辛 鋒

2018年2月4日，指導“三農(nóng)”工作的第15份中央一號文件指出，黨中央將“構建鄉(xiāng)村治理新體系”作為總體戰(zhàn)略要求之一，并明確提出“深化村民自治實踐，加強農(nóng)村群眾性自治組織建設”。由此可見，在十九大創(chuàng)新社會治理的新理念下，將自主治理模式引入到農(nóng)村公共服務管理中將是未來鄉(xiāng)村治理的一個重要發(fā)展方向。國務院頒發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，明確將體育作為國家基本公共服務清單的一部分加以推進落實[1]，因此加強農(nóng)村公共體育服務治理體系的建設和完善，也是構建鄉(xiāng)村治理新體系的重要內(nèi)容。政府主導與自治嵌入形成的農(nóng)村公共體育服務治理共同體最大的特點就在于能夠讓農(nóng)村公共體育服務從“政府決策導向”逐漸轉(zhuǎn)向“農(nóng)民需求導向”，有效緩解農(nóng)民實實在在的“體育需求”與政府意識形態(tài)主導下的“剛性供給”之間的矛盾[2]。筆者正是基于這樣一種理論與現(xiàn)實訴求，對政府主導與自治嵌入統(tǒng)合管理模式在農(nóng)村公共體育服務中的應用進行理論的構建及實踐的指導，以期能夠進一步推動我國農(nóng)村公共體育服務體系的建設與完善。

1 我國農(nóng)村公共體育服務治理模式的改革優(yōu)化勢在必行

1.1 我國農(nóng)民體育需求不斷提高且呈現(xiàn)出多元化、差異性特點

2014年全民健身活動狀況調(diào)查報告顯示：與2007年相比，2014年我國20歲及以上的農(nóng)村體育鍛煉的人數(shù)增加了154.0%，增長幅度遠遠高于城鎮(zhèn)[3]。農(nóng)民體育參與的人數(shù)增加，反映出我國農(nóng)村體育發(fā)展取得了較為顯著的成效和我國農(nóng)民對于體育參與的需求不斷上升，提示進一步強化農(nóng)村公共體育服務供給勢在必行。

在我國，農(nóng)民體育需求呈現(xiàn)兩個特點。第一，農(nóng)民體育需求的多元化。隨著農(nóng)民體育鍛煉需求的提高，其在體育運動項目的選擇上體現(xiàn)出了多元化特點。尤其在民族傳統(tǒng)體育文化較為濃厚的鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)村居民更加傾向于參與本地區(qū)的傳統(tǒng)體育項目，但在一些“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，農(nóng)民則更多地希望參與到現(xiàn)代競技體育項目中；另一方面，隨著農(nóng)村體育鍛煉人口的增加，不同性別、不同年齡農(nóng)村居民的體育需求在體質(zhì)監(jiān)測、體育賽事、體育文化活動、不同項目的體育設施等方面表現(xiàn)不同。

第二，我國農(nóng)村體育需求的地域差異性。就全國經(jīng)濟發(fā)展的總體水平來看，東、中、西部地區(qū)之間的差異性較大。以北京、上海、廣東等省市為代表的我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在農(nóng)村體育發(fā)展水平上位于全國前列。農(nóng)村體育在場館建設、制度完善、資源開放方面已經(jīng)日趨完善，農(nóng)民對于傳統(tǒng)體育項目和現(xiàn)代體育項目的參與都有一定的需求[4]。以山西、湖南、遼寧等省市為代表的中部和東北地區(qū)，農(nóng)民在脫貧攻堅之后還尚未形成相對成熟的體育參與意識，農(nóng)村體育場館及制度建設還未完善，因此更加需要體育基礎設施的建設以及多方面的體育宣傳指導。以青海、新疆、西藏等省市為代表的我國西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平落后，農(nóng)民日常生活基本以解決溫飽為目的的耕作和勞動為主，體育鍛煉所需要的經(jīng)濟條件和時間條件并未完全滿足。綜合來看，我國不同地區(qū)在農(nóng)村體育發(fā)展條件、農(nóng)民的體育需求特征、體育服務應有供給等呈現(xiàn)出不同特征。這就決定了我國農(nóng)村公共體育服務供給需要對原有“統(tǒng)一劃歸”的治理模式做出改革優(yōu)化，逐漸形成凸顯“因地制宜”和“因需制宜”特點的新型治理模式。

1.2 我國現(xiàn)行農(nóng)村公共體育服務管理模式的低效與失位

1.2.1 農(nóng)村公共體育服務“制度內(nèi)供給”效率低下以政府為直接供給方的“制度內(nèi)供給”，既是當下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低下、公共服務基礎薄弱的現(xiàn)實使然，同時也是快速解決農(nóng)村體育發(fā)展困境的必然選擇。

