■ 曾曉栩

美國(guó)以新通過(guò)的兩部涉臺(tái)國(guó)內(nèi)法案強(qiáng)化美臺(tái)關(guān)系

剛剛過(guò)去的2018年，美國(guó)總統(tǒng)特朗普3月16日簽署生效了《臺(tái)灣旅行法》，12月31日又簽署生效了《亞洲再保證倡議法》。短短一年內(nèi)頻密地通過(guò)涉臺(tái)法案，這是過(guò)去美國(guó)歷史上所沒(méi)有的。

《臺(tái)灣旅行法》由美國(guó)眾議院外交委員會(huì)主席、共和黨議員羅伊斯(Edward Royce)和參眾兩院“臺(tái)灣連線”共同主席、眾議院共和黨議員夏波(Steve Chabot)等10名跨黨派議員共同提出。2017年6月15日，眾議院亞太小組審議通過(guò)該法案；2017年10月12日，眾議院外交委員會(huì)全員審議通過(guò)，2018年1月10日，眾議院全院大會(huì)全員審議通過(guò)。2018年2月28日，參議院審議通過(guò)。由于參議院直接采用眾議院版本，不需再經(jīng)參眾兩院協(xié)商新版本，法案直接送交白宮。美國(guó)總統(tǒng)特朗普3月16日在《臺(tái)灣旅行法》上簽字，正式生效。

《臺(tái)灣旅行法》主要內(nèi)容為，自從《與臺(tái)灣關(guān)系法》頒布施行以來(lái)，美臺(tái)關(guān)系因美國(guó)在對(duì)臺(tái)灣的高層互訪時(shí)所采取的自我約束的限制，缺乏溝通，故而美國(guó)政府應(yīng)鼓勵(lì)美國(guó)和臺(tái)灣各層級(jí)官員的互訪。美國(guó)的政策應(yīng)當(dāng)允許美國(guó)所有層級(jí)官員訪問(wèn)臺(tái)灣，允許臺(tái)灣高階官員在得到尊重的情況下進(jìn)入美國(guó)，與包括美國(guó)國(guó)防部、國(guó)務(wù)院高官會(huì)見(jiàn)，并鼓勵(lì)臺(tái)灣駐美經(jīng)濟(jì)文化代表在美國(guó)展開(kāi)業(yè)務(wù)等。

《亞洲再保證倡議法》是一個(gè)綜合型議題的法案?！秮喼拊俦ＷC倡議法》于2017年開(kāi)始醞釀，2018年4月24日由共和黨參議員加德納(Cory Gardner)、民主黨資深成員馬基(Edward Markey)、共和黨參議員魯比奧(Marco Rubio)及民主黨參議員卡丁(Ben Cardin)共同提出，并且在正式提出前舉行了多場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)。共和黨眾議員凱文·麥卡錫(Kevin McMcarthy)則跟進(jìn)于2018年9月25日提出眾議院版本法案。參議院外交委員會(huì)2018年9月26日通過(guò)，參議院2018年12月4日通過(guò)《亞洲再保證倡議法》法案，法案便轉(zhuǎn)由眾議院審查；草案內(nèi)容經(jīng)過(guò)修改，眾議院2018年12月12日通過(guò)該法案。在參議院2018年12月19日同意眾議院的修改后，27日送交美國(guó)總統(tǒng)簽署，特朗普2018年12月31日簽署生效。

《亞洲再保證倡議法》旨在為美國(guó)制定印太地區(qū)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略愿景，強(qiáng)化美國(guó)在印太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，并向區(qū)域伙伴與盟邦展現(xiàn)美國(guó)的決心，同時(shí)透過(guò)貿(mào)易方式幫助美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。提案人加德納表示，這個(gè)倡議是一個(gè)“世代性的做法”，“將美國(guó)的利益置于優(yōu)先，向美國(guó)的盟友提出再保證、威懾美國(guó)的對(duì)手，并確保美國(guó)在未來(lái)的世代都能繼續(xù)在區(qū)域位居領(lǐng)導(dǎo)地位”。《亞洲再保證倡議法》針對(duì)美臺(tái)關(guān)系部分如下，《亞洲再保證倡議法》重申支持美國(guó)與臺(tái)灣間政治、經(jīng)濟(jì)及安全的合作；依與臺(tái)灣關(guān)系法、中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)及六項(xiàng)保證實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)臺(tái)灣的承諾；反對(duì)改變臺(tái)?，F(xiàn)狀，支持兩岸都能接受的和平解決方案；亦要求美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)定期對(duì)臺(tái)軍售，并依《與臺(tái)灣交往法》派遣高階官員訪問(wèn)臺(tái)灣；將臺(tái)灣納入美國(guó)應(yīng)肯定的伙伴交往之列等。

