周學(xué)馨,李龍亮

(1.中共重慶市委黨校,重慶400041；2.中共重慶市委改革辦,重慶400015)

2017年6月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用,弘揚(yáng)公序良俗,促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合?！薄吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求：“必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制,堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合,確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序?！薄多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先,健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制,強(qiáng)化法律權(quán)威地位,以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治,讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程?！苯陙?一些地方政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新,構(gòu)建自治、法治和德治“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,如浙江省桐鄉(xiāng)市在全國率先開展自治、法治、德治“三治合一”的基層社會(huì)治理探索實(shí)踐,其經(jīng)驗(yàn)做法已被寫入十九大報(bào)告,并被中央政法委定位為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精神、基層社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展方向[1]。學(xué)界對(duì)“三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系的研究一方面聚焦在對(duì)浙江等地“三治”結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理、總結(jié)和提煉,另一方面更多側(cè)重于對(duì)鄉(xiāng)村治理體系中的自治、法治和德治進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立研究,雖有涉及“三治”結(jié)合,但當(dāng)前“三治”結(jié)合推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系研究范式未將“三治”視為一個(gè)系統(tǒng),缺乏明確的整體性研究框架、研究體系和深入的實(shí)證研究,對(duì)“三治”結(jié)合推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的改進(jìn)路徑,包括整體制度框架、邏輯框架及政策框架研究更少,理論難以有效指導(dǎo)實(shí)踐。為此,研究以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

1 以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革的重要意義

1.1 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然要求

鄉(xiāng)村治理是國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán),是國家治理體系中的一個(gè)重要組成部分,與國家治理緊密關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村治理不僅是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展問題,更關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)和農(nóng)村民主政治的穩(wěn)步發(fā)展。20 世紀(jì)80年代以來,我國農(nóng)村進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期,政府管理與村民自治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,但新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展不僅解構(gòu)了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理方式,也對(duì)構(gòu)建正式與非正式的制度環(huán)境、建立多元化的治理主體及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、形成多元化的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給方式提出了更新和更高的要求。從鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的變遷過程來看,我國鄉(xiāng)村治理是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷激發(fā)基層自治作用、發(fā)揮法治規(guī)制作用、弘揚(yáng)道德引領(lǐng)作用以不斷提升治理能力的一個(gè)歷史漸進(jìn)過程。以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革是新時(shí)代充分發(fā)揮居民公約、法律法規(guī)、道德倫理等各類社會(huì)規(guī)范作用,重構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村秩序、提升治理成效,推進(jìn)中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新探索。

1.2 推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展始終是關(guān)乎社會(huì)發(fā)展的重要問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新的歷史時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略和新布局,其涵蓋鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、人居環(huán)境、社會(huì)治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明、公共服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確規(guī)定把“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系提升為鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略內(nèi)容。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中,完善鄉(xiāng)村治理體系是基礎(chǔ),也是短板。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型過程中,我國鄉(xiāng)村已經(jīng)開始從封閉走向開放、從靜態(tài)變?yōu)閯?dòng)態(tài),國家與社會(huì)的重大關(guān)系變遷決定著鄉(xiāng)村治理機(jī)制、治理特征和治理效果。面對(duì)社會(huì)力量多樣、社會(huì)意識(shí)和利益群體多元的鄉(xiāng)村治理時(shí)代背景,以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革遵循了國家釋放空間、市場(chǎng)發(fā)育提供導(dǎo)向及社會(huì)生長(zhǎng)提供土壤的生成邏輯,即通過“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革來充分發(fā)揮自治主體、法治主體和德治主體的作用,重塑村民、鄉(xiāng)村、社會(huì)與國家的關(guān)系,為鄉(xiāng)村振興提供一套規(guī)范性的運(yùn)作機(jī)制和方法論。