農(nóng)村公共體育服務的制度內(nèi)供給的主體是政府，供給成本的分攤方式通過政府財政預算來進行。這種供給方式的優(yōu)勢在于能夠在不計算投資回報的基礎上快速實施服務供給，但缺點在于極易導致“公共體育服務供給邊緣化”以及“供需失衡”的低效。一方面，我國經(jīng)濟社會發(fā)展城鄉(xiāng)差異顯著。在2020年全面建成小康社會的宏偉目標下，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展自然成為國家建設的首要任務。從目前的情況來看，農(nóng)村發(fā)展的困境是多方面的，經(jīng)濟結構優(yōu)化、資源配置、教育、醫(yī)療、交通等都需要國家給予大力度的扶持與幫助。在上述一系列民生大計之下，政府之于公共體育服務的供給就必然會被邊緣化。近年來的“種糧直補”政策、免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)機購置補貼等都體現(xiàn)了政府在“三農(nóng)”方面的供給力度，國家財政在農(nóng)村公共服務供給上的支出進一步加大，農(nóng)村公共體育服務供給在短時間內(nèi)難以脫離“邊緣化”。另一方面，由于農(nóng)村公共體育服務投入的收益回報小、時間長，社會資本往往不愿進入到農(nóng)村公共體育服務供給序列之中，因此“制度內(nèi)供給”必然會在較長一段時間成為農(nóng)村公共體育服務供給的主要模式。政府作為供給主體的“制度內(nèi)供給”，在服務對象上是全體成員。全體農(nóng)民享受無差別的體育基本公共服務[5]。這就導致政府在進行供給時難以估計某一特殊群體的實際需求，同時也極易催生政府的“政績導向”?！爸贫葍?nèi)供給”以政府財政支持為主，農(nóng)民的實際體育需求易被強制隔離，各級政府在進行供給時更多地考慮到自身的社會效應，這就導致供給的形式、內(nèi)容與方法幾乎全憑政府一方?jīng)Q斷，從而出現(xiàn)“供非所需”“需者不供”的供需失衡。

1.2.2 傳統(tǒng)科層制模式下的農(nóng)村公共體育管理機構形同虛設我國農(nóng)村公共體育管理采用科層制模式。隨著社會持續(xù)發(fā)展進步，科層制層級過多、條塊分割、管理低效等弊端不斷顯現(xiàn)，官僚化現(xiàn)象嚴重。在農(nóng)村公共體育管理中，傳統(tǒng)的科層式管理已經(jīng)暴露出越來越多的不足[6]。從目前農(nóng)村公共體育管理體制來看，負責管理基層農(nóng)村公共體育工作的是縣、鄉(xiāng)兩級政府，但是具體工作的開展則由其下屬的縣體育局(文體局、文化局)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體工作站負責。由此可見，隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文體工作站是我國農(nóng)村公共體育工作的“前沿陣地”，也是實現(xiàn)農(nóng)村體育需求與政府體育服務供給平衡的“關鍵銜接點”，其作用對于農(nóng)村公共體育服務管理的正常運行至關重要。但是作為農(nóng)村公共體育管理工作“基本細胞”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體工作站，卻幾乎在大部分農(nóng)村地區(qū)形同虛設。雖然目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站的設置較為普遍，但其經(jīng)費和人員十分緊缺，掛牌現(xiàn)象比比皆是，導致諸多文體站“見牌不見人”[7]。我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站對于農(nóng)村公共體育管理工作而言表現(xiàn)出了一種 “應然職能”與“實然狀態(tài)”的失衡。

1.2.3 我國現(xiàn)行農(nóng)村公共體育管理的法制欠缺一方面，我國目前用于保障農(nóng)民體育基本權利的法制建制不足。首先是立法層次不高。我國的體育法制體系由1件法律、6件行政法規(guī)、5件中央文件、137件地方性法規(guī)和政府規(guī)章構成[8]。也就是說目前能夠在農(nóng)村體育層面產(chǎn)生法律效力、進行法治約束的只有《中華人民共和國體育法》。但是《體育法》涉及層面較廣，且并無針對農(nóng)村體育具體工作的明確要求，在其余的行政法規(guī)和政策文件中針對農(nóng)村體育的相關文件少之又少，因而無法對農(nóng)村體育工作進行有效的法律規(guī)制。

另一方面，我國農(nóng)村公共體育管理工作的制度建設尚不完善。在供給制度層面，我國農(nóng)村公共體育服務除政府以外并無其他供給主體，社會資本投入的權益保障制度欠缺，同時政府對于公共體育服務的供給也缺乏明確的財政扶持制度，使得農(nóng)村公共體育供給力度被大幅削弱；在農(nóng)村體育財政制度層面，雖然我國目前實行的是公共事業(yè)財政逐級轉(zhuǎn)移制度，但是目前國家尚未出臺規(guī)范統(tǒng)一的對公共體育事業(yè)轉(zhuǎn)移支付的相關制度，導致公共體育事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付的隨意性和間斷性特點明顯[9]；在民主制度層面，目前各級政府體育職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文體工作站對于農(nóng)村體育需求的評價與反饋尚未形成完善機制。農(nóng)民在農(nóng)村公共體育建設中的參與和評價并未形成專門性的制度，供給與民需之間的制度橋梁還有待于進一步完善。

