，便有必要確立直接或者間接地強(qiáng)制履行義務(wù)的手段，通過(guò)簡(jiǎn)易迅速的程序，確保行政的實(shí)效性?！盵3]因此，公共圖書館為了維護(hù)公共利益，對(duì)嚴(yán)重?cái)_亂圖書館秩序或損害圖書館軟硬件設(shè)備的讀者或圖書館服務(wù)接受者作出“停止提供服務(wù)”的行為具有正當(dāng)性。

1.2.3 國(guó)外成功的立法例

“停止提供服務(wù)”不是我國(guó)圖書館法的“專利”，一些國(guó)家的圖書館法也對(duì)“停止提供服務(wù)”作了規(guī)定。朝鮮《圖書館法》第44條規(guī)定：“如果丟失或破壞閱覽或借閱的出版物，或者破壞圖書館設(shè)施的，當(dāng)事者應(yīng)恢復(fù)其原樣或者賠償其相應(yīng)損失，可中止當(dāng)事者利用圖書館?！盵4]10馬來(lái)西亞《國(guó)家圖書館法》第5章第14項(xiàng)授權(quán)，教育部部長(zhǎng)可以制定與本法案內(nèi)容不相沖突的、涉及國(guó)家圖書館館長(zhǎng)對(duì)其圖書館和圖書館建筑進(jìn)行管理和監(jiān)督的職責(zé)條例，條例可以“禁止違反法律和相關(guān)條例的人員進(jìn)出國(guó)家圖書館及其建筑”[4]92。國(guó)外的這些立法例也在一定程度上證成了公共圖書館作出“停止提供服務(wù)”的規(guī)定具有比較法上的合理性和正當(dāng)性。

2 公共圖書館“停止提供服務(wù)”行為的法律屬性

2.1 停止提供服務(wù)是公法行為

法律行為是指法律主體通過(guò)意思表示，設(shè)立、變更、終止法律關(guān)系的行為。換言之，法律行為是特定主體通過(guò)意思表示追求特定法律效果的行為[5]。因此，按照主體和適用的法律依據(jù)之不同，法律行為可以區(qū)分為私法行為和公法行為。我國(guó)公共圖書館根據(jù)《公共圖書館法》第44條第2 款之規(guī)定，對(duì)破壞公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，或者擾亂公共圖書館秩序，經(jīng)勸阻、制止無(wú)效的，作出的“停止提供服務(wù)”行為是公法行為。

(1)“停止提供服務(wù)”是依據(jù)公法作出的行為。公共圖書館提供的“服務(wù)”主要來(lái)自《公共圖書館法》的規(guī)定，盡管也有可能部分來(lái)自合同的約定。即使雙方存在服務(wù)合同關(guān)系，但“停止提供服務(wù)”涉及到讀者或圖書館服務(wù)接受者的憲法基本權(quán)利，合同一方不得擅自為之。即便對(duì)方同意，公共圖書館也不能通過(guò)合同限制對(duì)方憲法上的文化基本權(quán)利。根據(jù)公法原理，公法上的基本權(quán)利一般只有為了公共利益或者公共秩序，才能以法律的形式進(jìn)行限定，其余的任何組織和個(gè)人不得以任何理由、任何方式予以剝奪和限制。因此，“停止提供服務(wù)”只能來(lái)自公法的明文規(guī)定?！豆矆D書館法》是在貫徹落實(shí)國(guó)家給付行政任務(wù)，履行國(guó)家的公共文化服務(wù)職能，具有典型的公法屬性，屬于公法范疇[6]。因此，公共圖書館依據(jù)《公共圖書館法》第44條第2款之規(guī)定作出的“停止提供服務(wù)”行為是依據(jù)公法規(guī)定作出的維護(hù)公益的行為。