美國(guó)為臺(tái)灣打造不對(duì)稱作戰(zhàn)能力加強(qiáng)美臺(tái)防衛(wèi)關(guān)系

特朗普上任即徹底改變奧巴馬政府收縮軍力和削減國(guó)防開(kāi)支的政策，三個(gè)年度國(guó)防預(yù)算一年更比一年高，而且得到國(guó)會(huì)強(qiáng)力支持。2018年8月13日，特朗普簽署軍費(fèi)高達(dá)7170億美元的《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》。在涉及臺(tái)灣部分，要求國(guó)防部加強(qiáng)與臺(tái)灣的防務(wù)關(guān)系，并幫助提升臺(tái)灣自衛(wèi)能力。授權(quán)法條文指出，《與臺(tái)灣關(guān)系法》及“六項(xiàng)保證”是美臺(tái)關(guān)系重要基石；美國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)與臺(tái)灣的防務(wù)與安全合作，并支持臺(tái)灣發(fā)展現(xiàn)代化防務(wù)軍力，維持足夠的自衛(wèi)能力；強(qiáng)烈支持臺(tái)灣通過(guò)對(duì)外軍事銷售制度、直接的商業(yè)銷售等獲得防御性武器；及時(shí)評(píng)估和回應(yīng)臺(tái)灣的采購(gòu)需求，改善對(duì)臺(tái)軍售的可預(yù)測(cè)性；美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)提升臺(tái)灣安全的交流政策，包括適當(dāng)參與臺(tái)灣軍演，比如年度漢光演習(xí)，以及讓臺(tái)灣適當(dāng)參與美國(guó)軍演等，并根據(jù)《臺(tái)灣旅行法》，促進(jìn)美臺(tái)高層防務(wù)官員和一般官員的交流等；美國(guó)和臺(tái)灣應(yīng)該擴(kuò)大人道救援及災(zāi)難救助活動(dòng)合作；支持美國(guó)海軍太平洋伙伴人道使命醫(yī)院船訪臺(tái)。在參眾兩院對(duì)《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》法條的聯(lián)合解釋性聲明中，眾議院還特別強(qiáng)調(diào)，國(guó)防部部長(zhǎng)在推動(dòng)提升臺(tái)灣安全的交流政策時(shí)，應(yīng)該包括提供與臺(tái)灣進(jìn)行務(wù)實(shí)的培訓(xùn)和軍事演習(xí)的機(jī)會(huì)。參議院也同意眾議院有關(guān)對(duì)提升并改革臺(tái)灣軍隊(duì)，特別是對(duì)臺(tái)灣后備役部隊(duì)做出評(píng)估的意見(jiàn)等。

《亞洲再保證倡議法》是美國(guó)應(yīng)對(duì)中國(guó)在印太地區(qū)影響力的政策調(diào)整。法案授權(quán)在未來(lái)5年每年撥款15億美元，用于軍事、外交和經(jīng)濟(jì)參與及援助等活動(dòng)，迄今為止這些活動(dòng)一直被視為缺乏足夠資源。法案中，關(guān)于對(duì)臺(tái)承諾部分提到，美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)該定期向臺(tái)灣出售旨在應(yīng)對(duì)中國(guó)既有和未來(lái)可能威脅的防御性武器，包括支持臺(tái)灣發(fā)展并整合適度的不對(duì)稱能力，把包括可移動(dòng)、可存活及具有成本效益的能力融入軍隊(duì)，為臺(tái)灣量身打造了建構(gòu)不對(duì)稱作戰(zhàn)能力的防務(wù)政策，例如加強(qiáng)水下及防空能力。

