李國梁

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶401120)

黨的十九大報(bào)告提出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的總體要求，明確了未來一段時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向任務(wù)。一直以來，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)始終融入黨的各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，形成了“通過黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的傳統(tǒng)”[1]27。黨的一大制定的《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》以及黨的二大制定的《中國共產(chǎn)黨章程》，反映了中國共產(chǎn)黨在初創(chuàng)時(shí)期對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的探索。1938年，毛澤東在《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中闡釋了黨的紀(jì)律的重要性，首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，指出“制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[2]528。1978年，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中提出，人民民主建設(shè)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)制度化、法制化的要求，強(qiáng)調(diào)“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[3]147。1992年，黨的十四大對黨章進(jìn)行了重要修改，在“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章中吸收了“黨內(nèi)法規(guī)”的表述[4]360，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)進(jìn)步。十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的重要性，指出：“要把實(shí)踐中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)用法規(guī)制度的形式固化下來、堅(jiān)持下去，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)?！盵5]2016年10月，“以制定修訂兩部黨內(nèi)法規(guī)為重點(diǎn)專題研究全面從嚴(yán)治黨的十八屆六中全會，是中國共產(chǎn)黨成立以來首次以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為重點(diǎn)的中央全會”[6]。同年12月，首次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議召開，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。現(xiàn)如今，以黨章為根本、以若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已基本搭建成型，而與此相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制定體制也已基本形成并有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

“黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成以后，大規(guī)模立規(guī)的壓力大大減輕，需要從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變，如何提高立規(guī)質(zhì)量就成為立規(guī)工作的主要矛盾?！盵7]一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定體制的確立及運(yùn)行，為提升立規(guī)質(zhì)量提供了基本的支持和保障。2013年5月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)，初步構(gòu)建起涵蓋規(guī)劃、起草、審批、備案、清理、評估在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定體制。2014年11月，中共中央完成了黨內(nèi)法規(guī)的首次全面清理，范圍涵蓋了新中國成立至2012年6月間的1 178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。清理工作為全面把握黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)狀、有針對性地提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量打下了良好基礎(chǔ)。十八大以來，“共制定修訂140多部法規(guī)，約占220多部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的60%”[8]。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提升越發(fā)成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的重心。2017年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。2018年2月，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》，正式開啟了新一輪黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要求到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并確保黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高。

習(xí)近平在強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會主義法治國家時(shí)指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制?！盵9]黨內(nèi)法規(guī)制定體制與黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量密切相關(guān)，全面嚴(yán)格完善的黨內(nèi)法規(guī)制定體制是高水平“立法技術(shù)”的重要表現(xiàn)，是確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的前提和保障。因此，為有效提升黨內(nèi)法規(guī)總體質(zhì)量，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性和規(guī)范性，本文將以黨內(nèi)法規(guī)的制定體制為研究主題，嘗試論述黨內(nèi)法規(guī)制定體制的內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制及其完善路徑。

1 建構(gòu)與發(fā)展：黨內(nèi)法規(guī)制定體制的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

1.1 黨內(nèi)法規(guī)制定體制的建立

黨內(nèi)法規(guī)的制定體制是指推動(dòng)和影響黨內(nèi)法規(guī)制定、修改、廢止的整個(gè)運(yùn)作機(jī)制，具體涵蓋了規(guī)劃、起草、審批、備案、清理和評估等環(huán)節(jié)步驟。2013年起實(shí)施的《制定條例》，作為黨內(nèi)正式的“立法法”，構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)制定體制的基本框架。而黨內(nèi)法規(guī)制定制度體系是在制定體制基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展形成的規(guī)范體系?！包h內(nèi)法規(guī)制定制度體系是指由黨內(nèi)法規(guī)的制定與修改制度、規(guī)劃與計(jì)劃制度、起草制度、審批與發(fā)布制度、適用與解釋制度、備案清理評估制度等構(gòu)成的制度體系。黨內(nèi)法規(guī)制定制度體系是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的首要環(huán)節(jié)，直接決定和影響著黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系和保障體系的質(zhì)量和成效?！盵10]這一體系既包含了黨內(nèi)法規(guī)的總體部署和具體操作，也囊括了立規(guī)中的審查和立規(guī)后的評價(jià)。增強(qiáng)各制定環(huán)節(jié)之間的銜接配合，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的制定能力和水平，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化建設(shè)。值得注意的是，在“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度框架體系中，與黨內(nèi)法規(guī)制定相關(guān)的法規(guī)或規(guī)范性文件都包含在“黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度”中的“制度建設(shè)保障”類別之下，單獨(dú)形成一個(gè)門類①關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的分類問題，《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》將黨內(nèi)法規(guī)按照該分類要求編排，并在4大板塊之下進(jìn)一步細(xì)化為26個(gè)子類別。。這一劃分凸顯了該類法規(guī)具有的程序?qū)傩院捅Ｕ瞎δ艿泉?dú)立特征和價(jià)值。