(2)“停止提供服務(wù)”是公法主體作出的行為。公法主體是指行使國(guó)家公權(quán)力的主體，一般包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。公共圖書館雖然不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但它在特定情形下，經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)的授權(quán)也可以行使公權(quán)力，并作出公法行為?！豆矆D書館法》第44條第2款明確授權(quán)公共圖書館以自己的名義作出“停止提供服務(wù)”行為，并獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律責(zé)任，從而使得公共圖書館因?yàn)椤豆矆D書館法》的授權(quán)成為公法上的行政主體，而非受法律法規(guī)委托的受托主體。公共圖書館既然可以作為行政主體，那么其必然能夠作出行政行為。因此，“停止提供服務(wù)”是公共圖書館通過(guò)法律的授權(quán)以公法主體的身份作出的公權(quán)力行為。

(3)公共圖書館作出“停止提供服務(wù)”行為時(shí)，其與讀者或圖書館服務(wù)接受者之間形成的并非是一種對(duì)等的民事法律關(guān)系，而是一種不對(duì)等的公法上的行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系根據(jù)內(nèi)容和價(jià)值理念的不同可以分為行政管理法律關(guān)系和行政服務(wù)法律關(guān)系。傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系主要是行政管理法律關(guān)系，即行政法律關(guān)系主體之間是一種管理與服從的法律關(guān)系。隨著政府服務(wù)理念的確立和服務(wù)型政府的打造，行政服務(wù)法律關(guān)系將逐漸占據(jù)行政法律關(guān)系的主導(dǎo)地位，但行政管理法律關(guān)系作為行政服務(wù)法律關(guān)系的保障機(jī)制仍然存在。公共圖書館應(yīng)該為讀者或圖書館服務(wù)接受者提供“服務(wù)”是《公共圖書館法》賦予的法定職責(zé)，其與讀者或圖書館服務(wù)接受者之間形成的是服務(wù)與被服務(wù)的行政法律關(guān)系。當(dāng)這種服務(wù)法律關(guān)系遭到阻礙或破壞，影響到圖書館秩序時(shí)，公共圖書館與讀者或圖書館服務(wù)接受者之間就形成了行政管理法律關(guān)系。在行政管理法律關(guān)系中，公共圖書館在對(duì)讀者或圖書館服務(wù)接受者的關(guān)系上處于優(yōu)越地位，有權(quán)作出命令與服從性的“停止提供服務(wù)”行為，讀者或圖書館服務(wù)接受者作為義務(wù)人有義務(wù)遵守與服從，從而體現(xiàn)出“停止提供服務(wù)”過(guò)程中法律關(guān)系的不平等性與不對(duì)等性。因此，“停止提供服務(wù)”行為不是平等主體間的私法行為，而是一種命令性與服從性的公法行為。

(4)“停止提供服務(wù)行為”符合公法行為的單方意志性和強(qiáng)制性特點(diǎn)，并具有直接的公法效果。行政主體作出“停止提供服務(wù)”行為無(wú)需與讀者或圖書館服務(wù)接受者協(xié)商或征得其同意，而是根據(jù)《公共圖書館法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，單方自行決定和直接實(shí)施，并具有法律約束力和強(qiáng)制力。同時(shí)，公共圖書館作出“停止提供服務(wù)”行為，對(duì)特定的讀者或圖書館服務(wù)接受者的文化基本權(quán)利影響甚大，使其不能或難以享受到國(guó)家提供的圖書館公共文化服務(wù)，單方面剝奪或限制了讀者或圖書館服務(wù)接受者的憲法基本權(quán)利，將其排除在公共文化服務(wù)的領(lǐng)域外，改變了讀者或圖書館服務(wù)者在公法上的法律地位，對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生了直接的公法效果。

綜上所述，公共圖書館依據(jù)《公共圖書館法》作出的“停止提供服務(wù)”行為是公共圖書館依據(jù)公法規(guī)定以公法主體身份作出的行為，具有明顯的公益取向性、單方性和強(qiáng)制性，屬于典型的公法行為。