1.3 破解鄉(xiāng)村治理困境的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前,我國農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理理念、管理思路、管理機(jī)制和管理方法已經(jīng)難以適應(yīng),傳統(tǒng)管理模式面臨“治理失靈”“信任式微”“財(cái)權(quán)弱化”等現(xiàn)實(shí)問題[2]。在目前推進(jìn)“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理過程中,一方面,從系統(tǒng)性視角來理解“三治”不夠、“三治”結(jié)合的思路和舉措不多、對(duì)“三治”結(jié)合推進(jìn)鄉(xiāng)村治理缺乏統(tǒng)籌指導(dǎo),導(dǎo)致“三治”相關(guān)工作分散于多個(gè)部門,其中民政部門主抓“自治”、政法部門負(fù)責(zé)“法治”、教育和宣傳部門牽頭“德治”,還有一些職能則碎片化地分散在發(fā)改委、財(cái)政、住建、社保等部門,已出臺(tái)措施的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不夠,“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系還沒有真正在面上推進(jìn)。另一方面,“自治”“法治”和“德治”在治理過程中也存在諸多問題,“三治”結(jié)合的機(jī)制、平臺(tái)和載體缺乏。在“自治”方面,農(nóng)村“空心化”影響村民自治有效運(yùn)行、村委會(huì)行政化傾向突出導(dǎo)致自治主業(yè)弱化、社會(huì)組織作用發(fā)揮不夠等鄉(xiāng)村自治虛化弱化現(xiàn)象；在“法治”方面,鄉(xiāng)村法治意識(shí)欠缺、基層法治工作力量不足、村務(wù)運(yùn)行存在違法違規(guī)現(xiàn)象；在“德治”方面,鄉(xiāng)土認(rèn)同感淡化,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化沒落,鄉(xiāng)風(fēng)道德教化形式化,鄉(xiāng)賢選拔使用管理缺乏規(guī)范；在信息化建設(shè)方面,基層治理信息平臺(tái)建設(shè)滯后、鄉(xiāng)村治安防控信息化水平不高、大數(shù)據(jù)智能化在“三治”中應(yīng)用不夠等。為此,以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革,充分發(fā)揮系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的優(yōu)勢(shì),才能更好破解鄉(xiāng)村治理困境。

2 以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革的邏輯基礎(chǔ)

從《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》等中央文件的表述中不難看出,對(duì)“三治”之間的邏輯順序做了調(diào)整,黨的十九大后,自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成為中央的鄉(xiāng)村治理方略。為此,厘清自治、法治和德治的內(nèi)涵,梳理三者之間的邏輯聯(lián)系,并建立和完善鄉(xiāng)村治理體系整體變革中三者相互貫穿、相互聯(lián)系的內(nèi)容、載體和平臺(tái),最終實(shí)現(xiàn)將“三治”結(jié)合走向“三治”融合,是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革的理論基礎(chǔ)和邏輯前提。

2.1 整體性變革中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“三治”之間的關(guān)系

在推進(jìn)當(dāng)代中國國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中,中國共產(chǎn)黨在國家和社會(huì)生活中處于領(lǐng)導(dǎo)地位?！包h政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵3]161987年制定的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨必須按照憲法和法律支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》重申了農(nóng)村基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的十八大再次強(qiáng)調(diào),要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也明確提出要確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方,為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨必須依照憲法和法律支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。2019年1月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定以行政村為基本單元設(shè)置黨組織,行政村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村的各類組織和各項(xiàng)工作,并且提出黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。因此,改革開放過程中鄉(xiāng)村治理與自治發(fā)展的實(shí)踐充分表明,必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理和自治發(fā)展的過程之中,確保鄉(xiāng)村治理和自治發(fā)展沿著正確的方向順利推進(jìn)[4]。山東省平原縣的實(shí)踐也充分說明,農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵就是要發(fā)揮基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用[5]。

為此,在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中,就“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“三治”的關(guān)系來講,要避免兩種傾向：一種傾向是走極端路線,認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)與以自治為本的“三治”之間是兩條沒有交集的平行線,難以并存；另一種傾向是妥協(xié)現(xiàn)狀,即在基層黨組織出現(xiàn)弱化、虛化、邊緣化等問題時(shí),在改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用方面無所作為。為避免這些錯(cuò)誤傾向,一方面,要健全以農(nóng)村基層黨組織為引領(lǐng)的村(社區(qū))治理工作機(jī)制,健全以村黨組織為核心、基層政府為主導(dǎo)、村民委員會(huì)為基礎(chǔ)、村民為主體、集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織廣泛參與的“一核多元”村級(jí)治理架構(gòu)。另一方面,要建立村治精英產(chǎn)生和培育機(jī)制。把那些能力突出、黨性強(qiáng)、守規(guī)矩、想干事、能干事的人選出來,真正為群眾服務(wù),為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供人力資源保障。