臺(tái)灣早已布建了數(shù)千枚各式防空對(duì)海飛彈。目前臺(tái)灣正積極提升“潛艦國(guó)造”能力，防務(wù)部門(mén)承包企業(yè)正加緊研發(fā)飛機(jī)與導(dǎo)彈，但是臺(tái)灣仍然主要依賴美國(guó)提供更先進(jìn)的武器系統(tǒng)。2018年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)院提出鼓勵(lì)臺(tái)灣將防務(wù)預(yù)算增至“與其所面臨的來(lái)自中國(guó)的安全挑戰(zhàn)相當(dāng)?shù)乃健?。美?guó)官員曾表示，理想的情況是臺(tái)灣防務(wù)預(yù)算能在當(dāng)前占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)不足2%的基礎(chǔ)上翻一倍。2018年9月，美國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)對(duì)臺(tái)灣3.3億美元軍售案，明確提出對(duì)臺(tái)灣軍售是幫助臺(tái)灣提高防衛(wèi)能力。軍售案包括F-16和F-5戰(zhàn)斗機(jī)零部件和支援系統(tǒng)，但是未包括臺(tái)灣多年來(lái)一直想買的新型戰(zhàn)斗機(jī)F-35和潛艇技術(shù)。美國(guó)紐約帕克戰(zhàn)略政治咨詢機(jī)構(gòu)副總裁肖恩金指出，“一些人可能把零部件看作是一種拒絕，因?yàn)榕_(tái)灣真正想從美國(guó)要的是一些大型武器系統(tǒng)。但是我認(rèn)為這批軍售是特朗普總統(tǒng)在過(guò)去15個(gè)月來(lái)對(duì)臺(tái)灣不斷支援的又一個(gè)步驟”。

對(duì)此，臺(tái)灣防務(wù)部門(mén)回應(yīng)稱，軍售有助于強(qiáng)化臺(tái)灣的自我防衛(wèi)能力，確保臺(tái)海和平，“軍售顯示美國(guó)對(duì)我們國(guó)防安全的高度重視”。2018年7月，蔡英文在出席“凱達(dá)格蘭論壇”時(shí)說(shuō)，臺(tái)灣致力提升防務(wù)與阻嚇力量，將持續(xù)依實(shí)際需求和地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)增長(zhǎng)調(diào)增防務(wù)支出，同時(shí)推動(dòng)“自主國(guó)防”產(chǎn)業(yè)。美國(guó)德克薩斯大學(xué)奧斯汀分校中國(guó)政策中心創(chuàng)始執(zhí)行主任方大為(David Firestein)在2019年1月17日接受美國(guó)之音專訪時(shí)說(shuō)：“自從制定了《與臺(tái)灣關(guān)系法》以及采取現(xiàn)有政策以來(lái)，我們?cè)谶^(guò)去40年時(shí)間里所看到的是，不管美國(guó)向臺(tái)灣出售多少軍備，美國(guó)都無(wú)法給臺(tái)灣提供使它擺脫中國(guó)大陸給它造成的安全難題的軍備，這是因?yàn)椴还芘_(tái)灣做了什么，中國(guó)大陸都會(huì)加倍地做，強(qiáng)化它的防衛(wèi)態(tài)勢(shì)和導(dǎo)彈態(tài)勢(shì)等，因此通過(guò)向臺(tái)灣提供軍備使它擺脫與中國(guó)大陸的安全困境是行不通的?！痹谄淇磥?lái)，如果美國(guó)一味向臺(tái)灣提供更多軍備的話，這會(huì)使臺(tái)灣陷入一場(chǎng)決不會(huì)贏的軍備競(jìng)賽。

在維護(hù)臺(tái)灣國(guó)際空間上美國(guó)沖在一線

蔡英文上臺(tái)后兩年時(shí)間，臺(tái)灣“邦交國(guó)”減少5個(gè)，僅剩余17個(gè)，在多米尼加、薩爾瓦多與臺(tái)灣斷交時(shí)，白宮都曾公開(kāi)發(fā)表聲明，公開(kāi)幫臺(tái)灣擋涉外壓力。對(duì)于臺(tái)灣與薩爾瓦多的斷交，美國(guó)友臺(tái)國(guó)會(huì)議員甚至專門(mén)提案幫助臺(tái)灣維系“邦交國(guó)”，嚴(yán)重干涉中國(guó)內(nèi)政。2018年9月4 日，共和黨聯(lián)邦參議員加德納與魯比奧，以及民主黨參議員馬基、梅南德茲(Bob Menendez)共同提案《臺(tái)灣邦交國(guó)國(guó)際保障與強(qiáng)化倡議》。提案目的在于加強(qiáng)臺(tái)灣在世界各國(guó)的地位，以應(yīng)對(duì)與臺(tái)灣斷交的國(guó)家。法案要求美國(guó)采取行動(dòng)與各國(guó)交涉，支持臺(tái)灣的外交承認(rèn)或加強(qiáng)非官方關(guān)系。若有國(guó)家采取對(duì)臺(tái)灣不利的行動(dòng)，法案授權(quán)美國(guó)國(guó)務(wù)院降級(jí)與這些國(guó)家的外交關(guān)系，并授權(quán)國(guó)務(wù)院暫?；蚋淖兠绹?guó)對(duì)該國(guó)的支援，包括軍事融資等。加德納表示，美國(guó)將利用各種方法以支持臺(tái)灣的國(guó)際地位。