2.2 停止提供服務(wù)是公法上的行政處罰行為

“行政處罰是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織對(duì)違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其他組織依法實(shí)施的制裁?！盵7]判斷一個(gè)行為是不是行政處罰行為的關(guān)鍵是看它是否符合行政處罰的法律特征。行政處罰的法律特征主要有：一是行政處罰行為的主體是行政職權(quán)主體。行政處罰的主體是行政主體，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也包括被法律、法規(guī)及規(guī)章授予行政職權(quán)的其他組織，如事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他機(jī)構(gòu)等。二是行政處罰以違反行政法律規(guī)范為前提。行政處罰所針對(duì)的行為必須是違反行政法律規(guī)范的行為，即違法行為。三是行政處罰的對(duì)象是行政管理的相對(duì)人。從處罰行為角度看，行政處罰的適用對(duì)象是相對(duì)人；從法律責(zé)任角度來(lái)看，則行政處罰責(zé)任的承擔(dān)者是相對(duì)人。四是行政處罰具有制裁性或懲戒性。行政處罰作為一種行政行為，是制裁或懲戒性質(zhì)的行政行為。根據(jù)行政處罰的法律特征，筆者認(rèn)為公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”屬于行政處罰行為。

(1)根據(jù)《公共圖書館法》的規(guī)定，法律將“停止提供服務(wù)”的權(quán)力授予了作為公益事業(yè)單位的公共圖書館，從而讓公共圖書館這個(gè)普通的民事主體成為公法學(xué)上的法律授權(quán)主體，具有了行政處罰的主體資格。

(2)從客觀方面看，“停止提供服務(wù)”行為所針對(duì)的事項(xiàng)是讀者或圖書館服務(wù)接受者違反《公共圖書館法》的義務(wù)性條款規(guī)定，客觀上具有違法行為。例如，讀者或圖書館服務(wù)接受者具有破壞公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，或擾亂公共圖書館秩序的行為，且情節(jié)較為嚴(yán)重。

(3)公共圖書館作出的停止提供服務(wù)行為針對(duì)的是行政管理相對(duì)人。公共圖書館一般具有雙重身份：一個(gè)是民事主體身份，另一個(gè)是行政主體身份。作為民事主體身份，公共圖書館和公民形成一種民事利用關(guān)系，相互之間不存在管理與被管理的關(guān)系，是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。但是公共圖書館作為提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，為了維持正常的圖書館秩序和讀者的合法權(quán)益，必然有對(duì)進(jìn)入到圖書館，利用圖書館文獻(xiàn)資源和軟硬件設(shè)備設(shè)施的人員進(jìn)行管理人的義務(wù)，從而根據(jù)《公共圖書館法》第44條第2款的授權(quán)與讀者或圖書館服務(wù)接受者形成一種公法上的管理關(guān)系，也就可以成為行政管理人，而讀者或圖書館服務(wù)接受者也就相應(yīng)地成為行政管理的相對(duì)人。

(4)最關(guān)鍵的一點(diǎn)是公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的不利影響，具有制裁性和懲罰性。“停止提供服務(wù)”行為使得當(dāng)事人不能充分地享受到國(guó)家免費(fèi)提供的文獻(xiàn)借閱和其他相關(guān)服務(wù)，對(duì)其憲法和法律保障的文化基本權(quán)構(gòu)成了一種限制或剝奪，具有懲罰性和制裁性。

(5)從立法規(guī)定看，“停止提供服務(wù)”也宜定性為行政處罰行為。例如，《電力法》第65條規(guī)定，電力用戶危害供電、用電安全或者擾亂供電、用電秩序的，由電力管理部門責(zé)令改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重或者拒絕改正的，可以中止供電，并處五萬(wàn)元以下的罰款。從該法的規(guī)定來(lái)看，電力部門作出的中止供電行為實(shí)際上就是“停止提供服務(wù)”行為，《電力法》將其規(guī)定在“罰則”一章中，并明確與警告、罰款等行政處罰種類并列，充分證明了“停止提供服務(wù)”的行為具有行政處罰的特性。