自毛澤東在中共六屆六中全會上首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”的表述以來，黨內(nèi)法規(guī)制度在黨的奮斗歷程中經(jīng)歷了從無到有、從建立到完善的探索發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)制定體制逐漸形成，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷完善。由于黨的事業(yè)復(fù)雜艱巨，世情國情不斷變化，黨內(nèi)法規(guī)需要根據(jù)工作重心變化而不斷調(diào)整。因此對于黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，在很長一段時(shí)間內(nèi)都缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，處于較模糊的狀態(tài)。直到1990年，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)，界定了黨內(nèi)法規(guī)的概念，即“黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱”。同時(shí)，《暫行條例》初步奠定了涵蓋規(guī)劃、起草、審定、發(fā)布在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定的運(yùn)行機(jī)制。2013年，中共中央根據(jù)新形勢的要求，在多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對《暫行條例》進(jìn)行修訂，發(fā)布實(shí)施《制定條例》?！吨贫l例》是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度化、規(guī)范化、程序化的基本保障，是正式公開的黨內(nèi)“立法法”。

1.2 黨內(nèi)法規(guī)制定體制的新發(fā)展

《制定條例》在繼承《暫行條例》的基礎(chǔ)上，細(xì)化和擴(kuò)展了黨內(nèi)法規(guī)制定體制的多項(xiàng)主要內(nèi)容。第一，將原第二章“規(guī)劃”改為“規(guī)劃與計(jì)劃”，明確要求科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃。同時(shí)增加了中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)職權(quán)和實(shí)際需要，編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃。第二，“起草”一章拓展了草案征求意見的范圍，征求意見的范圍不僅根據(jù)草案的內(nèi)容涵蓋到黨內(nèi)，也強(qiáng)調(diào)對黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者意見的聽取，還新加了充分聽取與草案密切相關(guān)群眾的意見的要求，同時(shí)豐富了征求意見的形式。第三，將原第四章“審定”和第五章“發(fā)布”合并為“審批與發(fā)布”一章。一方面，明確了由審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)，按照審核內(nèi)容的要求進(jìn)行審核，總體上提升了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。另一方面，將“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”修改為“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”，增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)的公開性要求。第四，新增了“適用與解釋”和“備案、清理與評估”兩章內(nèi)容?！斑m用與解釋”部分確立了“上位法優(yōu)于下位法”“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”的黨內(nèi)法規(guī)效力等級的原則，并明確了在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生抵觸或不一致情形時(shí)的處理規(guī)范。與此同時(shí)，備案、清理和評估機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，使制定程序更加系統(tǒng)科學(xué)，構(gòu)成了確保和提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要方法。

