王立中，韓力宏，張如玲

（1中國鐵路北京局集團有限公司 總法律顧問，北京100860；2中國鐵路北京局集團有限公司企業(yè)管理和法律事務部 高級經(jīng)濟師，北京 100860；3中國鐵路北京局集團有限公司財務部 高級會計師，北京100860）

0 引言

合規(guī)是指一個企業(yè)的經(jīng)營行為必須遵守及履行國內(nèi)外的法律法規(guī)、政策性要求、行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部制度等一系列規(guī)定的義務和要求。合規(guī)管理本質(zhì)上是對企業(yè)內(nèi)部管理的要求，企業(yè)以內(nèi)部規(guī)章制度的形式，建立合規(guī)政策與流程，進而推動和監(jiān)督合規(guī)制度的實施和落實，從而保證企業(yè)的經(jīng)營行為符合外部規(guī)范要求。

隨著鐵路企業(yè)向法治化、市場化、國際化方向的快速發(fā)展，開展合規(guī)管理是大勢所趨，特別是在中興事件和華為被美國制裁事件之后，合規(guī)管理的重要性更加凸顯。鐵路企業(yè)要實現(xiàn)“三個世界領先、三個進一步提升”的發(fā)展目標，落實好“走出去”的戰(zhàn)略部署，必須盡快補足合規(guī)管理的短板。

1 國內(nèi)外合規(guī)管理的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 國際發(fā)展概況

近十年來，國際組織積極引導各國政府加強監(jiān)管力度，共同推動全球企業(yè)強化合規(guī)管理，主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：

第一階段，在2000年左右，以聯(lián)合國全球契約組織（世界上最大規(guī)模和最具影響力的旨在推進企業(yè)社會責任和可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合國機構(gòu)）為代表，倡議企業(yè)開展國際業(yè)務時遵守自愿性合規(guī)承諾，包括社會責任、環(huán)境責任、商業(yè)運營、勞工標準，以及反腐敗等領域的十項原則。企業(yè)面臨與政府、聯(lián)合國機構(gòu)和民間社會一起實現(xiàn)更為透明的全球經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。

第二階段，2008年，西門子因2001年3月至2007年9月間，為贏得基礎設施合同在全球各地行賄約14億美元，受到美國和德國政府嚴厲處罰。此后，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織倡導企業(yè)遵循合規(guī)、改進管理，美英等國紛紛出臺更加嚴格的合規(guī)監(jiān)管規(guī)定。2014年，以國際標準化組織（ISO）為代表，發(fā)布了國際標準《ISO19600合規(guī)管理體系指南》，推動企業(yè)建立合規(guī)管理體系。2016年12月，法國憲法委員會通過了《關(guān)于提高透明度、反腐敗以及促進經(jīng)濟生活現(xiàn)代化的2016-1691號法案》，該法案明確規(guī)定企業(yè)應建立合規(guī)管理體系，未建立合規(guī)管理體系的企業(yè)可能面臨被法國反腐部門進行行政處罰的法律風險。

1.2 國內(nèi)發(fā)展概況

在2018年《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》[1]出臺之前，一些行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)或主管部門針對特定行業(yè)或領域出臺過一系列規(guī)范，例如：《商業(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》于2006年10月20日生效，《保險公司合規(guī)管理辦法》于2017年7月1日生效并取代2007年《保險公司合規(guī)管理指引》，《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》于2017年10月1日生效并取代2008年《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》等。但從加強企業(yè)合規(guī)管理的整體制度規(guī)范設計角度看，主要是近幾年得到較快發(fā)展。

一是央企合規(guī)體系建設的提出。2014年12月18日，國務院國資委印發(fā)《關(guān)于推動落實中央企業(yè)法制工作新五年規(guī)劃有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)法規(guī)〔2014〕193號），提出要按照全面推進法治央企建設的總體要求，進一步提升合規(guī)管理和依法治企能力，并將“大力加強企業(yè)合規(guī)管理體系建設”作為重點任務之一。2015年12月8日，國務院國資委印發(fā)《關(guān)于全面推進法治央企建設的意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2015〕166號），對中央企業(yè)合規(guī)體系建設提出了明確要求：“加快提升合規(guī)管理能力，建立由總法律顧問領導，法律事務機構(gòu)作為牽頭部門，相關(guān)部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準則，加強合規(guī)教育培訓，努力形成全員合規(guī)的良性機制。探索建立法律、合規(guī)、風險、內(nèi)控一體化管理平臺?！盵2]