2 政府主導下的治理共同體在農(nóng)村公共體育服務中的適應性

2.1 政府主導與自治嵌入治理共同體的政策理論要義

公共治理的理論要義來自于治理理論。治理理論作為一種理論范式，對于新時代公共事務治理的新變化與新內(nèi)涵起到了理想的分析價值。從治理理論的內(nèi)涵及目前我國農(nóng)村公共體育服務的發(fā)展現(xiàn)狀來看，政府主導與自治嵌入共同構建的多元治理體系將會具有很強的社會適應性。

首先，多元綜合治理源自于治理理論體系的現(xiàn)代化發(fā)展和馬克思列寧主義的中國化的系列理論基礎。就人類社會治理的歷史沿革來看，人類的社會治理經(jīng)歷了從統(tǒng)治型到管理型，再到服務型的變遷。在服務型社會治理模式下，社會治理逐漸由統(tǒng)治型和管理型治理模式所強調(diào)的單一權威治理向多元化協(xié)同治理發(fā)展。公共權威不再僅僅局限于單一的統(tǒng)治階級，而是建立在政府與社會、政府與人民的互動基礎之上，政府、社會及公民都成為社會治理的多元主體之一。馬克思主義認為：人民是歷史的創(chuàng)造者，且無產(chǎn)階級建設必須由無產(chǎn)階級政黨來領導。就我國的時代發(fā)展特點和現(xiàn)實國情而言，突出人民在治理體系中的主體地位是未來發(fā)展的重要方向。但是這種治理體系的創(chuàng)新，一定是在黨和政府領導下的治理體系創(chuàng)新。在黨的十七大、十八大和十九大報告中，都明確強調(diào)“保證黨領導人民有效治理國家”，因此，以黨和政府為主導，以人民為主體的多元治理體系既有其客觀的政策理論依托，也有其現(xiàn)實客觀依據(jù)。

第二，就政府主導而言，新時代特色社會主義理論體系是其理論來源。在黨的十九大上，習近平總書記指出：中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，因此，構建中國特色的社會公共事務治理體系，也必須凸顯出中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，不能忽略和弱化黨和政府的領導作用。多元化治理體系的前提是黨和政府的領導。同時，在習總書記新時代特色社會主義理論體系中，推進國家治理體系是全面深化改革的總目標之一。因此堅持黨的領導，發(fā)揮黨的領導優(yōu)勢，推進治理體系的優(yōu)化，既是新時代特色社會主義理論體系的要求，也是國家發(fā)展的現(xiàn)實使然。

第三，自治嵌入形成的多元治理主體的理論依托既來源于黨的政策，又來源于國外學者的治理理論。黨的十九大報告明確指出：要強調(diào)在黨的領導下，堅持人民主體地位和人民主體作用，應當讓人民成為國家治理的主體。在農(nóng)村治理體系論述中又明確指出要健全自治、德治、法治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年一號文件中明確指出：“深化村民自治實踐，加強農(nóng)村群眾性自治組織建設”。這是人民主體地位在農(nóng)村公共服務治理中的直觀體現(xiàn)。通過村民自治實踐讓人民在治理體系中的主體地位真正落實到實踐工作之中。同時，就自主治理而言，也可在國外理論治理理論中尋得借鑒。公共事務治理的困境內(nèi)源于其天然的非競爭性和非排他性，廣泛存在“搭便車”“機會主義”和“逃避責任”的問題[10]。針對這一情況，美國經(jīng)濟學家Elinor Ostrom提出了自主治理理論。所謂自主治理，就是指相關利益者群體在面對共同問題時，能夠通過內(nèi)部成員之間的相互協(xié)調(diào)、自主組織而非外界的強制干預或委托代理解決問題的一種集體行動[11]。Ostrom認為：自主治理就是希望一群相互依賴的委托人能夠通過合理溝通將自己組織起來，規(guī)避個體的“機會主義”，從而實現(xiàn)持久利益。一群彼此依賴的委托人可以在社群和信任的基礎之上構建有效的自主治理制度從而去解決集體行動的三大問題：制度供給問題、信用承諾問題、相互監(jiān)督問題。