終上所述，“停止提供服務(wù)”行為的目的是為了維護(hù)公益和保障公民基本權(quán)，《公共圖書館法》授權(quán)公共圖書館實(shí)施的一種公權(quán)力，是一種公法上的行為。進(jìn)而言之，“停止提供服務(wù)”行為是公法上的行政處罰行為，是一種具體的行政處罰種類。

3 公共圖書館“停止提供服務(wù)”的適用規(guī)則

“停止提供服務(wù)”是對(duì)讀者和相關(guān)人員的憲法基本權(quán)利的侵害，圖書館必須嚴(yán)格遵循《公共圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，但目前《公共圖書館法》對(duì)公共圖書館停止提供服務(wù)的規(guī)定過(guò)于原則和簡(jiǎn)單，難以為圖書館行使此項(xiàng)公權(quán)力提供具體的適用規(guī)則。鑒于此，以下就圖書館作出“停止提供服務(wù)”行為應(yīng)該遵循的適用規(guī)則進(jìn)行研討。

3.1 停止提供服務(wù)的對(duì)象

從理論上講，公共圖書館“停止提供服務(wù)”行為的適用對(duì)象可以是任何違法的讀者和圖書館服務(wù)接受者。但實(shí)際上，并非任何具有違法性的讀者或圖書館服務(wù)接受者都是“停止提供服務(wù)”行為適用的對(duì)象。對(duì)于那些沒(méi)有違反《公共圖書館法》的行為人不得予以適用，如罪犯、剝奪政治權(quán)利的人等。另外，即使行為人具有《公共圖書館法》規(guī)定的違法行為，但是行為人如果是一些特殊的讀者或利用人，如視力殘疾、聽(tīng)力殘疾、言語(yǔ)殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾等殘疾人，考慮到他們的生理和閱讀能力等因素，為保障他們法律上的基本文化權(quán)益，一般也不得作出“停止提供服務(wù)”的行政處罰。當(dāng)然，這并不是說(shuō)，對(duì)這些人員違反圖書館法的行為不予處罰，而是說(shuō)，圖書館可以給予其他一些較輕的行政處罰和制裁。

“停止提供服務(wù)”行為只適用于“問(wèn)題讀者”，“問(wèn)題讀者”泛指具有不當(dāng)行為之讀者，其言行舉止常干擾、威脅或?qū)嶋H傷害同一場(chǎng)所中其他人的安全，導(dǎo)致其他讀者使用圖書館的權(quán)益受損，并影響?zhàn)^員維持館內(nèi)秩序或正常的館務(wù)運(yùn)作者，包括不符社會(huì)道德規(guī)范的行為表現(xiàn)、違反圖書館館規(guī)及犯罪行為，以及人格異?；蛐睦砑膊∫l(fā)的問(wèn)題行為等[8]。這些問(wèn)題讀者主要包括干擾他人、違反館規(guī)、影響正常館務(wù)運(yùn)作、不當(dāng)利用館藏資源與設(shè)備、違反法律、心理異常與偏離社會(huì)常規(guī)等六種類型[9]。

3.2 停止提供服務(wù)的事項(xiàng)

除《公共圖書館法》第44 條第2 款明確規(guī)定的可作出“停止提供服務(wù)”行為的兩種事項(xiàng)外(破壞公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，擾亂公共圖書館秩序的，經(jīng)勸阻、制止無(wú)效)，如果出現(xiàn)和存在以下事項(xiàng)和行為，公共圖書館也有權(quán)作出“停止提供服務(wù)”的處罰決定：(1)長(zhǎng)時(shí)間超期借閱大量圖書，經(jīng)多次催告仍不歸還的；(2)多次破壞圖書館文獻(xiàn)信息和硬件設(shè)施設(shè)備的；(3)亂涂、亂畫、破壞多本圖書資料，或多次亂涂、亂畫、破壞多本圖書資料，使其無(wú)法正常閱讀或影響內(nèi)容的完整性；(4)違反公共圖書館使用規(guī)則，屢教不改的；(5)其他擾亂公共圖書館秩序或影響讀者權(quán)益的行為，如長(zhǎng)期“橫躺族”“占座族”等影響讀者合法權(quán)益的行為。