二是中央領導對于海外合規(guī)的重要論述。2017年5月23日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上指出：“加強企業(yè)海外經(jīng)營行為合規(guī)制度建設，逐步形成權(quán)責明確、放管結(jié)合、規(guī)范有序、風險控制有力的監(jiān)管體制機制，更好服務對外開放大局。”這是中央最高領導首次明確提出企業(yè)應加強合規(guī)管理。企業(yè)從事海外經(jīng)營，其根子仍在國內(nèi)，所以必然連帶要求企業(yè)國內(nèi)與海外經(jīng)營的全方位合規(guī)。

三是合規(guī)管理體系指南。2018年7月1日，我國《合規(guī)管理體系指南》（以下簡稱《合規(guī)指南》）生效?！逗弦?guī)指南》的總體架構(gòu)，是以風險識別、評估為基礎，企業(yè)制定相應的運行策略與機制，并在運作中進行監(jiān)督、績效評價與評審改進的PDCA（計劃、執(zhí)行、檢查、處理）機制。

四是中央企業(yè)合規(guī)管理指引。2018年11月2日，國務院國資委出臺了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（國資發(fā)法規(guī)〔2018〕106 號，以下簡稱《央企指引》）。《央企指引》從合規(guī)的總體要求、職責、重點、運行和保障等方面，對中央企業(yè)如何建立合規(guī)體系進行了具體指引。

五是企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引。自“一帶一路”政策推行以來，企業(yè)越來越關(guān)注在海外的合規(guī)管理和經(jīng)營風險。2018年12月26日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務部、人民銀行、國資委、外匯局、全國工商聯(lián)聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》[3]（以下簡稱《境外指引》），為企業(yè)拓展海外業(yè)務指明了踐行合規(guī)的方向。

《央企指引》與《境外指引》兩大重要文件標志著中國企業(yè)的合規(guī)管理向具體化、明確化發(fā)展。

2 鐵路企業(yè)構(gòu)建合規(guī)管理體系的重要意義

2.1 開展合規(guī)管理是加強鐵路法治建設的應有之義

在黨的十九大報告中，“堅持全面依法治國”被明確作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。2018年8月，中央全面依法治國委員會第一次會議提出把研究制定法治中國建設規(guī)劃作為推進依法治國的重要工作之一。國鐵集團和各鐵路局集團公司隨后也提出加強鐵路法治建設的戰(zhàn)略構(gòu)想。作為鐵路運輸企業(yè)，要不斷適應法治國家發(fā)展的要求，把依法治企、合規(guī)管理作為基礎性、長期性、戰(zhàn)略性的任務來抓，為全面依法治國戰(zhàn)略部署的落地作出應有貢獻。

2.2 開展合規(guī)管理是促進鐵路改革發(fā)展的必然要求

當前鐵路企業(yè)的各項改革已經(jīng)進入深水區(qū)，深化改革必然發(fā)生各方面利益關(guān)系的重新調(diào)整和法律關(guān)系的重構(gòu)，帶來企業(yè)結(jié)構(gòu)、運行機制和管理規(guī)則的再造。這就要求鐵路企業(yè)堅持依法合規(guī)與深化改革同步推進，加強法務、財務、業(yè)務的深度融合，

切實增強運用合規(guī)思維和合規(guī)方式化解矛盾、解決問題的能力，重視以依法合規(guī)的方式平衡有關(guān)利益，提升內(nèi)部管理行為的執(zhí)行效果，確保各項改革穩(wěn)步推進。

2.3 開展合規(guī)管理是維護鐵路健康運行的重要保障

鐵路企業(yè)當前正處于公司制改革后重整旗鼓再出發(fā)的關(guān)鍵時期，與市場的關(guān)系越來越緊密，面臨的風險和挑戰(zhàn)也越來越大。必須盡快梳理業(yè)務流程的所有環(huán)節(jié)，檢視制度規(guī)定是否完善，將合規(guī)管理融入生產(chǎn)經(jīng)營全過程，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，糾正不合規(guī)行為，促進企業(yè)規(guī)范管理，不斷提高管控水平和經(jīng)濟效益，迎接新時代、新形勢、新任務對企業(yè)經(jīng)營管理的考驗。

2.4 開展合規(guī)管理是推動鐵路走向世界的必由之路

鐵路企業(yè)作為 “一帶一路”的參與主體之一，“走出去”的任務越來越重、越來越多，要求我們的經(jīng)營活動必須合乎國際條約、慣例和所在國的法律，尊重當?shù)氐娘L俗和習慣。建立合規(guī)體系，可以說已經(jīng)成為鐵路企業(yè)在“一帶一路”建設中參與國際競爭的必然要求。特別是在目前世界經(jīng)濟逆全球化、貿(mào)易保護主義抬頭之時，鐵路企業(yè)只有盡早建立完備的合規(guī)體系，才能在國際市場上贏得主動，