2.2 整體性變革中“自治”與“法治”“德治”之間的關(guān)系

村民自治制度是以“政社合一”“單向治理”“一刀切”為特點(diǎn)的人民公社體制解體以后農(nóng)村基層治理的基本制度架構(gòu),推動(dòng)了基層治理從管制到自治的歷史性演變[1]。這種方式既有利于國家的整體治理,也有利于調(diào)動(dòng)基層和人民群眾的自主性和積極性,是我國政治制度的一大進(jìn)步,順應(yīng)了世界政治的發(fā)展潮流,成為中國政治發(fā)展的重要成就[6]。村民自治制度的法律地位在《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》中也得以體現(xiàn)。1982年的《憲法》規(guī)定村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織。1998年的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。這標(biāo)志著“自治”是我國鄉(xiāng)村治理的根本目標(biāo),是基層民主生活、落實(shí)人民當(dāng)家作主的主要手段和內(nèi)容。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代,社會(huì)的開放性和流動(dòng)性不斷擴(kuò)大,對(duì)村民自治的治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理規(guī)則、治理目標(biāo)等提出了新的要求。這使得鄉(xiāng)村治理體系整體性變革不僅需要自治、法治和德治的有機(jī)融合和貫通,更要求自治在充分發(fā)揮村民委員會(huì)作用的基礎(chǔ)上,更多強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理方式的多樣化、治理規(guī)則的法治化和治理目標(biāo)的共享化。

為此,在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中,就“自治”與“法治”“德治”的關(guān)系來講,法治是調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系的基本方式,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行社會(huì)治理的基本準(zhǔn)則和手段。在鄉(xiāng)村治理體系中,法治是自治、德治的保障。德治是一切良治、善治的基石,在鄉(xiāng)村治理體系中,德治是自治、法治的基礎(chǔ)。以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中,推動(dòng)自治制度的運(yùn)行契合現(xiàn)代法治精神和德治精神,并使自治制度的運(yùn)行成為村民法治意識(shí)和道德意識(shí)培育過程,始終是健全鄉(xiāng)村治理體系的根本。因此,在實(shí)踐中,一方面,要堅(jiān)持“自治”為本,并積極探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式,尊重和維護(hù)廣大農(nóng)民的民主權(quán)利,把村民自治落實(shí)到農(nóng)村基層民主建設(shè)與鄉(xiāng)村治理的全過程。同時(shí),擯除鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是一項(xiàng)剛性行政任務(wù)的理念,才能激發(fā)各地村民的創(chuàng)新意愿和智慧,更好地推進(jìn)村民委員會(huì)回歸自治主業(yè),推進(jìn)村民自治有效運(yùn)行,形成自治、法治和德治相得益彰、相互補(bǔ)充的鄉(xiāng)村治理格局。另一方面,要正確處理好“自治”與“法治”“德治”之間的邊界,避免出現(xiàn)因恣意妄為的自治可能導(dǎo)致的民粹主義和多數(shù)人對(duì)少數(shù)人實(shí)施的“暴政”。同時(shí),通過完善“三治”融合系統(tǒng)化、協(xié)同化和一體化的體制機(jī)制、搭建“三治”融合載體和平臺(tái),加強(qiáng)“三治”自身能力建設(shè),實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和村民福利的持續(xù)增進(jìn)。

