■ 顧登晨

長期以來，臺灣與美國在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域聯(lián)系緊密。進(jìn)入新世紀(jì)，雖然臺灣在美國經(jīng)濟(jì)“大盤子”中的分量有所下降，但據(jù)白宮貿(mào)易代表辦公室數(shù)據(jù)顯示，2017年，臺灣仍位列美國第13大貨物貿(mào)易進(jìn)口市場和第14大貨物貿(mào)易出口市場。然而，隨著2018年來特朗普政府以加征關(guān)稅發(fā)起對外貿(mào)易競爭，臺灣對美經(jīng)貿(mào)開始面臨新挑戰(zhàn)。通過梳理特朗普執(zhí)政以來對臺經(jīng)濟(jì)政策，可以總結(jié)出其對臺經(jīng)濟(jì)政策的四項(xiàng)特征。

一、以“貿(mào)易戰(zhàn)”為核心武器，大幅度壓縮臺灣對美貿(mào)易順差

根據(jù)臺灣經(jīng)濟(jì)部門國際貿(mào)易網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2017年度臺灣與美國雙邊貿(mào)易總額約671億美元，占同期臺灣對外貿(mào)易總額11.65%。其中，臺灣向美國出口約396億美元，占同期出口總額11.64%，臺灣從美國進(jìn)口約302億美元，占同期進(jìn)口總額11.66%。臺灣對美國保持貿(mào)易順差約94億美元。

商人出身的特朗普對經(jīng)濟(jì)有著天生的敏感性，其執(zhí)政以來，一直將高國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速、低失業(yè)率和表現(xiàn)良好的美股，作為主要政績予以彰顯。在“美國優(yōu)先”目標(biāo)框架下，特朗普團(tuán)隊(duì)逐步搭建出“咄咄逼人”的對外經(jīng)貿(mào)政策，以加征關(guān)稅等手段要求重塑雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，避免“美國吃虧”，以讓美國經(jīng)濟(jì)“再次偉大”，突出表現(xiàn)在對包括中國大陸、歐盟、日本在內(nèi)的主要經(jīng)濟(jì)體全面“開炮”，臺灣自然也被波及。

進(jìn)入2018年，隨著特朗普政府全球貿(mào)易戰(zhàn)的全面打響，臺灣與美國的雙邊貿(mào)易格局發(fā)生顯著變化：2018年度，臺灣與美國貿(mào)易總額約744億美元，占同期臺灣對外貿(mào)易總額11.96%。其中，臺灣向美國出口約397億美元，占同期出口總額11.82%，臺灣從美國進(jìn)口約347億美元，占同期進(jìn)口總額12.12%。臺灣對美國依然保持貿(mào)易順差，但順差僅約50億美元，相較于2017年度跌去近一半。

對比上述數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，特朗普執(zhí)政第二年，臺美貿(mào)易總額雖然出現(xiàn)小幅上揚(yáng)(近11%)，但臺灣向美國出口幾乎沒有增長(從396億美元到397億美元)，臺灣從美國進(jìn)口出現(xiàn)大幅增長(202億美元增長到347億美元)，即臺美貿(mào)易總額上升的原因，在于臺灣從美國進(jìn)口了更多商品與服務(wù)。在此背景下，雖然臺灣對美國繼續(xù)保持貿(mào)易順差，但順差額出現(xiàn)大幅下降，降幅高達(dá)47%。數(shù)據(jù)證明，雖然特朗普政府并沒有將臺灣作為其主要貿(mào)易對手，但美國貿(mào)易保護(hù)政策依然波及臺灣，造成臺美貿(mào)易向著有利于美國的方向傾斜，特朗普政府通過貿(mào)易戰(zhàn)，暫時(shí)緩解了對臺貿(mào)易赤字問題。

二、以加征關(guān)稅為主要手段，重塑臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與市場

美國白宮貿(mào)易辦公室網(wǎng)站信息顯示，2017年度，臺灣出口美國主要產(chǎn)品包括：機(jī)械、電機(jī)、汽車、鋼鐵和塑料制品，而此類產(chǎn)品多數(shù)被囊括在了2018年特朗普政府?dāng)M定的全球加稅目錄中。以臺美鋼鐵貿(mào)易舉例，2018年3月23日，美國對來自多個(gè)國家和地區(qū)的進(jìn)口鋼鋁加征關(guān)稅，占美國鋼鋁進(jìn)口總量4%的臺灣自然受到嚴(yán)重沖擊，臺灣因此不得以將目光轉(zhuǎn)向美國之外，努力拓展新的合適的鋼鋁出口地。此后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，臺灣經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)人沈榮津一直嘗試與美國溝通以爭取豁免權(quán)，截至目前，臺灣未獲得任何形式豁免。與此同時(shí)，占美國總進(jìn)口量近半的臺灣太陽能電池，也在2018年1月被美國加征關(guān)稅，部分廠商因此被迫撤出美國市場轉(zhuǎn)而尋求其他合適目標(biāo)。