十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃、清理、備案等工作的全面有序開展，保障了黨內(nèi)法規(guī)制定體制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范化和制度化。第一，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《綱要》)要求，黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制、審議審核機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制、解釋評估機(jī)制建立健全并有效運(yùn)行。過去5年的黨內(nèi)法規(guī)制定工作基本完成了《綱要》的要求，遵循了《制定條例》構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)制，即在五年規(guī)劃的總體指導(dǎo)下，開展具體的黨內(nèi)法規(guī)起草、審批和備案等工作，并進(jìn)行了適時(shí)清理和效果評估?！毒V要》提出的涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架已經(jīng)基本形成。2018年新發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》，特別強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性明顯增強(qiáng)。第二，《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》(以下簡稱《清理意見》)，開啟了首次全面黨內(nèi)法規(guī)清理工作的序幕。2014年底，完成的清理工作共涉及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1 178件，其中322件在清理中被廢止，369件被宣布失效，繼續(xù)有效的是487件。歷時(shí)兩年的清理工作摸清了黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)狀，為黨內(nèi)法規(guī)的進(jìn)一步修改、廢止提供依據(jù)，奠定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)，同時(shí)也為清理工作的長效機(jī)制和即時(shí)清理機(jī)制積累了有益經(jīng)驗(yàn)。第三，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡稱《備案規(guī)定》)，是《制定條例》的配套性黨內(nèi)法規(guī)，明確了備案制度的機(jī)構(gòu)、時(shí)限、審查標(biāo)準(zhǔn)和考核評價(jià)等內(nèi)容。此外，“2015年7月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，建立分工負(fù)責(zé)、雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理和提議審查、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享等機(jī)制，推動(dòng)形成了互聯(lián)互通互動(dòng)的審查銜接聯(lián)動(dòng)工作格局”[11]90。這滿足了全面依法治國對加強(qiáng)備案審查能力的要求，有利于確保黨內(nèi)法規(guī)的合法性與合理性。第四，2015年8月，中央批準(zhǔn)建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，主要負(fù)責(zé)研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作、推動(dòng)已出臺中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施等。聯(lián)席會議制度有利于在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中加強(qiáng)溝通，形成合力，集中化解黨內(nèi)法規(guī)制定中遇到的難題，提升黨內(nèi)法規(guī)制定水平[12]。自黨的十八大以來，“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出‘存在問題—提出要求—實(shí)踐探索—總結(jié)經(jīng)驗(yàn)—建章立制—貫徹實(shí)施—再提出要求’的螺旋式的上升過程”[13]。

2 問題與反思：黨內(nèi)法規(guī)制定體制建設(shè)的特征與不足

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括了統(tǒng)籌規(guī)劃、制定修改、備案審核和評估清理等各個(gè)環(huán)節(jié)，涵蓋了理論研究、實(shí)踐探索，實(shí)施執(zhí)行和人才培養(yǎng)等各個(gè)方面，是黨的建設(shè)總體安排中的重要一環(huán)。黨內(nèi)法規(guī)制度是扎根于中國特色社會主義建設(shè)基礎(chǔ)上的理論探索和制度創(chuàng)新，伴隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革的不斷推進(jìn)而一步步發(fā)展成熟。但不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)在制定和實(shí)施方面均有一定的滯后與不足。當(dāng)前，“對黨的制度建設(shè)研究明顯不足，黨內(nèi)規(guī)則的目標(biāo)任務(wù)、體系框架缺乏理論支撐”[14]。而充分認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)制定工作所面臨的獨(dú)特發(fā)展歷程和價(jià)值追求，是準(zhǔn)確把握現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制定體制不足的前提，也是改進(jìn)和完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制的基礎(chǔ)條件。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)特發(fā)展歷程與價(jià)值追求

2.1.1 黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生和發(fā)展有特殊的歷史背景和實(shí)踐進(jìn)程

“在不同歷史時(shí)期，伴隨著黨的執(zhí)政地位、執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政環(huán)境的發(fā)展變化，黨規(guī)一直如影隨形，通過立改廢釋及時(shí)反應(yīng)和確認(rèn)形勢任務(wù)的新變化，為黨執(zhí)政提供制度保障?！盵15]31-32中國共產(chǎn)黨的歷史地位經(jīng)歷了從革命黨到執(zhí)政黨的不斷發(fā)展變化。首先，革命時(shí)期的黨的目標(biāo)任務(wù)在黨內(nèi)法規(guī)中的體現(xiàn)，主要是通過中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)和二大通過的黨章及隨后歷次修訂的各黨章中。在革命時(shí)期，黨的主要任務(wù)集中在推翻階級壓迫、爭取民族獨(dú)立和建立新的國家政權(quán)，因此這一階段的黨內(nèi)法規(guī)主要服務(wù)于建立黨的組織制度、嚴(yán)肅紀(jì)律要求與統(tǒng)一思想建設(shè)，以確保黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。其次，新中國成立后，黨的主要任務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向社會主義改造和國家各項(xiàng)基本制度的恢復(fù)建設(shè)，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)制度主要服務(wù)于黨的作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)等目標(biāo)。然而，由于“文化大革命”等因素，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律等制度發(fā)展緩慢。第三，1978年十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著國家工作的重心從階級斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，中國進(jìn)入了改革開放的新階段?！案母镩_放以來的黨規(guī)制度建設(shè)以民主集中制為核心，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針，更加重視發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、尊重黨員主體地位，更加重視監(jiān)督和制約權(quán)力?！盵15]3581980年，中國共產(chǎn)黨十一屆五中全會通過《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，重新強(qiáng)調(diào)了維護(hù)黨規(guī)黨法和提高黨的作風(fēng)的重要性。隨后，黨內(nèi)法規(guī)不斷恢復(fù)發(fā)展，初步完成了體系化構(gòu)建，適應(yīng)了依法治國與依規(guī)治黨的總體要求，增強(qiáng)了黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。黨的歷史使命構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的動(dòng)力源泉，黨的事業(yè)的進(jìn)步對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷提出新的要求，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中動(dòng)態(tài)發(fā)展?！包h內(nèi)法規(guī)的立廢改釋工作90多年來始終與黨的建設(shè)相伴而行?！盵16]