3.3 停止提供服務(wù)的范圍

公共圖書館提供服務(wù)是一個(gè)變量，其范圍隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的發(fā)展而不斷變化，并逐漸呈擴(kuò)大局勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，無(wú)論公共圖書館服務(wù)范圍有多廣，按照是否免費(fèi)可以分為免費(fèi)服務(wù)和有償服務(wù)。公共圖書館原則上提供的是免費(fèi)服務(wù)，有償服務(wù)如復(fù)印資料收取成本費(fèi)等是例外。根據(jù)《公共圖書館法》第33 條第2 款的規(guī)定，公共圖書館主要向社會(huì)公眾提供文獻(xiàn)信息查詢和借閱，閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地開(kāi)放，公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽和國(guó)家規(guī)定的其他免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)于有償服務(wù)項(xiàng)目，圖書館可以基于意思自治原則隨時(shí)中止、停止提供服務(wù)。理論上，圖書館停止提供服務(wù)主要停止的是免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目。具體而言，公共圖書館停止提供的不管是全部的免費(fèi)服務(wù)還是部分免費(fèi)服務(wù)，停止的不管是一項(xiàng)還是數(shù)項(xiàng)服務(wù)，都應(yīng)該根據(jù)讀者或圖書館服務(wù)接受者的違法事實(shí)、情節(jié)和危害后果等因素予以具體確定。但必須注意的是，無(wú)論何種情況下，公共圖書館作出停止提供服務(wù)的范圍都應(yīng)該遵循比例原則，不應(yīng)給讀者或圖書館服務(wù)接受者造成不必要的損失；同時(shí)，具體停止哪些服務(wù)事項(xiàng)，還應(yīng)該根據(jù)最密切聯(lián)系原則予以確定，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)。

3.4 停止提供服務(wù)的程序

程序是人們按照時(shí)間前后安排自己行為的步驟和順序，它體現(xiàn)了事物之間客觀的、內(nèi)在的聯(lián)系，也體現(xiàn)了人的活動(dòng)的有目的性和有序性[10]。法律程序可以分為立法程序、司法程序和行政程序等三種類型。行政程序是指行政權(quán)力運(yùn)作的程序，它是作出行政決定所遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序，其目的是通過(guò)程序來(lái)制約行政權(quán)力，保護(hù)公民的權(quán)益[11]。正是由于行政程序具有控制行政權(quán)力和保障公民權(quán)益之目的，所以行政主體作出影響相對(duì)人重要權(quán)益的行為時(shí)必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的行政程序?！巴Ｖ固峁┓?wù)”行為是公共圖書館行使公權(quán)力的行為，是一種嚴(yán)重影響讀者和圖書館服務(wù)接受者基本文化權(quán)益的行為，因此必須遵循嚴(yán)格的行政程序規(guī)定。

首先，公共圖書館在作出“停止提供服務(wù)”的不利處分決定前，為了保障讀者的基本文化權(quán)益，應(yīng)該給予當(dāng)事人陳述意見(jiàn)的權(quán)利。陳述意見(jiàn)可以采取書面或口頭形式，但如果采取口頭形式，應(yīng)該記入案卷，作為告知當(dāng)事人陳述意見(jiàn)權(quán)利的證據(jù)。