2.2 政府主導下自治嵌入的多元治理模式在農(nóng)村公共體育服務管理中的應用價值

首先，政府主導下的自治嵌入的治理共同體強調(diào)了農(nóng)民在農(nóng)村公共體育管理中的主體地位，提高了農(nóng)民參與的積極性和主動性。原有的科層制集權管理模式注重政府對于農(nóng)村公共體育強制干預，農(nóng)民在公共體育服務管理中的參與程度比較低，導致農(nóng)民體育需求缺乏表達途徑、農(nóng)村公共體育服務監(jiān)督主體缺乏受用者人群、農(nóng)村公共體育開展缺乏活力等現(xiàn)實問題。政府主導下的自治嵌入強調(diào)農(nóng)民的自主治理，支持農(nóng)民自治組織在農(nóng)村公共體育事業(yè)中進行需求表達、資源配置、監(jiān)督評估等工作。將農(nóng)民作為農(nóng)村公共體育管理的主體，在一定程度上真正讓農(nóng)民參與到農(nóng)村公共體育事業(yè)管理之中。農(nóng)民群體不僅能夠通過“自治”的參政議政平臺表達自身的體育需求，平衡農(nóng)村公共體育服務供需矛盾，同時也能夠根據(jù)農(nóng)村公共體育開展的實際情況進行實時有效的監(jiān)督并做出修改和完善。

其次，政府主導下的自治嵌入倡導協(xié)調(diào)溝通，有利于農(nóng)村公共體育服務相關職能機構的整合。政府主導下的自治嵌入統(tǒng)合模式首先強調(diào)農(nóng)民自主治理。自治組織成為了協(xié)調(diào)各方職能機構工作的有效主體。政府主導保證了原本的政府供給和強制權力，而自治組織則起到了協(xié)調(diào)者的作用。自治組織通過結合農(nóng)村公共體育的實際供需情況將各方工作重點進行及時調(diào)整和反饋，避免政府職責出現(xiàn)“重疊”或“遺漏”。

再次，政府主導下的自治嵌入避免了絕對自治所帶來了保障不足和監(jiān)管不力，進一步強化了黨和政府在農(nóng)村體育工作中的領導地位。在政府主導下合理地實施自治嵌入，就是讓政府在農(nóng)村公共體育管理中由之前的決斷者和實施者轉(zhuǎn)換為制度設計的引導者、利益沖突的協(xié)調(diào)者、自治組織的培育者以及制度執(zhí)行的監(jiān)督者，在強化政府領導作用的前提下將責任下放、權利下放。政府在農(nóng)村公共體育管理中更多地行使制度建設、扶持幫助、監(jiān)督引導的職責。一方面給予了農(nóng)民在農(nóng)村公共體育管理上更大的自主權，提高了農(nóng)村參政議政、監(jiān)督管理的主體性和主動性；另一方面也避免了絕對自治下所出現(xiàn)的農(nóng)村公共體育管理混亂和資源浪費現(xiàn)象。

3 政府主導下自治嵌入的多元治理模式的構建思路

3.1 政府主導與自治嵌入的內(nèi)涵

政府主導，就是指政府在多元治理的政策和法規(guī)的制定、公共產(chǎn)品和公共服務供給和決策中發(fā)揮主導作用[17]。在農(nóng)村公共體育服務管理中，政府主導的內(nèi)涵表現(xiàn)在三個方面：首先，政府負責制定農(nóng)村公共體育服務管理中的各項規(guī)章制度和法律條文，突出自身決策者的作用；其次，政府在農(nóng)村公共體育服務的資金支持上發(fā)揮主導作用；再次，政府在農(nóng)村公共體育服務中發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通和監(jiān)督指導作用。目前在積極推進國家治理現(xiàn)代化背景下，政府主導的內(nèi)涵是在黨的領導下，農(nóng)村公共體育服務的供給、資金、管理、監(jiān)督、落實等各個領域都納入到制度的框架和軌道之內(nèi)，由之前國家的“統(tǒng)”治轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委和政府領導下的協(xié)同“共”治。政府主導在農(nóng)村公共體育服務管理中不再強調(diào)政府的“權”，而是強調(diào)政府的“能”。

自治嵌入，就是在黨和政府的領導下，培育農(nóng)村公共體育服務的自治組織，強化村民在農(nóng)村公共體育管理中的自治實踐能力，發(fā)揮自身在治理體系中的主體地位。但是需要注意的是，在農(nóng)村公共體育服務領域所實施的自主治理，并非純粹和絕對意義上的自主治理，而是要嵌入在更高層次的制度框架之中的自主治理。這種制度框架來自于黨和政府所出臺的政策制度和法律規(guī)制。具體而言，在農(nóng)村公共體育服務管理中，供給方式、供給內(nèi)容、管理手段、自治組織等層面均可由村民自治組織來負責實施與落實，但是上述一系列的工作開展均要以黨和政府所出臺的各項法律、制度、政策為行動依據(jù)，絕不能出現(xiàn)游離于政府之外的絕對自治。