2.1.2 黨內(nèi)法規(guī)始終堅(jiān)持嚴(yán)格的道德標(biāo)準(zhǔn)和崇高的價(jià)值追求

一方面，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)法規(guī)始終體現(xiàn)著黨的先進(jìn)性要求，黨規(guī)嚴(yán)于國法，對黨組織和黨員的行為活動(dòng)有著更高層次的道德規(guī)范要求?！包h的性質(zhì)、宗旨都決定了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前。要把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，用紀(jì)律和規(guī)矩管住大多數(shù)，使所有黨員干部嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)、模范遵守法律法規(guī)?！盵17]60另一方面，依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合?！耙酪?guī)治黨與以德治黨都是黨的先進(jìn)性與純潔性的內(nèi)在要求，是從嚴(yán)治黨的需要。對于全面從嚴(yán)治黨來說，依規(guī)治黨就是要守住底線，而以德治黨則要力求高線。”[18]黨的事業(yè)的崇高價(jià)值追求決定了黨內(nèi)法規(guī)包含較嚴(yán)格的道德標(biāo)準(zhǔn)。黨要管黨、從嚴(yán)治黨的總體要求決定了黨的建設(shè)必須始終堅(jiān)持更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命則決定了黨內(nèi)法規(guī)必須將崇高的價(jià)值追求始終置于首要位置。

2.2 黨內(nèi)法規(guī)制定體制中的不足

十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)劃、制定、清理等方面的工作有序展開，日益規(guī)范，整體制定水平不斷提升，各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)不斷完善。但在全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)面臨著新的歷史任務(wù)和更高的質(zhì)量要求。因此，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制定體制中仍有諸多問題需予以正視。

2.2.1 黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度不完善

黨內(nèi)法規(guī)的備案審查呈現(xiàn)出“‘重備案，輕審查’，且存在審查體系的‘一元性’和審查方式的‘一維性’等兩個(gè)嚴(yán)重弊端”[19]。一方面，主動(dòng)審查的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致了審查的形式化?！秱浒敢?guī)定》明確由中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)的主動(dòng)審查職責(zé)，而其現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)職能和人員配備在面對大量復(fù)雜的黨內(nèi)法規(guī)備案工作時(shí)，顯然無力完成對每一部法規(guī)的實(shí)質(zhì)性全面審查。因此，當(dāng)前備案審查工作多“采用形式審查為主、實(shí)質(zhì)審查為輔的方式，主要審查備案資料是否齊全，份數(shù)是否足夠，無法在主動(dòng)審查中對每一部報(bào)送審查的黨內(nèi)法規(guī)都深入細(xì)致研究，逐條審查內(nèi)容的合法性和合理性”[20]。另一方面，《備案規(guī)定》的審查內(nèi)容多集中于原則性較強(qiáng)的合法標(biāo)準(zhǔn)，而在合理性標(biāo)準(zhǔn)中缺少對不同級別黨內(nèi)法規(guī)和同一法規(guī)不同條款的程度區(qū)分，不利于審查的針對性和有效性。這種“對不同類別條款的審查標(biāo)準(zhǔn)層次上未能體現(xiàn)出應(yīng)有的差別，不符合黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在規(guī)律”[21]。