2.3 整體性變革中“法治”與“德治”之間的關(guān)系

自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理理念是法治與德治思想的深化和升華[7]。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“法律是準(zhǔn)繩,任何時(shí)候都必須遵循；道德是基石,任何時(shí)候都不可忽視?！盵8]《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”所以,國家法律作為一種普適性規(guī)范,鄉(xiāng)村社會(huì)中的一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和成員個(gè)人都必須嚴(yán)格遵守,不能觸碰法律的底線。同時(shí),法治是程序合法和結(jié)果合法的統(tǒng)一體,只有實(shí)現(xiàn)了程序合法和結(jié)果合法的有機(jī)統(tǒng)一,才能稱得上真正意義的法治[9]。為此,強(qiáng)化法律在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的權(quán)威地位,并不意味著“法治”是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的唯一方式,因?yàn)樵卩l(xiāng)村治理實(shí)踐中,法律規(guī)范離不開與其他規(guī)范的相互配合、協(xié)調(diào)與支持。德治是人類社會(huì)通過發(fā)揮道德約束、規(guī)范、引領(lǐng)作用實(shí)現(xiàn)道德控制和評(píng)價(jià)社會(huì)成員行為的一種手段。在古代“皇權(quán)不下縣”的政權(quán)體制下鄉(xiāng)村社會(huì)處于“自治”的狀態(tài),主要依靠基于自生性、地緣性、親緣性的宗族家族和以“忠”“孝”為核心思想的道德教化來管理鄉(xiāng)土社會(huì)。因此,“法治”要取得最優(yōu)的治理效果,離不開社會(huì)道德規(guī)范的積極配合,“德治”作為鄉(xiāng)村治理的情感支撐,在增強(qiáng)自治有效性、彌補(bǔ)法治不足等方面發(fā)揮著重要作用[10]。

為此,在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中,就“法治”和“德治”的關(guān)系來講,“法治”和“德治”都是一種行為規(guī)范,兩者的不同在于維持規(guī)范的力量不同,但兩者相互作用、相互依存、相互促進(jìn)。事實(shí)上,現(xiàn)實(shí)中仍存在村規(guī)民約違反國家法律和基本政策、作為村民行為規(guī)范的道德?lián)p壞村民所擁有的基本權(quán)利等問題,這些都是在具體鄉(xiāng)村社會(huì)治理場(chǎng)景下,割裂“法治”和“德治”關(guān)系而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)秩序混亂的具體體現(xiàn)。為此,一方面,鄉(xiāng)村法治要在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的效力必須以傳統(tǒng)為土壤,更加注重推動(dòng)鄉(xiāng)村治理與自治的法治化進(jìn)程,著力促進(jìn)正式的國家法律與非正式的鄉(xiāng)村生活慣例與準(zhǔn)則的有效對(duì)接。脫離鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的根基盲目推行法治建設(shè)的結(jié)果只能是適得其反。鄉(xiāng)村法治若脫離了鄉(xiāng)村道德教化的支撐,鄉(xiāng)村社會(huì)治理在一定意義上就失去了內(nèi)在支撐,“法治”和“德治”很有可能相互掣肘,對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理起負(fù)面作用。另一方面,當(dāng)代德治的目標(biāo)是形成現(xiàn)代社會(huì)秩序,因此當(dāng)代德治所憑依的道德應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代性的、與法治精神相契合的新道德。因此,如缺乏社會(huì)主義法治所彰顯的公平、正義、民主等理念的支撐,鄉(xiāng)村社會(huì)治理的道德教化作用則難以長(zhǎng)久持續(xù)下去,鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化便淪為低層次的法治化。

3 以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革的路徑選擇

構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場(chǎng)域,也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論。以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理理念、治理內(nèi)容和治理方式,從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的全局性、系統(tǒng)性和技術(shù)性的變革。

3.1 治理實(shí)踐從碎片性向總體性轉(zhuǎn)變

習(xí)近平明確指出：“我國今天的國家治理體系,是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！盵11]105自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建,借鑒了我國歷史上的德治實(shí)踐、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的法治實(shí)踐以及新中國成立以來人民當(dāng)家作主的群眾自治實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn),充分體現(xiàn)了以人為本和系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念[12],為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革提供了方向和可能。但從目前來看,鄉(xiāng)村治理的根本問題在于缺乏總體性治理的理念和思路,鄉(xiāng)村治理到了走向“總體性治理”的時(shí)代,需要在制度或機(jī)制上作出總體性的建構(gòu),而總體性建構(gòu)意味著制度設(shè)計(jì)與建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、全面性和協(xié)同性[13]?？傮w性治理不僅要靠地方政府尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及政府各部門的合作,還需要農(nóng)村、社會(huì)及市場(chǎng)的參與。因此,以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革,需將鄉(xiāng)村自治、法治和德治作為一個(gè)整體而統(tǒng)籌兼顧、通盤設(shè)計(jì),充分發(fā)揮政府各部門、社會(huì)組織等多元主體在鄉(xiāng)村治理中的主體作用,進(jìn)一步挖掘法律規(guī)范、道德約束、輿論引導(dǎo)等社會(huì)治理資源的積極作用,推進(jìn)治理實(shí)踐從碎片性向總體性轉(zhuǎn)變。