特朗普政府的加稅，除了對臺灣相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場產(chǎn)生影響，在更為隱蔽的層面上，對臺灣產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)亦產(chǎn)生了塑造作用。據(jù)《觀察者》網(wǎng)站報(bào)道，在特朗普政府公布加稅之后，臺灣經(jīng)濟(jì)部門有關(guān)人士第一時(shí)間敏感地捕捉到：美國對華貿(mào)易戰(zhàn)將間接對臺灣的“中間產(chǎn)品產(chǎn)商”和“在陸臺商”產(chǎn)生重大影響，相關(guān)廠商將面臨危機(jī)決策；臺灣地區(qū)貨幣政策主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人楊金龍接受采訪時(shí)亦表示，由于臺灣的全球價(jià)值鏈參與度高達(dá)67.6%，如今受美國對大陸貿(mào)易保護(hù)措施的影響，預(yù)計(jì)臺灣產(chǎn)出額將減少0.8%，而如果大陸采取報(bào)復(fù)措施，臺灣產(chǎn)出額將下跌1.8%。此后半年內(nèi)，隨著中國大陸針對特朗普政府的貿(mào)易保護(hù)措施出臺了相對應(yīng)的政策，中美貿(mào)易爭端一度呈現(xiàn)高烈度態(tài)勢。受此影響，臺灣《中時(shí)電子報(bào)》2018年9月27日引用“中華征信所”數(shù)據(jù)報(bào)道：“臺商正加速退出大陸市場，未來三年內(nèi)，臺灣上市公司有可能進(jìn)一步處置在大陸的相關(guān)投資?！庇纱丝梢?，特朗普政府的全球加稅政策，對臺灣相關(guān)行業(yè)的市場格局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，均產(chǎn)生了塑造作用。

三、以貿(mào)易暨投資框架協(xié)議(TIFA)停擺施壓臺灣，要求徹底解除“美豬、美牛入臺”禁令

2007年以來，島內(nèi)圍繞是否應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)口美國使用含瘦肉精飼料喂養(yǎng)的牛肉、豬肉，產(chǎn)生了持續(xù)性爭議。美國堅(jiān)稱食用該類肉不妨礙人體健康，但臺灣朝野對此問題態(tài)度不一，陳水扁、馬英九、蔡英文當(dāng)局對美豬、美牛入臺的考慮也并不一致，致使這一食品安全問題如今在島內(nèi)已經(jīng)升級為涉及臺美雙方貿(mào)易、政治與戰(zhàn)略關(guān)系的問題。受美豬、美牛入臺問題沖擊，1994年經(jīng)美國在臺協(xié)會和臺北駐美國經(jīng)濟(jì)文化代表處協(xié)商后訂立的貿(mào)易暨投資框架協(xié)議，近兩年陷入了停擺。在過去25年中，貿(mào)易暨投資框架協(xié)議一直是臺美之間最為重要的雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)商管道，但因?yàn)榕_美雙方在美豬、美牛入臺問題上始終談不攏，貿(mào)易暨投資框架協(xié)議框架下的臺美貿(mào)易協(xié)商幾度中斷，至今也未能恢復(fù)正常。

美國白宮貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站顯示，貿(mào)易暨投資框架協(xié)議框架下的最新一次臺美磋商發(fā)生在2016年10月6日。這場磋商會上，美國在簡單談及臺美貿(mào)易概況后，重點(diǎn)“敦促臺灣盡快解決臺美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問題，包括取消對美國牛肉和豬肉的長期和無根據(jù)的準(zhǔn)入限制”。2018年2月28日，美國貿(mào)易代表辦公室公布《2018年貿(mào)易政策議程暨2017年度報(bào)告》，在“臺美貿(mào)易關(guān)系”章節(jié)中，報(bào)告指責(zé)“臺灣的農(nóng)業(yè)政策不是基于科學(xué)來制定的”，明確美國對臺灣貿(mào)易的“當(dāng)務(wù)之急”是“臺灣必須解除對美國含瘦肉精的豬、牛肉產(chǎn)品的進(jìn)口限制”。美國對美豬、美牛入臺問題的重視，可見一斑。