2.2.2 黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施評估制度不規(guī)范

雖然《制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估。但這一規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有涉及評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序等具體內(nèi)容，并缺乏統(tǒng)一可操作的配套性法規(guī)。當(dāng)前的評估主要是一項(xiàng)相關(guān)部門根據(jù)職權(quán)自主選擇的制度，評估并非是每一部法規(guī)的必經(jīng)程序。目前，黨內(nèi)法規(guī)的評估工作較多集中于省一級的探索中。例如，四川省委辦公廳印發(fā)了《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估辦法(試行)》，福建省率先成立了黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施評估專業(yè)機(jī)構(gòu)。中央層面黨內(nèi)法規(guī)評估制度規(guī)范的缺失，不僅難以保證對中央黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估的統(tǒng)一性和操作性，而且難以在各省的黨內(nèi)法規(guī)評估探索中劃定基本的標(biāo)準(zhǔn)和提出一致的要求。

2.2.3 黨內(nèi)法規(guī)的長效清理機(jī)制不健全

2012—2014年，黨中央開展并完成了歷史上首次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的全面清理工作。“作為黨內(nèi)法規(guī)大規(guī)模全面清理的第一次嘗試，其工作運(yùn)行模式還是按照黨組織運(yùn)行的規(guī)律和方式進(jìn)行的，沒有遵循黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)律?！盵1]154這次清理工作帶有明顯的全面性、集中性和臨時(shí)性的特點(diǎn)，具有獨(dú)特的歷史價(jià)值和實(shí)踐意義，難以按此模式推廣重復(fù)運(yùn)用。在此次全面清理工作開始之前，《清理意見》表明，要及時(shí)總結(jié)集中清理的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)清理工作的經(jīng)常化、制度化和規(guī)范化。但到目前為止，黨內(nèi)法規(guī)清理的常規(guī)化工作進(jìn)展緩慢，即時(shí)清理與集中清理的具體規(guī)范尚未制定實(shí)施，科學(xué)統(tǒng)一的長效清理機(jī)制仍未形成。

2.2.4 試行或暫行黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)范模糊

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中，長期存在一定比例的試行或暫行黨內(nèi)法規(guī)，“‘試行’或者‘暫行’的規(guī)定帶來規(guī)范施行中大量的不確定性，給人不莊重之感，給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨員守法造成障礙”[22]。在統(tǒng)計(jì)的117部現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中，正式法規(guī)65部，而以“試行”命名的黨內(nèi)法規(guī)27部，以“暫行”命名的黨內(nèi)法規(guī)25部。黨內(nèi)法規(guī)的試行或暫行，某種程度上發(fā)揮了制度探索功能，便于使制定條件尚未成熟的黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行環(huán)境中進(jìn)行試驗(yàn)，為正式黨內(nèi)法規(guī)的出臺積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但其長期大量的存在無疑將會損害黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性，影響黨內(nèi)法規(guī)體系的整體質(zhì)量水平。究其根源，在于對試行或暫行黨內(nèi)法規(guī)的功能認(rèn)識不足、定位不清、程序模糊等幾個(gè)方面。目前，《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)試行規(guī)定的條件過于簡便，只要制定機(jī)關(guān)認(rèn)為實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，均可試行，并不要求對試行的原因及方案進(jìn)行特別說明。此外，試行或暫行黨內(nèi)法規(guī)缺乏明確的有效期限和考核機(jī)制，又造成了此類黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行缺少經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、效果檢驗(yàn)的程序限制。這不僅阻礙了其向正式法規(guī)的轉(zhuǎn)化流程，更加重了其“有始無終”局面的存續(xù)狀態(tài)。

此外，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃和計(jì)劃缺乏針對性和有效性，沒能圍繞綜合性法規(guī)及時(shí)安排配套性法規(guī)的制定計(jì)劃，從而無法按照黨內(nèi)法規(guī)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的要求實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體同步推進(jìn)。

3 調(diào)適與完善：法治視野下黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的科學(xué)化建設(shè)