為此,以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中,一是要形成“總體性”治理理念。將治理理念從單一面向的突進(jìn)轉(zhuǎn)向多方位的操作,從工具性的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向價(jià)值性的回歸,從解決問題的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向制度性、程序性、規(guī)范性的建設(shè)。具體來說,一方面,鞏固中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展等方面的戰(zhàn)斗堡壘作用。越是基礎(chǔ)薄弱、情況復(fù)雜的鄉(xiāng)村,越要健全基層黨組織,提升組織力,強(qiáng)化基層黨組織的政治功能。另一方面,通過充分發(fā)揮以程序透明、準(zhǔn)則有效而定分止?fàn)帪樘卣鞯摹胺ㄖ巍弊饔煤鸵怨蛄妓?、社?huì)賢達(dá)而弘揚(yáng)正氣為特征的“德治”作用,充分調(diào)動(dòng)廣大村民積極參與鄉(xiāng)村秩序規(guī)則的建設(shè)和完善,參與到村莊公共事務(wù)治理的具體過程中來,參與到解決人民的生產(chǎn)、生活問題中來,真正實(shí)現(xiàn)以民事民議、民事民辦、民事民管為特征的“自治”目標(biāo),并切實(shí)分享鄉(xiāng)村治理的成果,共同促進(jìn)村民自治制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn),從而真正使村民自治成為村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的鄉(xiāng)村治理秩序。二是要形成“總體性”治理格局。形成“總體性”治理格局,關(guān)鍵在于創(chuàng)新治理體制,即處理好政府“自上而下”統(tǒng)籌和基層社會(huì)“自下而上”探索之間的關(guān)系,以發(fā)揮好政府服務(wù)作用和基層自治作用。為此,以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革,須轉(zhuǎn)變?nèi)苄驼疄橛邢拚?厘清政府與社會(huì)的邊界,建立權(quán)力清單,縮小政府直接干預(yù)的范圍,確保社會(huì)自治的邊界。同時(shí),加大基層政府與村莊的頂層設(shè)計(jì),厘清基層政府與村莊的邊界,賦予基層更多的資源,實(shí)現(xiàn)村莊治理的去行政化,確保和擴(kuò)大村民自治的范圍[14]。建立和完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)組織為補(bǔ)充的農(nóng)村組織體系,并堅(jiān)持因地制宜和問題導(dǎo)向原則,更多尊重農(nóng)村地方性實(shí)踐,激發(fā)群眾的創(chuàng)造力,鼓勵(lì)各地圍繞突出主題進(jìn)行自主創(chuàng)新,給予村社及其村民更多的探索機(jī)會(huì),使以往由行政力量推動(dòng)的“輸血型”被動(dòng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)內(nèi)源生長(zhǎng)機(jī)制支撐的“造血型”主動(dòng)發(fā)展模式。三是要形成“總體性”治理路徑?！叭巍笔莾?nèi)容,結(jié)合是方法。自治、法治、德治是三種不同的治理方式,三者有其不同的功能和作用,有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)[15]。單獨(dú)來看,法治太“硬”,德治太“軟”,自治太“任性”[16]?！叭巍苯Y(jié)合并非自治、法治和德治的簡(jiǎn)單相加和組合,而是需要同時(shí)發(fā)力,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),按照不同的強(qiáng)度進(jìn)行組合,發(fā)揮“三治”結(jié)合的“乘數(shù)效應(yīng)”。各地可結(jié)合本地自治條件、德治基礎(chǔ)及法治保障情況,因地制宜推進(jìn)“三治”結(jié)合模式探索,可在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“三治”結(jié)合推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作組,建立跨部門季度聯(lián)席會(huì)議制度,加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)。