3.2 政府主導下自治嵌入多元治理模式的理念建構：對公共性的堅守和強化

公共性概念體現(xiàn)出的是一種復雜性和多元特性，其在不同領域內(nèi)的內(nèi)涵和所指也存在一定差異。自黨的十八屆三中全會所提出的“創(chuàng)新社會治理體系”，再到黨的十九大所提出的“建立共建共治共享的社會治理格局”，體現(xiàn)了我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展趨勢。就農(nóng)村公共體育服務而言，其隸屬于社會公共服務，在國家治理和社會治理的覆蓋范圍之內(nèi)，因此也應該充分地突出社會治理的本質(zhì)屬性——公共性。對于社會治理而言，政府主導的公共性應凸顯“公共行政”，人民的公共性應體現(xiàn)為“公共權利”[18]。

從政府層面而言，公共性強調(diào)了一種民主思維。這種民主思維強調(diào)政府與民眾之間平等溝通、協(xié)商對話機制的建構。政府主導并不是政府的“事必躬親、獨斷專行”。加強黨的領導在于加強制度和法律層面的領導，而非隔斷與民眾之間的對話通道。目前我國在農(nóng)村公共體育服務層面上面臨的最大問題就是“供需問題”。從大范圍而言，東部、中部、西部不同經(jīng)濟發(fā)展水平的農(nóng)村地區(qū)在公共體育服務供給上還未體現(xiàn)出“因地制宜”；從小范圍來看，同一地區(qū)的農(nóng)村公共體育服務供給“單一粗暴”，缺乏與本地村民之間的有效溝通，村民所需的公共體育服務難以落實到位，村民享受的往往是政府指派或是硬性下達的公共體育服務。例如在以山西省“十三五”期間公共體育服務設施專項建設規(guī)劃儲備項目中，足球場項目和田徑場項目的建設總數(shù)為182個，占所有項目的81.6%[19]。但是從實際調(diào)研的過程看，足球和田徑項目在山西省農(nóng)村的實際開展效果并不理想，項目開展較廣泛的廣場舞、籃球、羽毛球、武術等專項扶持力度幾乎沒有，尤其在襄汾縣、太谷縣、平遙縣等傳統(tǒng)體育開展較好的農(nóng)村中，許多足球和田徑場已經(jīng)被當?shù)卮迕窀脑斐闪嗣褡鍌鹘y(tǒng)體育練習場地。農(nóng)村公共體育服務多元治理模式的構建，首先就在于理念的更新和強化。在治理過程中凸顯出公共性特征，就是讓政府在充分發(fā)揮主導作用的前提下，切實將村民的公共體育利益置于頂層，構建起政府與村民之間的雙向互動機制和橋梁。

從村民層面而言，公共性強調(diào)公民對于公共事務的關心和重視。George Frederickson在對公共性進行分析的時候著重強調(diào)了公民精神，認為公共性不僅僅呼喚一個公共性的政府，更需要熱心公共事務的公民[20]。從目前我國農(nóng)村公共體育服務供需矛盾與治理困境而言，一方面在于政府缺乏同民眾的有效溝通，另一方面也存在村民對公共體育服務的漠然。大部分地區(qū)的農(nóng)村居民對于體育的概念還比較模糊，對于公共體育服務的需求重視程度還比較低，有些農(nóng)村甚至是在政府搭建起互動平臺的基礎上都不會主動進行需求表達。筆者在對山西省太原市小店村的實地走訪過程中發(fā)現(xiàn)，雖然該村在公共服務宣傳欄中明確設置了體育需求表達“小黑板”，但是在多次走訪過程中發(fā)現(xiàn)，黑板上始終沒有出現(xiàn)任何有關體育服務需求的表達，多是一些涉及居住、飲食、財政補貼等方面的內(nèi)容。由此可見，在農(nóng)村公共體育服務中構建多元治理模式，重點在于讓農(nóng)村居民真正地參與到管理中來，即實現(xiàn)一種政府主導下嵌入式的自主治理。這種自主治理的首要前提就在于農(nóng)村居民的理念更新，讓農(nóng)村居民主動地實施自治實踐，而非被動自治。

3.3 政府主導下自治嵌入多元治理模式的主體建構：政府與自治組織的合作共識

3.3.1 政府層面：提高“元治理”能力，強化核心領導角色從政府層面來看，應提升政府核心領導能力，合理發(fā)揮政府領導作用。實現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務治理模式和治理能力現(xiàn)代化、創(chuàng)新農(nóng)村公共體育服務治理體系的核心在于優(yōu)化政府的治理能力。政府在新的治理體系中應該著重發(fā)揮公共事務實力的頂層設計能力，著力破解體制機制方面的突出問題，進一步強化自身在整合資源、責任控制、監(jiān)督規(guī)范等方面的能力，扮演好公共服務治理的組織者、協(xié)調(diào)者、服務者和監(jiān)督者的角色。