“黨內(nèi)立規(guī)是一項(xiàng)兼具政治性、規(guī)范性和技術(shù)性的系統(tǒng)工程”[23]，必須符合方向正確、內(nèi)容科學(xué)和程序規(guī)范的基本要求?！凹訌?qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論研究和宏觀設(shè)計(jì)，形成定期評估、清理、修訂機(jī)制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度便利管用，在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮更大作用?！盵24]107黨內(nèi)法規(guī)不僅是全面從嚴(yán)治黨的重要依托，更是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的制定體制應(yīng)當(dāng)按照法治建設(shè)的總體要求健全完善，在遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)等基本原則的前提下，不斷修正豐富黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的各項(xiàng)內(nèi)容。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)制定體制建設(shè)的基本原則

3.1.1 以憲法和黨章為根本遵循

“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把握正確的政治方向是第一位的要求，也是衡量質(zhì)量的第一標(biāo)準(zhǔn)。”[25]黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)法規(guī)制定體制建設(shè)的根本政治保障和首要原則?！耙詰椃樽裱?，就是要保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一?！盵26]《制定條例》第二條首次將黨章定位為“最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”。黨章是黨內(nèi)法規(guī)的根本大法，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須始終以黨章為基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)制定體制的發(fā)展和完善，應(yīng)始終在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，遵循黨章的基本要求，致力于按照既定的規(guī)范和程序，逐步實(shí)現(xiàn)黨的總體部署的規(guī)范化以及黨的制度設(shè)計(jì)的具體化。

3.1.2 在實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)律

“我們黨抓黨的建設(shè)，很重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是要不斷總結(jié)我們黨長期以來形成的歷史經(jīng)驗(yàn)和成功做法，并結(jié)合新的形勢任務(wù)和實(shí)踐要求加以創(chuàng)新?！盵27]黨內(nèi)法規(guī)的制定來源于實(shí)踐，服務(wù)于實(shí)踐，并針對不同時(shí)期黨的建設(shè)的主要問題而不斷調(diào)整變化。黨內(nèi)法規(guī)的制定“要認(rèn)真總結(jié)黨的建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)把比較成熟、普遍適用的經(jīng)驗(yàn)提煉上升為制度”[24]107。黨內(nèi)法規(guī)的制定體制建設(shè)應(yīng)從實(shí)踐出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，將黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)世情國情黨情的變化，及時(shí)調(diào)整制定工作的重心，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)優(yōu)化更新。不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容更加科學(xué)合理，結(jié)構(gòu)更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，質(zhì)量更加優(yōu)良堅(jiān)實(shí)。

3.1.3 正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)既要關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，也要重視黨規(guī)與國法之間的良性互動(dòng)、一體發(fā)展?！包h內(nèi)法規(guī)體系化，對于深化全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及黨內(nèi)法規(guī)自身工作發(fā)展具有積極意義。”[28]黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為一套規(guī)范體系，由不同層級、不同領(lǐng)域、不同功能的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成，即包含基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)和配套性黨內(nèi)法規(guī)，涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施和監(jiān)督等相互銜接的各環(huán)節(jié)內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制定體制的首要任務(wù)就是保持黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的科學(xué)完善與協(xié)調(diào)統(tǒng)一。“黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)與否，不僅關(guān)系黨的制度建設(shè)的質(zhì)量，還直接影響著依規(guī)治黨的具體成效。”[29]此外，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接，保障依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)籌推進(jìn)?！包h內(nèi)法規(guī)與國家法律的并存，是中國法治的根本特色所在，兩者各自在不同領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，共同推進(jìn)了中國法治建設(shè)的進(jìn)程。”[30]依規(guī)治黨是依法治國的重要保障，依法治國是依規(guī)治黨的重要依托。黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制要能夠確保黨規(guī)與國法在制定、備案等各環(huán)節(jié)的有效溝通銜接，緩解沖突與不適。