2018年11月，美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)(AIT)處長(zhǎng)酈英杰(Brent Christensen)宣布2019年為“美臺(tái)旅行年”，為慶祝1979年簽訂的《與臺(tái)灣關(guān)系法》40周年，將舉辦各種慶典與推廣活動(dòng)，推動(dòng)臺(tái)灣與美國(guó)之間的雙向旅行。酈英杰就任美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)處長(zhǎng)后，提出增進(jìn)美臺(tái)安全合作、增進(jìn)美臺(tái)經(jīng)濟(jì)與商業(yè)關(guān)系、增進(jìn)臺(tái)灣在全球社會(huì)的角色、增進(jìn)美臺(tái)人民的關(guān)系等4個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)。2019年2月，臺(tái)灣外事部門(mén)回應(yīng)，將在臺(tái)灣和美國(guó)舉辦系列紀(jì)念活動(dòng)，包括宗教自由對(duì)話、研討會(huì)、國(guó)際研習(xí)營(yíng)、紀(jì)念酒會(huì)與菁英領(lǐng)袖研習(xí)營(yíng)等，同時(shí)臺(tái)灣將持續(xù)努力、尋求機(jī)會(huì)，邀請(qǐng)美國(guó)行政部門(mén)重要資深官員與重量級(jí)議員赴臺(tái)訪問(wèn)。

2019年2月，《臺(tái)灣旅行法》共同提案人之一克魯茲在美國(guó)智庫(kù)企業(yè)研究所研討會(huì)表示，其他4位參議員已經(jīng)聯(lián)名致信眾議院議長(zhǎng)佩洛西，要求邀請(qǐng)蔡英文到美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)表演說(shuō)?？唆斊澏啻闻c在美國(guó)過(guò)境的臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面，包括與過(guò)境美國(guó)的蔡英文見(jiàn)面。對(duì)此，布魯金斯研究所東亞政策研究中心主任，曾任美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)理事主席的卜睿哲建議，佩洛西應(yīng)婉拒這一提議。卜睿哲認(rèn)為，美國(guó)國(guó)會(huì)議員的提議有3項(xiàng)缺失，一是違反美中關(guān)系核心價(jià)值，二是臺(tái)灣會(huì)付出代價(jià)，三是漠視臺(tái)灣的立場(chǎng)。若蔡英文赴國(guó)會(huì)演說(shuō)成真，美中關(guān)系可能因此倒退，邀請(qǐng)蔡英文赴國(guó)會(huì)演說(shuō)這種思慮不周的象征性動(dòng)作，只會(huì)讓美臺(tái)關(guān)系要取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展變得更為困難。

美國(guó)承諾的一個(gè)中國(guó)政策底線正在被突破

中美建交后，美國(guó)歷屆政府對(duì)臺(tái)海兩岸關(guān)系的政策一直奠基于三公報(bào)一法，即《上海公報(bào)》《中美建交公報(bào)》《八一七公報(bào)》以及《與臺(tái)灣關(guān)系法》。而在《亞洲再保證倡議法》中，要求美國(guó)政府要忠實(shí)執(zhí)行“《與臺(tái)灣關(guān)系法》及六項(xiàng)保證”中的承諾。本來(lái)在2016年通過(guò)的重申美國(guó)對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”是美臺(tái)關(guān)系基石的共同決議案不具法律拘束力，但是在被寫(xiě)入《亞洲再保證倡議法》后，“六項(xiàng)保證”也變相具有了法律效力。