政府在整個農(nóng)村公共體育服務中角色地位的明確，從實踐層面來看是一種政府職能的轉(zhuǎn)變。這種職能的轉(zhuǎn)變一方面在于政府如何在整個治理體系中合理地發(fā)揮作用，另一方面也在于如何同農(nóng)村公共體育服務的各個參與方正確處理好關系。在原有的農(nóng)村公共體育服務治理中，政府“統(tǒng)包統(tǒng)攬”的治理方式嚴重影響到了農(nóng)村公共體育的供需平衡以及管理效率的提升。在新的治理模式中，政府角色的重新定位不是讓政府游離于整個治理模式之外，而是要提升政府的主導能力，但這種主導是更高層次的主導，不是所有治理事務的事必躬親。農(nóng)村公共體育服務的治理之所以出現(xiàn)供給效率低下，很大程度上是因為政府在整個治理體系或治理鏈條的各個環(huán)節(jié)中過于強調(diào)主導和把控作用。因此，政府在農(nóng)村公共體育服務多元治理模式中，要進一步提升自身的“元治理”能力。一方面要做好整個治理模式的頂層設計，在制度機制建設方面發(fā)揮核心作用；另一方面也要培育和發(fā)展社會和農(nóng)村自治組織，引導廣大村民參與到治理工作中來，拓寬農(nóng)村公共體育服務的治理渠道，做好整個農(nóng)村公共體育服務治理的“領導者”。

3.3.2 村鎮(zhèn)層面：做好自治嵌入工作，扮演好政府-村民的銜接者角色從目前我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀及具體的調(diào)研走訪情況看，進行農(nóng)村公共體育服務治理，發(fā)揮自治組織在農(nóng)村公共體育服務管理中的作用，可采用下列路徑：

首先，在體育開展需求較高，且人數(shù)較多、經(jīng)濟發(fā)展水平較為理想的村落可以先成立自治組織試點。在自治組織構成上，可以由村民大會公開選取出1到2名威望較高、有奉獻精神、組織能力強的村民黨員擔任自治組織負責人，再選擇4～5名村民代表、體育愛好者代表等作為自治組織的成員，也可吸收一名村干部加入到自治組織之中，之后將相關的組織人員名單上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府部門備案。但是需要注意的是，自治組織在搭建平臺時不能僅僅局限于上傳下達的工作，也要適時根據(jù)本村具體的體育發(fā)展情況總結和篩選一些有意義的體育需求表達，能夠為上級政府部門提供有意義且可行性強的公共體育服務供給建議。

其次，對于一些體育發(fā)展基礎較為薄弱，村民體育基礎或經(jīng)濟發(fā)展水平較差的村落，可以嘗試多村聯(lián)合組成公共體育服務中心作為所轄村落體育服務的自治機構。從目前來看，我國中部和西部地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，同時廣大村民體育需求和體育參與的積極性也并不理想。如果以單個村落為單位建立自治組織，在實際工作中很可能由于缺乏群眾基礎而失去自治效用。因此，可以將附近幾個村落聯(lián)合起來成立多個村落之間共同的自治組織。每個村落可公開選派一名村民黨員及若干名群眾代表擔任自治組織成員。將所轄村落看作是一個整體來發(fā)揮政府與村民之間的協(xié)調(diào)作用，積極開發(fā)一些可以多村共享的體育服務形式，形成多村落之間的體育服務聯(lián)動機制和覆蓋機制。

3.3.3 村民層面：積極參與治理工作，強化治理主體地位首先，需要上級政府和村民委員會切實發(fā)揮對村民的引導和宣傳工作。讓村民參與到農(nóng)村公共體育服務之中。要讓村民具有主人翁意識。這種意識來源于兩個方面：一是要培養(yǎng)村民的公民精神。讓村民能夠明確自己是村落一員，讓村民主動關心村落的發(fā)展問題；二是要培養(yǎng)村民的體育參與意識。讓村民了解體育的優(yōu)點，了解體育對自身健康水平及生活質(zhì)量的提升所帶來的積極作用，讓村民能夠主動參與體育，參與本村體育氛圍和體育環(huán)境的建設。

其次，在積極培育村民公民精神和體育參與意識的同時，也要積極搭建多渠道、多形式的村民參與互動平臺。從筆者實際走訪的情況來看，目前村民需求表達平臺，溝通渠道極為單一，同上級政府部門之間的溝通基本處于中斷狀態(tài)。因此，構建不同形式、不同渠道的互動交流平臺，是提高村民參與公共體育服務管理的客觀基礎。在實質(zhì)性平臺搭建方面，可以建立包含上級政府部門、自治組織和村民的“三方聯(lián)動”會議、“農(nóng)村公共體育意見箱”“體育需求小黑板”等平臺，同時也要積極搭建QQ群、微信群等網(wǎng)絡平臺，積極鼓勵自治組織和村民對農(nóng)村公共體育服務建言獻策。