3.2 治理內(nèi)容從局部性向全面性轉(zhuǎn)變

全面治理的目標(biāo)在于滿足農(nóng)民對(duì)美好生活的需要。以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革,需進(jìn)一步堅(jiān)持總體性治理理念,堅(jiān)持以促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展和提升農(nóng)民生活質(zhì)量為核心的發(fā)展思想,充分尊重民意,維護(hù)民權(quán),依靠民力,從農(nóng)民身邊的困難問題著手,把鄉(xiāng)村治理與滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的需求緊密結(jié)合起來。

以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中,“三治”相互聯(lián)系、相互作用,但各有側(cè)重、缺一不可,三者共同作用助推鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。一是全面提升“三治”的治理能力。在提升自治能力方面,需通過進(jìn)一步明晰權(quán)利和責(zé)任邊界、創(chuàng)新村民自治的有效實(shí)現(xiàn)方式、積極培育村級(jí)社會(huì)組織等方式,深入推進(jìn)村民自治,推進(jìn)村委會(huì)回歸自治主業(yè),筑牢自治、法治、德治之本。在提升法治能力方面,通過提升村民法治意識(shí)、打造鄉(xiāng)村治理法治化的專業(yè)隊(duì)伍、為群眾提供多種形式的公共法律服務(wù)、提高鄉(xiāng)村自治的法治化程度和鄉(xiāng)村治理法治化的技術(shù)運(yùn)用水平,大力推進(jìn)依法治村。在提升德治能力方面,進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)風(fēng)道德引領(lǐng)、規(guī)范和約束作用,發(fā)揮村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村文化的保護(hù)功能[17],重視鄉(xiāng)村精神文明建設(shè),挖掘、轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)社會(huì)中參與性、協(xié)商性的組織資源和制度資源。尤其是通過完善新鄉(xiāng)賢選拔管理機(jī)制,推進(jìn)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村文化建設(shè),提高鄉(xiāng)村精英的社會(huì)權(quán)威,不斷維護(hù)、激活鄉(xiāng)村社會(huì)的地方文化制度,將其轉(zhuǎn)化為群眾參與村民自治、提高基層社會(huì)自主治理能力的載體,使群眾路線真正深入群眾、扎根基層。二是全面創(chuàng)新“三治”結(jié)合的體制機(jī)制。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理“三治”結(jié)合,關(guān)鍵在于創(chuàng)新一整套讓社會(huì)力量有序參與的體制機(jī)制[18]?！叭巍苯Y(jié)合治理體系面臨的核心難點(diǎn)就是主體之間、規(guī)范之間的協(xié)調(diào)問題[19]。因此,以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中,必須建立“三治”多元主體合作共治機(jī)制、多元規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)制和治理協(xié)同機(jī)制,才能真正實(shí)現(xiàn)以村民自治為核心、以發(fā)揚(yáng)法治精神和社會(huì)主義核心價(jià)值觀為宗旨的“三治”結(jié)合治理模式。三是全面加強(qiáng)“三治”結(jié)合的制度建設(shè)。目前,許多地方推進(jìn)的“三治”結(jié)合雖然短期內(nèi)釋放了社會(huì)活力,解決了農(nóng)村社會(huì)的諸多矛盾,但制度設(shè)計(jì)滯后以及選擇性、策略性、運(yùn)動(dòng)性的治理困境依然存在。因此,需進(jìn)一步強(qiáng)化“三治”結(jié)合的自覺,從制度層面出臺(tái)管理辦法促進(jìn)“三治”結(jié)合,并對(duì)成熟的“三治”結(jié)合做法固化,把實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度或政策層面。四是全面完善“三治”結(jié)合的平臺(tái)載體。一方面,通過發(fā)揮議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、調(diào)解委員會(huì)等組織的作用,建立和完善自治中的法治和德治載體。另一方面,通過村民參與村規(guī)民約協(xié)商與制定等方式,完善法治中的自治、德治載體?？傊?在治理載體上因地制宜、尊重群眾、自主探索,尋找彰顯自治活力、法治精神和德治正氣的有效載體。