防范經(jīng)營風險。

3 合規(guī)管理體系的基本構(gòu)成

構(gòu)建合規(guī)管理體系應以下述幾個方面為重點：

3.1 明確合規(guī)管理職責

鐵路企業(yè)應結(jié)合公司制改革后的實際，建立權(quán)責清晰的合規(guī)治理結(jié)構(gòu)，在決策、監(jiān)督、管理、執(zhí)行等層級上劃分相應的合規(guī)管理職責。

1）董事會。董事會的合規(guī)管理職責包括企業(yè)合規(guī)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、違規(guī)追責和容錯免責，批準合規(guī)管理戰(zhàn)略規(guī)劃、基本制度，根據(jù)黨委會的決定任免合規(guī)管理負責人，決定合規(guī)管理牽頭部門的設置和職能，研究決定合規(guī)管理有關(guān)重大事項等。

2）監(jiān)事會。監(jiān)事會的合規(guī)管理職責為行使監(jiān)督權(quán)，包括監(jiān)督董事會的決策與流程是否合規(guī)，監(jiān)督董事和高級管理人員合規(guī)管理職責履行情況，對引發(fā)重大合規(guī)風險負有主要責任的董事、高級管理人員提出罷免的建議，向董事會提出撤換合規(guī)管理負責人的建議等。

3）經(jīng)理層。經(jīng)理層的合規(guī)管理職責包括根據(jù)董事會決定建立健全合規(guī)管理組織架構(gòu)，批準合規(guī)管理具體制度規(guī)定，批準合規(guī)管理計劃，明確合規(guī)管理流程，確保合規(guī)要求融入業(yè)務領域，及時制止并采取措施糾正不合規(guī)的經(jīng)營行為等職責。

4）合規(guī)管理負責人。合規(guī)管理負責人一般應為公司總法律顧問，其合規(guī)管理職責包括組織制訂合規(guī)管理戰(zhàn)略規(guī)劃，參與企業(yè)重大決策并提出合規(guī)建議和意見，領導合規(guī)管理牽頭部門開展合規(guī)工作，向董事會和總經(jīng)理匯報合規(guī)管理重大事項，組織起草企業(yè)合規(guī)管理年度報告等職責。

5）法律事務管理部門。法律事務部門應作為合規(guī)管理牽頭部門，主要職責是組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督合規(guī)管理日常工作，為其他部門提供合規(guī)支持。

6）業(yè)務部門。業(yè)務部門對本領域的合規(guī)管理負主體責任，將合規(guī)管理要求與業(yè)務管理制度和流程有效銜接，主動開展合規(guī)風險識別和隱患排查，組織開展合規(guī)事項審查，及時向合規(guī)管理牽頭部門通報合規(guī)風險事項，組織或配合進行相關(guān)問題調(diào)查并及時整改。

3.2 明確合規(guī)管理重點領域

鐵路企業(yè)應結(jié)合行業(yè)特點和發(fā)展需要，重點加強對市場交易、安全環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、勞動用工、財務稅收、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)伙伴等領域的合規(guī)管理。

1）市場交易。市場交易是企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要，但同時在交易的過程中也伴隨著大量的法律和經(jīng)營風險，如果不注重交易行為的合規(guī)性，將給企業(yè)帶來巨大損失。因此，鐵路企業(yè)應完善市場交易相關(guān)管理制度，嚴格履行重大決策程序，建立健全自律和誠信經(jīng)營體系，突出反商業(yè)賄賂、反壟斷、反不正當競爭等風險風范，規(guī)范國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、招標投標、合同簽訂及履行等經(jīng)濟活動。

2）安全環(huán)保。安全是鐵路運輸?shù)纳€，鐵路企業(yè)近些年安全形勢總體平穩(wěn)，但是涉及高鐵和旅客列車的安全問題仍然大量存在，警示我們推動安全管理的轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)進入到關(guān)鍵時期，必須將合規(guī)理念植入安全管理，推動安全管理工作邁上法治化、規(guī)范化的新臺階。隨著國家對環(huán)保重視程度的提升，鐵路企業(yè)也面臨著環(huán)保問題帶來的生產(chǎn)經(jīng)營壓力，我們必須進一步關(guān)注和重視環(huán)保合規(guī)問題。因此，鐵路企業(yè)應嚴格執(zhí)行國家安全生產(chǎn)、環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)，完善企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)和環(huán)保管理制度，加強日常工作的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并整改不合規(guī)問題。