3.4 政府主導下自治嵌入多元治理模式的機制建構：合作、競爭與制衡

3.4.1 合作機制：政府領導、自治嵌入、公民參與的多形式合作農(nóng)村公共體育服務多元治理模式在具體的治理過程中，政府、自治組織以及所在地村民作為治理的三方主體，需要在治理理念上保持一致。在相互協(xié)調(diào)下開展治理工作，提高合作效率，以角色明確為合作的基本前提。政府要扮演好主導者角色，從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變；自治組織和村民也要切實扮演好治理主體角色，配合政府進行實質(zhì)性的治理工作。

在表達環(huán)節(jié)，村民要在政府、自治組織等治理方的共同合作下，通過一定的渠道和方式合理表達對于公共體育服務的需求、偏好和問題。例如山西省長治市捉馬村、鹿家莊村等城中村設置的村民信箱、村民聯(lián)席會、社區(qū)領導開放接待日等互通形式，在解決農(nóng)民公共體育需求上起到了關鍵性作用。第一，要建立起多元化的渠道，改變之前單一的村民—村委會—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—縣市政府的體育服務需求表達渠道，要進一步拓展村民—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民—縣市政府、自治組織—縣市政府的多元化需求表達渠道；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣市政府要設立直接面對村民的農(nóng)村公共服務辦公室，將公共體育服務作為辦公室日常工作的一部分；第三，自治組織要同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣市政府建立固定的溝通協(xié)商渠道，如舉辦定期聯(lián)席會議、公共服務政府信箱等，盡可能地促進村民公共體育服務需求表達多元化。

在決策環(huán)節(jié)，自治組織要在政府部門的領導和組織下，對所轄村落農(nóng)村公共體育服務的目標、內(nèi)容、程序做出一定的決策。一方面，要進一步優(yōu)化原有的“自上而下”的決策制定通道，政府要通過村委會和自治組織將所轄村落的體育資源、體育需求、人員構成、場地設施等了解清楚，在此基礎上制定和出臺相關的政策；另一方面，要逐步建立“自下而上”的決策制定通道。自下而上的決策通道要以政府領導為基本前提，在緊密依靠黨和政府的領導下，合理表達需求，在不違反相關法律制度的情況下調(diào)整上級政府的公共體育服務政策，并及時報備政府，形成一種自上而下和自下而上的雙向決策軌道。

在籌資環(huán)節(jié)，以政府為主體，其他治理主體相互配合，通過多元籌資渠道籌集農(nóng)村公共體育服務相關資金。第一，多村落區(qū)域性的公共體育服務自治組織要充分發(fā)揮各個村落的籌資，將共同籌資、共同受益作為工作的出發(fā)點和落腳點；第二、要重點發(fā)揮地緣情節(jié)，主動聯(lián)系原籍在本村的具有一定資金實力和資金優(yōu)勢的老鄉(xiāng)進行籌資；第三，要結合本村具體的自然、文化或少數(shù)民族資源進行適當開發(fā)，盡可能通過現(xiàn)有資源創(chuàng)造經(jīng)濟收益，以可循環(huán)性的收益回收代替單項的資金籌集。

在監(jiān)督環(huán)節(jié)，以政府作為領導主體，制定監(jiān)督機制，由自治組織和所在地村民作為監(jiān)督主體，進行多方合作監(jiān)督。政府應該負責出臺監(jiān)督機制，形成政府、自治組織、村民三級監(jiān)督體系。政府負責對整個監(jiān)督體系的監(jiān)督，避免自治組織和部分村民發(fā)生“監(jiān)守自盜、虛假監(jiān)督”的情況，同時也要建立起多元立體的監(jiān)督反饋渠道，能夠?qū)ΡO(jiān)督問題的整改過程實施全程跟蹤；自治組織和村民要負責其監(jiān)督的主體責任。對于公共體育服務的資金流向、設施使用、賽事開展、體育服務落實等環(huán)節(jié)的監(jiān)督設施專人專崗負責。

3.4.2 競爭機制：政府主體與市場主體、自治組織之間的良性競爭就農(nóng)村公共體育服務治理而言，政府與社會之間的對立不應成為競爭的焦點，競爭的焦點在于抵制單一主體下的效率低下。也就是說，適當?shù)匦纬筛偁帣C制，有利于農(nóng)村公共體育服務供給和治理效率的提升。在競爭層面，主要形成以下兩個方面的競爭：

首先，是政府與市場主體之間的良性競爭。雖然從目前來看，政府依然是農(nóng)村公共體育服務供給的主體，但是隨著我國體育市場的發(fā)展以及全民體育需求的提升，市場主體也將作為一個重要的供給方進入到農(nóng)村公共體育服務之中。政府主體與市場主體的競爭，前提是要讓政府將供給權適當?shù)胤呕厥袌鲋校ㄟ^招標的形式吸引一部分市場主體進入到農(nóng)村公共體育服務供給之中，之后再逐漸形成雙方的競爭，主要是圍繞農(nóng)村公共體育服務產(chǎn)品質(zhì)量和供給效率之間的競爭。