3.3 治理手段從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變

習(xí)近平指出：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制,提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵20]49其中,提高社會(huì)治理智能化水平,契合當(dāng)今時(shí)代信息化、智能化快速發(fā)展的實(shí)際,是以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革的有力抓手。從鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的角度來看,通過大數(shù)據(jù)搜集與“三治”有關(guān)的各種最新數(shù)據(jù),在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理研判和預(yù)測(cè),以此幫助黨委、政府從數(shù)據(jù)和信息中進(jìn)行決策,以此快速提高政府對(duì)老百姓需求以及解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾的回應(yīng)力。從目前各地基層社會(huì)治理信息化建設(shè)來看,還存在以下問題：一是鄉(xiāng)村信息發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)重滯后。盡管各地的鄉(xiāng)村治理信息化方面取得了階段性的成效,但宏觀的政策指導(dǎo)以及系統(tǒng)、規(guī)范的信息化發(fā)展規(guī)劃還十分滯后。全國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上沒有明確的信息化發(fā)展規(guī)劃,并缺乏規(guī)范的管理制度、標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)施細(xì)則。二是信息“孤島”和信息“割據(jù)”現(xiàn)象普遍存在[21]?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理的數(shù)據(jù)資源的集聚能力和管理能力嚴(yán)重不足,導(dǎo)致信息“孤島”和信息“割據(jù)”現(xiàn)象普遍存在。造成系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合、關(guān)聯(lián)應(yīng)用、功能挖掘明顯不夠。村(社區(qū))數(shù)據(jù)資源散、小、弱,工作性信息多、專業(yè)信息少,簡(jiǎn)單堆積多、精心加工少,交叉重復(fù)多、富有特色少,在一定程度上造成了資源浪費(fèi)。三是大數(shù)據(jù)、智能化在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)用程度低、效果不佳。大數(shù)據(jù)體量巨大、類型繁多,處理難度較大,由于現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍缺乏人才和技術(shù),導(dǎo)致在挖掘數(shù)據(jù)之間關(guān)聯(lián)關(guān)系、預(yù)測(cè)鄉(xiāng)村事務(wù)發(fā)展趨勢(shì)、創(chuàng)新村民自治方式以及針對(duì)鄉(xiāng)村治理難點(diǎn)開發(fā)專項(xiàng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)方面有很大的障礙,大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理的保障體系還遠(yuǎn)未形成。

為此,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入和大數(shù)據(jù)智能化的快速發(fā)展,強(qiáng)化大數(shù)據(jù)智能化在以“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系整體性變革中的應(yīng)用是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)背景下鄉(xiāng)村治理取得新成效的發(fā)展趨勢(shì)。一方面,要加快基層社會(huì)治理信息系統(tǒng)建設(shè),推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向村(社區(qū))延伸,推進(jìn)相關(guān)部門之間信息資源聯(lián)網(wǎng)共享,對(duì)農(nóng)村政務(wù)信息采集管理、網(wǎng)上經(jīng)辦服務(wù)、信息共享應(yīng)用等給予制度安排,提升鄉(xiāng)村服務(wù)效能。同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治安防控信息化建設(shè),解決因鄉(xiāng)村公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)滯后等帶來的鄉(xiāng)村偷盜、賭博、黑惡勢(shì)力等社會(huì)治安問題。另一方面,加強(qiáng)大數(shù)據(jù)智能化在自治、法治、德治中的應(yīng)用。建議以政府為主導(dǎo)、企業(yè)參與的模式開發(fā)一系列操作簡(jiǎn)便的APP,通過智能手機(jī)快速普及農(nóng)村全覆蓋的信息化體系,同時(shí)推行“互聯(lián)網(wǎng)+村務(wù)公開”,開通村務(wù)公開APP。通過整合數(shù)據(jù)挖掘、分析等大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù),讓農(nóng)民用手機(jī)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的全程參與,同時(shí)推進(jìn)民主監(jiān)督、基層政務(wù)辦理的網(wǎng)絡(luò)展現(xiàn)。對(duì)外流人口較多的區(qū)域,探索網(wǎng)絡(luò)投票選舉,保障外出務(wù)工農(nóng)民的民主選舉權(quán)利。探索建立農(nóng)村法治數(shù)據(jù)資源庫,加強(qiáng)農(nóng)村違法案件、鄉(xiāng)村普法成效等大數(shù)據(jù)分析等。