3）服務質(zhì)量。鐵路企業(yè)主要為社會提供客貨運輸服務，國鐵集團正在推行的貨運增量行動、客運提質(zhì)計劃和復興號品牌戰(zhàn)略，都是要力爭在服務品質(zhì)上實現(xiàn)新的突破。但從實踐來看，因為服務不到位被投訴或起訴的問題頻頻發(fā)生，有的甚至引發(fā)了社會輿論的關(guān)注和炒作，影響了鐵路企業(yè)的形象。因此，鐵路企業(yè)應完善質(zhì)量體系，加強合規(guī)控制，嚴把各環(huán)節(jié)質(zhì)量關(guān)，提供更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務。

4）勞動用工。當前，鐵路企業(yè)在勞動用工領域還存在著很多問題，比如勞務用工不規(guī)范、長期雇傭臨時工、解除勞動合同風險等等，這些問題有些是政策層面的，有些是體制層面的，有些是管理層面的，但都有很大的法律風險。鐵路企業(yè)應嚴格遵守勞動法律法規(guī)，健全勞動合同管理制度，規(guī)范勞動合同簽訂、履行、變更和解除，切實維護勞動者合法權(quán)益。

5）財務稅收。當前，國家對稅收監(jiān)管的力度越來越大，鐵路作為大型國有企業(yè)，必須強化依法納稅意識，進一步健全財務內(nèi)控體系，嚴守財經(jīng)紀律和稅收法律政策，切實履行社會責任，努力成為遵從稅法的標桿。

6）知識產(chǎn)權(quán)。在知識產(chǎn)權(quán)保護越來越重要的今天，鐵路企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護意識必須盡快加強，對專利權(quán)、商標權(quán)、軟件著作權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)成果應及時申請注冊或保護，依法依規(guī)實施知識產(chǎn)權(quán)的許可或轉(zhuǎn)讓，加強對商業(yè)秘密的保護，并依法規(guī)范使用他人知識產(chǎn)權(quán)，防止侵犯他人合法權(quán)益。

7）其他需要重點關(guān)注的領域。在突出以上重點領域的同時，在鐵路建設、物資采購、土地房產(chǎn)、網(wǎng)絡安全、廉政建設等其他領域也需要多加關(guān)注，將合規(guī)管理理念貫徹到這些領域，保障各項工作的依法合規(guī)。

3.3 明確合規(guī)管理重點環(huán)節(jié)

從現(xiàn)實需要來看，現(xiàn)階段鐵路企業(yè)應切實加強制度制定、經(jīng)營決策、運營管理等重點環(huán)節(jié)的合規(guī)管理。

1）制度制定環(huán)節(jié)。鐵路企業(yè)公司制改革之后，之前在全民所有制體制機制框架下制定的很多制度辦法已經(jīng)不適應新的形勢要求，必須全面梳理，重新規(guī)范，切實做好制度的立、改、廢工作，在修訂的過程中應加強合規(guī)審查，確保依法合規(guī)。

2）經(jīng)營決策環(huán)節(jié)。鐵路企業(yè)改制之后，經(jīng)營決策的流程和方式發(fā)生了根本性變化，必須嚴格按照《公司章程》和各治理主體的議事規(guī)則依法依規(guī)決策，該上會的必須上會，該論證的必須論證，該審查的必須審查，杜絕違規(guī)違紀。

3）運營管理環(huán)節(jié)。在運營管理方面，既涉及綜合管理內(nèi)容，也涉及業(yè)務管理內(nèi)容，應按照公司相關(guān)制度要求，查找運營管理的薄弱環(huán)節(jié)，檢測運營管理的潛在風險，對制度和流程進行合規(guī)性評價，督促違規(guī)整改，實施管理流程再造，確保依法合規(guī)辦理各類事項。

4）其他需要重點關(guān)注的環(huán)節(jié)。比如考核評價、檢查監(jiān)督等環(huán)節(jié)，也要確保依法合規(guī)。

3.4 明確合規(guī)管理重點人員

建議應重點加強對領導人員、管理人員、財務人員、業(yè)務人員、法務人員、被授權(quán)人員、委派人員、海外人員、監(jiān)審人員的合規(guī)管理。

1）領導人員。按照各級領導人員工作分工，把依法合規(guī)作為組織開展各項工作的基本前提和檢驗標準，自覺運用合規(guī)思維和合規(guī)方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，推動各項工作步入合規(guī)化軌道。