其次，是不同村鎮(zhèn)之間農(nóng)村公共體育服務自治組織之間的競爭。同政府與市場主體之間聚焦于供給層面的競爭相比，這一層面的競爭主要聚焦于農(nóng)村公共體育服務的管理層面。政府可以適當?shù)匕l(fā)揮組織管理作用，定期組織不同村落之間的體育賽事、評比不同村落體育參與的各項指標(如體育活動組織數(shù)量、參與人數(shù)、開展形式、場地設施等)。政府可以將上述評價的指標作為自治組織考核的重要依據(jù)，并以此為基礎形成基本的獎懲機制，鼓勵不同村落之間的自治組織展開良性競爭。

3.4.3 制衡機制：政府參與限度與自治組織自主限度之間的平衡目前，在農(nóng)村公共體育服務治理體系中的各方都具有一個共同的價值目標，但是追求己方利益最大化的基本動機在短時間內(nèi)還無法避免。在這種情況下，易導致在多元治理模式中，政府過多地參與到管理工作之中，在領導作用之外過度地干預治理工作。需要在整個農(nóng)村公共體育服務中設立一種制衡機制，使其能夠在供給、監(jiān)督、問責環(huán)節(jié)發(fā)揮應有的作用。

在政府層面，要保持在整個農(nóng)村公共體育服務治理工作中的有限性和自覺性。在現(xiàn)有的農(nóng)村公共體育管理中，由于供給主體的單一，政府在農(nóng)村公共體育的“供給—管理—監(jiān)督”過程中均處在絕對的主導地位。一些具有自治組織雛形的“農(nóng)村體育工作小組”也在政府全面的嵌入管理下失去了自治性，徹底成為政府的“喊話器”和“標志桿”。因此，實現(xiàn)政府主導與自主治理在農(nóng)村公共體育中的統(tǒng)合平衡，就需要對政府主導的邊界進行重新規(guī)劃和界定。要明確政府與自治組織在農(nóng)村公共體育工作中各自職能范圍的項目清單，并在明確責任的基礎之上形成“政府行政管理與農(nóng)村公共體育自治互動銜接機制”“農(nóng)村公共體育自治組織協(xié)助政府工作事項”“農(nóng)村公共體育自治組織依法履行職責事項”等多個制度和條例，從制度層面糾正政府管理在農(nóng)村公共體育治理中的“長臂效應”，改變農(nóng)村公共體育自治組織的“軟肩現(xiàn)狀”。

在自治組織層面，要進一步加強黨對自治組織的領導。每一個農(nóng)村公共體育服務自治組織的負責人都需要有黨員擔任，保證自治組織的整個管理體系和工作流程都能夠完全在黨的領導下進行，要加強村委會對于自治組織的領導作用，要讓全村村民能夠形成一個集體，共同將公共體育服務作為一項重要工作加以落實。

3.5 政府主導下自治嵌入多元治理模式的場域建構：治理的網(wǎng)絡化鏈接

對于農(nóng)村公共體育服務而言，多元治理模式的重要層面就是讓自治組織和村民參與到公共體育服務治理工作之中。這種工作開展的前提就是需要構建一個自治組織和村民能夠發(fā)表意見、行使工作權利的場域。

政府主導下自治嵌入多元治理模式，并不是僅僅強調(diào)政府和自治組織兩個主體之間的互動，政府應與涉及農(nóng)村公共體育運行的多方社會力量形成網(wǎng)絡化的連接。

從單項連接逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡化連接，就是要增加政府及政府主導的組織和制度體系與社會其他力量連接的端口。一方面，村干部要真正進入到自治組織的實際管理層面之內(nèi)，讓村干部形成農(nóng)村公共體育管理的實際壓力和動力，鼓勵村干部將農(nóng)村公共體育管理主動作為農(nóng)村社區(qū)管理的重要工作內(nèi)容；另一方面，作為農(nóng)村上級管理機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對于農(nóng)村公共體育的管理也不能僅僅停留在指導、幫助、扶持、監(jiān)督的層面上，同樣也需要同具體的農(nóng)村公共體育自主治理形成實質(zhì)性的對接。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在轄區(qū)各個農(nóng)村的公共體育自治組織也要相互連成一片，形成自治組織負責人委員會，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站的負責人員也要進入委員會擔任實質(zhì)性的負責人員，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體工作人員將農(nóng)村公共體育管理作為日常的工作來做，而非一項強制性的行政任務來完成。同時要優(yōu)化考核機制，不能簡單以面子工程作為考核標準，要以工作人員在自治組織負責人委員會的實際工作情況作為考核的重要依據(jù)。

此外，也要注重網(wǎng)絡參與空間的建設。一方面政府要積極開放網(wǎng)絡溝通空間，讓自治組織和村民都能夠通過網(wǎng)絡平臺直接、簡潔、快速地表達公共體育的需求和問題；另一方面，政府也要在積極構建網(wǎng)絡空間方面加強相應的監(jiān)管，避免不當言論出現(xiàn)。