其次，應(yīng)該告知讀者或圖書館服務(wù)接受者有聽(tīng)證的權(quán)利。聽(tīng)證是行政主體在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人隨之向行政主體表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)，以及行政主體聽(tīng)取意見(jiàn)、接納其證據(jù)的程序[12]。由于公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”不利措施對(duì)當(dāng)事人的基本文化權(quán)益影響大，因此，公共圖書館在作出此種不利處分前應(yīng)該告知當(dāng)事人具有聽(tīng)證的權(quán)利。如果當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證，公共圖書館應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，并將聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)和聽(tīng)證的注意事項(xiàng)提前告知當(dāng)事人。在聽(tīng)證的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)由文化行政部門作為聽(tīng)證主持人，公共圖書館和讀者或圖書館服務(wù)接受者作為當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證辯論，要切實(shí)保障聽(tīng)證人的各項(xiàng)權(quán)利，保障聽(tīng)證的獨(dú)立性和公開(kāi)性。公共圖書館舉行的聽(tīng)證，讀者和圖書館服務(wù)接受者不承擔(dān)舉行聽(tīng)證的相關(guān)費(fèi)用，聽(tīng)證費(fèi)用由公共圖書館承擔(dān)。

最后，公共圖書館作出的聽(tīng)證筆錄具有法律效力，它是作出“停止提供服務(wù)”決定的唯一合法依據(jù)。公共圖書館必須堅(jiān)持“案卷排他性原則”[13]，不得依據(jù)案卷外的事實(shí)和證據(jù)作出“停止提供服務(wù)”決定。

3.5 停止提供服務(wù)的效力

“停止提供服務(wù)”的效力可以分為地域效力和時(shí)間效力兩個(gè)方面。從時(shí)間效力方面來(lái)看，公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”行為不應(yīng)該是終生的或永久的，而應(yīng)該是有期限的。因?yàn)槿魏蔚奶幜P措施都僅是一個(gè)手段，而非目的。“停止提供服務(wù)”行為的作出應(yīng)該給予當(dāng)事人糾正違法行為的機(jī)會(huì)。“停止提供服務(wù)”的具體期限應(yīng)該由公共圖書館根據(jù)圖書館“使用規(guī)則”合理作出，但最長(zhǎng)不應(yīng)超過(guò)3-5年。從地域效力來(lái)看，公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”決定的效力僅限于本區(qū)域范圍內(nèi)，對(duì)該地區(qū)的其他圖書館和區(qū)域外的圖書館不具有約束力，其他的公共圖書館也沒(méi)有義務(wù)予以配合和執(zhí)行。當(dāng)然，如果公共圖書館之間具有某種協(xié)議或約定，那么一個(gè)公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”的效力將遍及于其他公共圖書館，其他圖書館也有義務(wù)予以配合和協(xié)助。

3.6 停止提供服務(wù)的救濟(jì)

法諺曰：有權(quán)利，必有救濟(jì)。然在傳統(tǒng)上，圖書館服務(wù)接受者與圖書館形成的是一種公營(yíng)造物關(guān)系，由于這是一種特別權(quán)力關(guān)系，公民基本權(quán)利不受法律救濟(jì)制度的保障。但是，依據(jù)德國(guó)行政法學(xué)上的新理論學(xué)說(shuō)，都主張放棄所謂“特別權(quán)力關(guān)系”的武斷觀點(diǎn)[14-15]。據(jù)此，一般人民縱使以使用人身份進(jìn)入公共圖書館，抑或其他公立文教或服務(wù)設(shè)施，而使用軟、硬設(shè)備，也仍未如傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系論者所言，喪失其作為一般人民之地位，以及因該地位而有的權(quán)利與義務(wù)。換言之，使用人在此依然享有憲法所保障的“基本權(quán)利”(Grundrechte)與“權(quán)利救濟(jì)”(Rechtsschutz)的機(jī)制；至于公立公共圖書館方面，最重要的則是遵守“依法行政原則”(Grundsatz der Gesetzm?βigkeit der Verwaltung)的誡命[16]。因此，當(dāng)公民文化基本權(quán)受到限制或剝奪時(shí)，圖書館服務(wù)接受者理應(yīng)在法律上有權(quán)尋求多管道的救濟(jì)機(jī)制。讀者或利用人面對(duì)圖書館作出的“停止提供服務(wù)”行為具有如下救濟(jì)管道。

