王象鏈，阮伏水

（福建省水利廳，350001，福州）

為消除水電站減水脫流影響，福建省多年來采取系列措施，特別探索將水生態(tài)要求和水電站上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，實(shí)施了電價(jià)懲罰、電價(jià)加價(jià)等不同做法，又在2017年出臺(tái)《福建省水電站生態(tài)電價(jià)管理辦法》，率先在全國(guó)建立生態(tài)電價(jià)獎(jiǎng)懲長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)水電站落實(shí)生態(tài)下泄流量，改善河流水生態(tài)。

一、探索生態(tài)電價(jià)的背景

1.水電站自身存在問題

福建省水能資源豐富，現(xiàn)有農(nóng)村水電站6 522座，裝機(jī)容量742萬kW，名列全國(guó)第三。早期建成的水電站，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平和環(huán)保認(rèn)知的局限，現(xiàn)在面臨著重大挑戰(zhàn)：

一是配置理念要調(diào)整。福建多山多丘陵，適合水電開發(fā)，早期為解決農(nóng)村照明、社會(huì)用電，開發(fā)項(xiàng)目注重實(shí)用性，強(qiáng)調(diào)水資源充分利用，缺乏開發(fā)利用的整體性，忽視水資源在不同需求之間的配置，少考慮引用水量大小影響河流生態(tài)。

二是整體布局要合理。以前以生活、生產(chǎn)、生態(tài)為水資源開發(fā)利用規(guī)劃原則和建設(shè)思路，以梯級(jí)開發(fā)為原則，加上當(dāng)時(shí)技術(shù)水平和投資條件較低，水電站規(guī)模小且布置分散，目前全省500 kW以下的水電站就有3 999座，占總數(shù)的61%。加上開發(fā)利用不平衡，部分梯級(jí)開發(fā)影響疊加，需要進(jìn)一步治理。

三是減水脫流要修復(fù)。早期政策沒有要求水電站生態(tài)下泄流量，工程設(shè)計(jì)沒有相應(yīng)技術(shù)規(guī)范，許多電站無泄水工程設(shè)施，也不具備放水條件。這就造成一些引水式水電站減水脫流，一些堤壩式水電站水動(dòng)力不足，發(fā)電效益降低且改變局地生態(tài)，流域生態(tài)系統(tǒng)功能有待恢復(fù)。

四是監(jiān)管手段要提高。2003年后建設(shè)的一些水電站，沒有按環(huán)評(píng)要求嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)下泄流量，加上多數(shù)水電站地理位置偏僻，環(huán)境條件給生態(tài)監(jiān)管帶來較大困難。要有效落實(shí)水電站生態(tài)流量，需要政府提供更多公共服務(wù)，在管理機(jī)制、監(jiān)管手段上研究解決，加大安全和生態(tài)監(jiān)管力度，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。

2.生態(tài)文明建設(shè)要求

圍繞首個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）建設(shè)，福建省委省政府轉(zhuǎn)變河流開發(fā)理念，從注重水電效益向注重綜合效益轉(zhuǎn)變，從片面強(qiáng)調(diào)水資源充分利用向全面統(tǒng)籌資源、環(huán)境、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；近年停止新建水電項(xiàng)目、落實(shí)重點(diǎn)流域水電站生態(tài)流量、推進(jìn)增效擴(kuò)容改造和試點(diǎn)水電站退出，推動(dòng)水電綠色發(fā)展。

省水利廳在調(diào)研的基礎(chǔ)上，向省政府提出建立生態(tài)電價(jià)機(jī)制，參照火電廠設(shè)置脫硫電價(jià)安裝脫硫設(shè)施的做法，將水電站因泄放生態(tài)水量減少的發(fā)電量打入電價(jià)成本，進(jìn)行生態(tài)加價(jià)，讓水電站在水生態(tài)方面的貢獻(xiàn)得到生態(tài)補(bǔ)償，以此發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，做到有獎(jiǎng)有懲，調(diào)動(dòng)水電企業(yè)的積極性，自覺認(rèn)真落實(shí)水電站生態(tài)下泄流量，實(shí)現(xiàn)河流不斷流，并為水電企業(yè)制度化、規(guī)范化管理打下基礎(chǔ)。

二、生態(tài)電價(jià)探索歷程

1.福建水電站電價(jià)狀況

電價(jià)有三種形成機(jī)制：政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，水電站的上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)模式。福建省水電站上網(wǎng)電價(jià)歷經(jīng)四個(gè)階段：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)電價(jià)：1985年以前，中小水電由國(guó)家或集體投資建設(shè)，水電站沒有獨(dú)立電價(jià)，國(guó)家統(tǒng)一電價(jià)，通過國(guó)家目錄電價(jià)回收運(yùn)行成本。二是還本付息電價(jià)：1985年以后國(guó)家鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)政策，明確上網(wǎng)電價(jià)按個(gè)體成本定價(jià)，不再全國(guó)統(tǒng)一定價(jià)，特別是1994年福建省出臺(tái)政策鼓勵(lì)集資、股份制、外商投資水電，上網(wǎng)電價(jià)按發(fā)電成本、稅金和合理利潤(rùn)原則測(cè)算，一年一定、一廠一價(jià)。三是經(jīng)營(yíng)期電價(jià)：2000年后，全省執(zhí)行用電同網(wǎng)同價(jià)改革、實(shí)行廠網(wǎng)分離，按照國(guó)家發(fā)改委要求，水電項(xiàng)目按30年經(jīng)營(yíng)期核定上網(wǎng)電價(jià)，按社會(huì)平均成本定價(jià)。四是標(biāo)桿電價(jià)：2007年后核準(zhǔn)的水電站實(shí)行分檔標(biāo)桿電價(jià)，根據(jù)不同裝機(jī)容量、不同庫容調(diào)節(jié)能力確定上網(wǎng)定價(jià)。