3.2 完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制的具體舉措

3.2.1 健全黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度

首先，探索建立黨內(nèi)主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的二維審查模式，制定依申請啟動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)審查程序規(guī)范。黨組織與黨員共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象，兩者的行為活動(dòng)受到黨內(nèi)法規(guī)廣泛深入的調(diào)整，對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的認(rèn)知感受最真實(shí)、最豐富。因此，由黨組織或黨員提起的審查申請較之依職權(quán)主動(dòng)審查具有更強(qiáng)的針對性。黨組織和黨員可以針對黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)際運(yùn)行過程中存在的合法性、合規(guī)性等問題，向?qū)彶闄C(jī)關(guān)提出書面建議，由審查機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并反饋結(jié)果。其次，完善黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，細(xì)化備案審查聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制的程序，發(fā)揮部門合力，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)一致?！包h內(nèi)審查機(jī)構(gòu)在行使審查權(quán)的同時(shí)要注重吸納國家法律法規(guī)相關(guān)制定單位的意見，實(shí)行黨內(nèi)審查加聯(lián)席會議制度模式，并且通過完善聯(lián)席會議制度程序設(shè)計(jì)，使其對黨內(nèi)法規(guī)審查結(jié)果起到實(shí)質(zhì)性影響，從而真正促進(jìn)兩套系統(tǒng)的有效銜接?！盵31]最后，完善黨內(nèi)法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)。一方面，擴(kuò)展細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)的審查原則和內(nèi)容，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查與形式性審查相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。另一方面，備案機(jī)關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)的審查應(yīng)根據(jù)內(nèi)容的差異而采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)審查的有效性和可操作性。其中，對政治性內(nèi)容的審查執(zhí)行嚴(yán)格審查基準(zhǔn)，對規(guī)范性內(nèi)容的審查采取中度審查基準(zhǔn)，而對于合理性內(nèi)容的審查按照寬松審查基準(zhǔn)[21]。

3.2.2 強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的效果評估機(jī)制

首先，總結(jié)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評估的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)借鑒立法評估的實(shí)踐成果，制定統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)評估規(guī)范，包括黨內(nèi)法規(guī)評估的啟動(dòng)條件、評估范圍、評估方法、評估標(biāo)準(zhǔn)以及評估結(jié)果反饋等評估程序，確定黨內(nèi)法規(guī)評估的基礎(chǔ)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索設(shè)定詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系，以構(gòu)建全方位、多角度、精準(zhǔn)有效的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制，為黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作提供科學(xué)準(zhǔn)確的依據(jù)。其次，適當(dāng)擴(kuò)充黨內(nèi)法規(guī)的評估主體，改變現(xiàn)有制定、起草機(jī)關(guān)的單一評估模式?；邳h內(nèi)法規(guī)影響范圍和評估目的等因素的差異，委托專門機(jī)構(gòu)或設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)的評估工作，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)評估的客觀性。同時(shí)吸收相關(guān)黨員及專家學(xué)者參與到評估程序當(dāng)中，提升評估的有效性和理論性。第三，“以立規(guī)前評估為先導(dǎo)、以立規(guī)中評估為著力點(diǎn)、以實(shí)施后評估為核心”[32]，將評估貫穿于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的整個(gè)過程，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)多元評估機(jī)制。對不同階段法規(guī)評估的區(qū)分，有助于制定差異化的評估標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)評估的準(zhǔn)確性和現(xiàn)實(shí)的可行性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意“對正在實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)來說，其效力位階不同，對其可操作性的要求程度也有所差異”[33]，評估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。最終，“通過評估可以實(shí)現(xiàn)對黨規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督和檢查，由此強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果和力度，使黨內(nèi)法規(guī)的剛性約束力得到嚴(yán)格遵循”[34]。黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的有效運(yùn)行，為提升黨內(nèi)法規(guī)的總體質(zhì)量提供了明確的依據(jù)和保障。