第一，向作出停止提供服務(wù)的公共圖書館提起申訴救濟(jì)。當(dāng)讀者或圖書館服務(wù)接受者對(duì)公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”的決定不服時(shí)，當(dāng)事人可以向作出決定的公共圖書館提出申訴。作出停止服務(wù)決定的公共圖書館應(yīng)該在法定期限內(nèi)重新審查作出的不利處分決定，并及時(shí)將處理結(jié)果告知當(dāng)事人。

第二，向公共圖書館行政主管部門提出復(fù)議救濟(jì)。當(dāng)讀者或圖書館服務(wù)接受者對(duì)公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”決定不服時(shí)，或者向作出決定的公共圖書館提起申訴而其在法定期限內(nèi)不給予答復(fù)或作出決定的，當(dāng)事人可以向公共圖書館的主管行政部門提起復(fù)議申請(qǐng)，由公共圖書館的主管行政部門對(duì)圖書館作出的“停止提供服務(wù)”決定進(jìn)行合法性和合理性審查，并作出維持或撤銷決定，并送達(dá)當(dāng)事人。

第三，向人民法院提起訴訟救濟(jì)。如果當(dāng)事人對(duì)公共圖書館作出的“停止提供服務(wù)”決定、復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持“停止提供服務(wù)”決定、或者對(duì)圖書館的投訴不作為和復(fù)議機(jī)關(guān)不作為等行為不服的，都可以向人民法院提起訴訟。但問(wèn)題是當(dāng)事人得提出何種訴訟類型？因?yàn)椴煌脑V訟類型適用的法律規(guī)制和對(duì)當(dāng)事人的保護(hù)程度是不同的。這涉及到公共圖書館與讀者和圖書館服務(wù)接受者之間使用關(guān)系的公、私法性質(zhì)判斷問(wèn)題。有關(guān)圖書館使用關(guān)系之公、私法性質(zhì)判斷問(wèn)題，或可暫時(shí)參考德國(guó)通說(shuō)見(jiàn)解[17-18]，在對(duì)使用關(guān)系的性質(zhì)難以用使用規(guī)則本身的解釋而厘清時(shí)，以公法模式為原則、私法模式為例外的思維，優(yōu)先作有利于公法模式的所謂“原則推定(Regelvermutung)”。因?yàn)楣⒐矆D書館畢竟是“公部門”所設(shè)立；相關(guān)的問(wèn)題點(diǎn)，原則上也適合先以“公法”之法律關(guān)系解決。因此，我國(guó)目前各公立公共圖書館的使用關(guān)系，宜推定為公法模式類型。在此模式下，圖書館與使用之人間實(shí)體法上權(quán)利義務(wù)形成一種所謂的“行政法上債之關(guān)系(verwaltungsrechtlichesSchuldverh? ltnis)”[16]。因此，公共圖書館與讀者或圖書館服務(wù)接受者之間因“停止提供服務(wù)”行為所產(chǎn)生的法律糾紛問(wèn)題，原則上則應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，通過(guò)行政訴訟途徑予以解決。

4 結(jié)語(yǔ)

“停止提供服務(wù)”行為是公共圖書館依據(jù)《公共圖書館法》的授權(quán)對(duì)違反圖書館使用規(guī)則和圖書館公共秩序的讀者或圖書館服務(wù)接受者所給予的公法上的行政處罰行為。這種行政處罰行為對(duì)當(dāng)事人的基本文化權(quán)影響甚大，但由于目前《公共圖書館法》的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，以及《行政處罰法》規(guī)范之缺失，使得“停止提供服務(wù)”行為游離于法律之外，因此，亟需明確其適用規(guī)則。適用規(guī)則應(yīng)該對(duì)“停止提供服務(wù)”行為的對(duì)象、事項(xiàng)、范圍、程序、效力和救濟(jì)等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，借以有效地規(guī)范和控制“停止提供服務(wù)”公權(quán)力之行使，最終達(dá)到《公共圖書館法》保障公民文化基本權(quán)和公共文化秩序之立法宗旨。