《臺(tái)灣旅行法》和《亞洲再保證倡議法》都是法案，在法律上是有約束力的，法案內(nèi)容就是美國(guó)政府行政機(jī)關(guān)要去執(zhí)行的政策?！杜_(tái)灣旅行法》中的美臺(tái)官方高層互訪和提升美臺(tái)安全與防務(wù)合作層級(jí)，《亞洲再保證倡議法》中規(guī)定總統(tǒng)應(yīng)依照《臺(tái)灣旅行法》，授權(quán)美國(guó)高階官員訪問(wèn)臺(tái)灣，更是《臺(tái)灣旅行法》的升級(jí)版，將美臺(tái)所謂非官方關(guān)系變相成為官方關(guān)系，直接挑戰(zhàn)中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)要求美臺(tái)保持非官方關(guān)系的界線，突破美國(guó)承諾的一個(gè)中國(guó)政策底線。

中國(guó)外交部發(fā)言人提醒美國(guó)注意中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在《告臺(tái)灣同胞書(shū)》發(fā)表40周年紀(jì)念會(huì)上的講話，“臺(tái)灣問(wèn)題是中國(guó)的內(nèi)政，事關(guān)中國(guó)核心利益和中國(guó)人民民族感情，不容任何外來(lái)干涉”。敦促美國(guó)恪守一個(gè)中國(guó)原則和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)規(guī)定，不得實(shí)施法案有關(guān)內(nèi)容，慎重妥善處理涉臺(tái)問(wèn)題，以免損害中美關(guān)系大局和臺(tái)海和平穩(wěn)定。

在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中美國(guó)精心定制了整副“臺(tái)灣牌”

中國(guó)政府反對(duì)美臺(tái)之間任何形式的官方往來(lái)和軍事聯(lián)系，《臺(tái)灣旅行法》《2019 財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》《亞洲再保證倡議法》中涉臺(tái)條文，都為美臺(tái)關(guān)系強(qiáng)化提供了許多操作空間，美國(guó)通過(guò)一系列操作精心炮制了一整副“臺(tái)灣牌”。前美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)辦公室中國(guó)事務(wù)顧問(wèn)博思科(Joseph Bosco)公開(kāi)表示，美國(guó)手中有整副“臺(tái)灣牌”要打。2018年9月，博思科在英國(guó)諾丁漢大學(xué)臺(tái)灣研究項(xiàng)目刊物《臺(tái)灣透視》發(fā)表文章《臺(tái)灣牌在美中關(guān)系的角色》，提到特朗普總統(tǒng)不像以前的政府一樣，可以在對(duì)臺(tái)灣的問(wèn)題上因?yàn)樾姓块T(mén)與立法部門(mén)立場(chǎng)不同而被中國(guó)加以利用分化，現(xiàn)在特朗普總統(tǒng)和他的國(guó)安團(tuán)隊(duì)更愿意與國(guó)會(huì)不分黨派、長(zhǎng)期以來(lái)支持臺(tái)灣的立場(chǎng)一致，特朗普與國(guó)會(huì)加在一起，有整副“臺(tái)灣牌”可以打。對(duì)于博思科這種看法，在華盛頓全球臺(tái)灣研究中心(GTI)年會(huì)中也有多位親臺(tái)學(xué)者專家表達(dá)類似觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)在正是提升美臺(tái)關(guān)系的最佳時(shí)機(jī)，前美國(guó)聯(lián)邦眾議員邵建隆、前美軍太平洋司令哈里斯幕僚塞耶斯、戴維森學(xué)院教授任雪麗等人，都建議特朗普政府以具體行動(dòng)展現(xiàn)對(duì)美臺(tái)關(guān)系的再保證。

中美之間的戰(zhàn)略博弈已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的貿(mào)易戰(zhàn)，從技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域?qū)χ信d、華為等的圍剿，逐漸上升到了國(guó)家安全和戰(zhàn)略層面。美國(guó)正在對(duì)既往政策進(jìn)行重大調(diào)整，以限制中國(guó)因經(jīng)濟(jì)和軍事發(fā)展對(duì)美國(guó)在亞洲和全球利益構(gòu)成的威脅，激烈的美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)將成為新常態(tài)。美國(guó)正式把臺(tái)灣納入印太戰(zhàn)略聯(lián)盟，過(guò)去一年里加強(qiáng)美臺(tái)關(guān)系的系列動(dòng)作，是美國(guó)利用“臺(tái)灣牌”遏制中國(guó)戰(zhàn)略的具體步驟。新的一年里，隨著中美之間戰(zhàn)略博弈上升，美國(guó)對(duì)“臺(tái)灣牌”的運(yùn)用將會(huì)持續(xù)加碼。