2）管理人員。促進各層級管理人員增強合規(guī)意識，依法合規(guī)開展經(jīng)營管理工作，認真履行應承擔的合規(guī)管理職責，加強合規(guī)考核與監(jiān)督問責。

3）財務人員。將合規(guī)管理理念納入財務管理、成本管理、預算管理、稅務管理等工作流程，防范財務合規(guī)風險。

4）業(yè)務人員。全面強化業(yè)務人員合規(guī)意識，掌握業(yè)務涉及的合規(guī)制度和違規(guī)責任，將合規(guī)管理與業(yè)務開展相結(jié)合，合規(guī)處理各項業(yè)務。

5）法務人員。按照法律法規(guī)、政策和相關(guān)制度規(guī)定履行法律審查責任，將合法性審查與合規(guī)性審查密切結(jié)合，不斷完善合規(guī)管理制度與流程，指導所屬單位開展合規(guī)管理工作，按照職責防范合規(guī)風險。

6）被授權(quán)人員。加強被授權(quán)人員合規(guī)管理，切實做好事前審查和事中事后監(jiān)督，嚴禁被授權(quán)人員超越授權(quán)委托權(quán)限及濫用代理權(quán)辦理事項。

7）委派人員。按照《公司法》規(guī)定和公司派出董事、派出監(jiān)事等管理制度要求，加強委派人員合規(guī)管理，對其履職行為進行監(jiān)督與考核。

8）海外人員。加強海外工作人員任職前的合規(guī)培訓，確保其遵守所在國的法律法規(guī)和風俗習慣。

9）監(jiān)審人員。明確紀委監(jiān)察、審計等監(jiān)審人員的紀律監(jiān)督檢查、審計監(jiān)督等合規(guī)管理職責，為監(jiān)審人員履責提供制度保障，與其他合規(guī)重點人員形成合規(guī)管理合力。

3.5 建立合規(guī)管理運作機制

1）建立健全合規(guī)管理制度。針對重點領域合規(guī)風險制定專項合規(guī)管理制度和操作流程。同時，要根據(jù)法律法規(guī)變化和工作實際需要，及時將外部有關(guān)合規(guī)要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)部規(guī)章制度。

2）建立健全合規(guī)咨詢機制。業(yè)務部門及干部職工在履職過程中遇到合規(guī)風險事項，要及時主動向合規(guī)管理牽頭部門及相關(guān)部門尋求咨詢或?qū)徍酥С帧?/p>

3）建立健全合規(guī)審查機制。將合規(guī)審查作為規(guī)章制度制定、重大事項決策、重要合同簽訂、重大項目運營等經(jīng)營管理行為的必經(jīng)程序，及時對不合規(guī)的內(nèi)容提出修改建議，未經(jīng)合規(guī)審查不得實施。對于復雜或?qū)I(yè)性強且存在重大合規(guī)風險的事項，相關(guān)單位和部門應按照制度規(guī)定聽取法律顧問、公司律師意見，或委托專業(yè)機構(gòu)召開論證會后再形成審核意見。

4）建立健全合規(guī)風險識別預警機制。建立健全合規(guī)風險識別預警機制涉及每個部門。合規(guī)管理的核心是合規(guī)風險管理，是動態(tài)和持續(xù)的管理過程。企業(yè)在發(fā)展，合規(guī)管理的內(nèi)外部環(huán)境不斷發(fā)生變化，要求企業(yè)周而復始地進行合規(guī)風險識別、再識別，并采取積極的應對措施。

5）建立合規(guī)報告機制。合規(guī)管理牽頭部門要定期向董事會和經(jīng)理層匯報合規(guī)管理情況。發(fā)生較大合規(guī)風險事件，要及時向合規(guī)管理負責人或分管領導報告，提出風險警示，并采取糾正措施。重大合規(guī)風險事件還應及時向國鐵集團和有關(guān)部門報告。

4 結(jié)束語

鐵路企業(yè)推行合規(guī)管理雖然相對滯后，但是也有后發(fā)優(yōu)勢。我們既要不斷學習借鑒國內(nèi)外其他企業(yè)的先進經(jīng)驗，博采眾長，又要根據(jù)外部環(huán)境、法律法規(guī)的變化，不斷改進和創(chuàng)新，著力破除體制機制弊端，扭轉(zhuǎn)粗放型治理方式，培育和創(chuàng)建具有鐵路特色的合規(guī)文化，營造更高質(zhì)量、更高效率、更可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境，為鐵路改革發(fā)展保駕護航。