3.2.3 構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的長效清理機(jī)制

首先，建構(gòu)涵蓋集中清理、即時(shí)清理的動(dòng)態(tài)多元黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制。一方面，集中清理是覆蓋黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的全面清理，旨在查找全部或某一類現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)中的整體性和共性問題，并尋求一次性解決方案。從而為黨內(nèi)法規(guī)的制定積累經(jīng)驗(yàn)，為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施提供標(biāo)準(zhǔn)。集中清理或按照一定周期進(jìn)行，或圍繞一定時(shí)期黨內(nèi)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)階段性開展。另一方面，即時(shí)清理是在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的同時(shí)，對涉及相關(guān)主題的既有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，將存在不一致、不協(xié)調(diào)的情況及時(shí)予以處理，避免新法規(guī)的實(shí)施與既有法規(guī)相沖突，保證黨內(nèi)法規(guī)整體的協(xié)調(diào)一致。其次，建立黨內(nèi)法規(guī)清理工作機(jī)制。制定并細(xì)化包含清理范圍和程序等在內(nèi)的基本規(guī)范，適當(dāng)探索制定主體以外的專業(yè)清理模式。再次，建立黨內(nèi)法規(guī)清理與其他黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制之間的聯(lián)系。一方面，將清理與評估相結(jié)合，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)良性發(fā)展。清理是針對黨內(nèi)法規(guī)存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的情況進(jìn)行的靜態(tài)調(diào)整;而評估是針對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際運(yùn)行后的效果進(jìn)行的動(dòng)態(tài)考量。另一方面，將清理作為制定規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。“把黨內(nèi)法規(guī)清理工作納入法規(guī)制定的五年規(guī)劃、年度計(jì)劃之中不僅有助于拓展法規(guī)清理的內(nèi)涵，更有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃制定本身的質(zhì)量和實(shí)施過程中的品質(zhì)與效果。”[1]155

3.2.4 規(guī)范試行或暫行黨內(nèi)法規(guī)的制定要求

第一，在起草、審批、備案等環(huán)節(jié)，增加對黨內(nèi)法規(guī)試行的特殊要求。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起草說明中著重闡釋試行的必要性及可行性，明確試行的目的、事項(xiàng)、效果以及試行后的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而審批機(jī)關(guān)除按照現(xiàn)有要求審查法規(guī)的內(nèi)容之外，也應(yīng)當(dāng)對法規(guī)試行說明的合理性進(jìn)行審查，并出具相關(guān)審查意見。第二，“確立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件‘落日條款’制度，對于能夠確定有效期的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期，對于試行性黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)明確試行有效期一般不得超過5年”[11]119。在試行到期前一段時(shí)間內(nèi)，由制定機(jī)關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果，及時(shí)做出繼續(xù)試行、制定正式法規(guī)或廢止的決定。第三，在黨內(nèi)法規(guī)的評估和清理中，應(yīng)將試行或暫行法規(guī)列為重點(diǎn)的考核對象，確保其有效性。黨內(nèi)法規(guī)的試行作為對尚未成熟領(lǐng)域的調(diào)整方式的探索，具有較強(qiáng)的試驗(yàn)性質(zhì)，因此，對其實(shí)施效果的評估應(yīng)制定更加細(xì)致的評估標(biāo)準(zhǔn)和特殊的評估程序。同時(shí)，在法規(guī)清理當(dāng)中，應(yīng)將試行或暫行黨內(nèi)法規(guī)作為單獨(dú)的類別進(jìn)行考察，特別對長期試行的法規(guī)，需要制定機(jī)關(guān)說明理由。

此外，完善黨內(nèi)法規(guī)的制定體制還需要做到如下：第一，進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制定的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確工作職責(zé)和任務(wù)，成立專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的部門，加強(qiáng)制定工作的黨內(nèi)外溝通聯(lián)系;第二，推動(dòng)成立黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)研究人才，深化對黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的實(shí)踐調(diào)研和理論研究等工作，加強(qiáng)理論與實(shí)務(wù)部門的聯(lián)系，完善黨內(nèi)法規(guī)理論體系，提升實(shí)踐水平;第三，進(jìn)一步突出黨內(nèi)法規(guī)制定的宣傳工作，提高對制定工作重要性的認(rèn)識。

4 結(jié)論

良法是善治之前提。黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量優(yōu)劣決定了依規(guī)治黨工作水平的高低，而黨內(nèi)法規(guī)制定體制則是決定黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。十八大以來初步構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)制定體制，推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的快速發(fā)展，搭建了黨內(nèi)法規(guī)制度的總體架構(gòu)。隨著新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出的新要求，更加完善的黨內(nèi)法規(guī)制定體制成了黨的建設(shè)的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)制定體制建設(shè)，既要注重各項(xiàng)制定程序的充實(shí)完善，明確各個(gè)程序的獨(dú)特價(jià)值和功能，又要保證各程序之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在相互補(bǔ)充、相互配合中共同服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健全與完善。