停擺近三年后，截至目前，臺美雙方仍未能在貿(mào)易暨投資框架協(xié)議框架下舉行新一輪的貿(mào)易磋商協(xié)商達(dá)成一致。雖然臺灣經(jīng)濟(jì)部門多次予以否認(rèn)，臺灣媒體、民眾、部分民意代表均將貿(mào)易暨投資框架協(xié)議停擺，歸因于美國未能如愿得到臺灣在美豬、美牛入臺問題上的妥協(xié)?？紤]到美國貿(mào)易官員在美豬、美牛入臺問題上一直以來的高敏感度，加之特朗普團(tuán)隊(duì)在對外經(jīng)濟(jì)政策上的“較真”與“苛刻”，除非臺灣當(dāng)局針對此問題做出實(shí)際讓步，否則短時(shí)間內(nèi)將很難看到重啟貿(mào)易暨投資框架協(xié)議磋商的可能性。

四、擱置臺美貿(mào)易談判，冷淡回應(yīng)臺灣訴求

特朗普政府上臺以來，美國對外貿(mào)易政策一個(gè)特點(diǎn)是跳出原先的多邊框架協(xié)議，轉(zhuǎn)而選擇與相關(guān)方單獨(dú)建立一對一的貿(mào)易協(xié)定，即實(shí)現(xiàn)由多邊到單邊的跳轉(zhuǎn)。2016年10月臺美貿(mào)易暨投資框架協(xié)議磋商擱淺以來，作為特朗普政府全球貿(mào)易競爭政策的受影響方之一，臺灣一直努力嘗試與美國達(dá)成新的臺美雙邊貿(mào)易協(xié)定。在去年美國與墨西哥、加拿大正式達(dá)成《美墨加三國協(xié)議》，并與日本著手構(gòu)建新的貿(mào)易協(xié)定后，臺灣的這一訴求更為迫切。

2018年9月12日，位于美國華盛頓的智庫“全球臺灣研究所”舉行了一次例行座談會，部分美國政要、學(xué)者出席。座談會上，臺灣外事部門負(fù)責(zé)人吳釗燮通過視頻“遠(yuǎn)程喊話”，稱自己“因?yàn)樯矸輪栴}不便到場”，鼓勵(lì)在場多方合力采取措施推動(dòng)建立臺美自由貿(mào)易協(xié)定，并重申了“臺美自由貿(mào)易協(xié)定重大的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略意義”。對于吳釗燮的鼓吹和呼吁，美國在臺協(xié)會主席莫健(James Moriaty)在隨后的發(fā)言中予以謹(jǐn)慎回應(yīng)，稱臺美達(dá)成貿(mào)易協(xié)定尚需時(shí)間，因?yàn)椤半p方有部分特定事項(xiàng)需要解決”。此外，2018年11月17日，在巴布亞新幾內(nèi)亞召開的亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)峰會期間，美國代表副總統(tǒng)彭斯會見了臺北代表張忠謀。據(jù)彭博社(Bloomberg)報(bào)道，彭斯稱“與臺灣探討的話題是有關(guān)經(jīng)濟(jì)的”，“臺灣是跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)的堅(jiān)定支持者，并希望與美國建立一個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定”。但彭斯拒絕評論美國是否已經(jīng)準(zhǔn)備好與臺灣就貿(mào)易問題進(jìn)行新的談判。截至目前，美國也并未透露擬與臺灣就雙邊貿(mào)易問題進(jìn)行談判的打算。

綜上，在特朗普首個(gè)任期過半的節(jié)點(diǎn)上，與美國國會、防務(wù)部門積極炒作臺灣議題不同的是，特朗普政府并未在經(jīng)濟(jì)議題上給予臺灣照顧或“優(yōu)待”，這難免給外界一種“口惠而實(shí)不至”的印象。在特朗普政府發(fā)起的本輪全球貿(mào)易競爭中，美國雖未公布單獨(dú)針對臺灣的貿(mào)易制裁措施，但其向“全球加稅”的做法，尤其是對臺灣核心貿(mào)易伙伴中國大陸展開的持續(xù)、高烈度貿(mào)易競爭，不可避免地對臺灣經(jīng)貿(mào)構(gòu)成沖擊。受此影響，臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場格局被迫做出調(diào)整，臺美間貿(mào)易配比在2018年度發(fā)生顯著變化，臺灣對美貿(mào)易總量增長乏力、順差大幅下滑。同時(shí)，因?yàn)榕_美間既有貿(mào)易溝通機(jī)制停擺，受制于島內(nèi)民意和黨派競爭，臺灣在美豬、美牛入臺這一核心問題上也難以做出徹底妥協(xié)，因此，臺灣一直所積極爭取的臺美貿(mào)易協(xié)定將遙遙無期，臺美貿(mào)易在未來可預(yù)見的一段時(shí)間內(nèi)，也會在相對低水平徘徊。