2005年以后福建省停止新建水電站，目前各水電站上網(wǎng)定價(jià)基本為一站一價(jià)，全省水電平均上網(wǎng)電價(jià)約0.31元/kWh，遠(yuǎn)低于火電、核電、風(fēng)電、太陽能等電價(jià)。廉價(jià)水電為福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、百姓生活以及全社會(huì)享受低電價(jià)帶來巨大好處。

2.懲罰電價(jià)實(shí)踐

2009年，福建九龍江甲藻爆發(fā)引發(fā)水污染，引起社會(huì)普遍關(guān)注，為此省政府開展流域綜合整治，要求重點(diǎn)流域水電站落實(shí)生態(tài)下泄流量。省經(jīng)貿(mào)委牽頭水電站最小生態(tài)下泄流量在線監(jiān)控安裝工作，完成118座水電站在線監(jiān)控裝置安裝、運(yùn)行和考核。由于福建省水電站大多建成于2005年之前，當(dāng)時(shí)大部分水電站沒有生態(tài)下泄流量的政策要求，水電站也沒有落實(shí)生態(tài)泄流設(shè)計(jì)、工程措施和相應(yīng)監(jiān)控設(shè)備，因此水電站若實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控，必須進(jìn)行生態(tài)改造，要承擔(dān)設(shè)施設(shè)備改造費(fèi)用、負(fù)責(zé)日常運(yùn)行費(fèi)用，要承受下泄流量引起的電量損失，業(yè)主積極性并不高。為加快推動(dòng)在線監(jiān)控設(shè)備安裝和達(dá)標(biāo)運(yùn)行，出臺(tái)了懲罰電價(jià)，對(duì)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)不達(dá)標(biāo)的暫扣減電價(jià)0.03元/kWh。

利用價(jià)格杠桿，將生態(tài)因素引入水電站電價(jià)執(zhí)行的實(shí)踐有著重要意義。但是讓電站業(yè)主單獨(dú)承擔(dān)改善水生態(tài)的成本，沒有合理的生態(tài)補(bǔ)償，反而推行生態(tài)處罰，業(yè)主認(rèn)同度低，下泄流量工作阻力大，完成首批118座水電站在線監(jiān)控裝置安裝后，無法推進(jìn)更多水電站落實(shí)生態(tài)下泄流量。

3.生態(tài)加價(jià)實(shí)踐

2015年以來，福建省政府明確小水電轉(zhuǎn)型升級(jí)思路，要求各水電站下泄生態(tài)流量，支持水電站建設(shè)生態(tài)下泄流量設(shè)施。選取永春縣、長(zhǎng)汀縣部分河流和水電站，開展小水電生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)，總結(jié)了“改造提升、調(diào)度調(diào)整、限制運(yùn)行、報(bào)廢退出”等方式，推行一站一策，推動(dòng)分類處置。為保證水電站不間斷泄放生態(tài)水量，改善河道水生態(tài)，探索設(shè)置生態(tài)加價(jià)機(jī)制。

參照設(shè)定脫硫電價(jià)要求火電廠安裝脫硫設(shè)施的做法，將水電站因生態(tài)水量減少的發(fā)電量損失，通過調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)加價(jià)給予補(bǔ)償。首批試行加價(jià)的水電站共4座：永春縣卿園電站試行采用限制運(yùn)行，每年枯水時(shí)段停止發(fā)電3個(gè)月，水量流入河道，保證河道生態(tài)流量；五一水庫、五二電站試行采用調(diào)整運(yùn)行，實(shí)行汛期蓄水為主發(fā)電為輔、枯水期發(fā)電，蓄豐補(bǔ)枯，保證全年為下游河流生態(tài)流量提供充足水量；長(zhǎng)汀縣溪源水庫單獨(dú)設(shè)置24 h發(fā)電的生態(tài)機(jī)組，保證全天候不間斷下泄流量，以上4座水電站生態(tài)加價(jià)0.05元/kWh。

三、建立生態(tài)電價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制

1.生態(tài)獎(jiǎng)懲電價(jià)思路

生態(tài)電價(jià)實(shí)質(zhì)是獎(jiǎng)懲電價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，對(duì)落實(shí)生態(tài)下泄流量的企業(yè)進(jìn)行電價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不落實(shí)生態(tài)下泄流量的企業(yè)進(jìn)行電價(jià)懲罰，調(diào)動(dòng)水電企業(yè)的積極性。制定生態(tài)電價(jià)政策應(yīng)體現(xiàn)“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，也要體現(xiàn)“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則。

2.有利工作條件

一是生態(tài)治理力度加大。百姓對(duì)水生態(tài)、河流、景觀等期盼越來越高，需求也日益多樣化。各級(jí)政府能客觀評(píng)價(jià)水電開發(fā)利弊，具備一定的財(cái)力推動(dòng)水電站落實(shí)生態(tài)要求。

二是對(duì)水電的依賴性下降。隨著核電、新能源的投產(chǎn)，電網(wǎng)延伸到農(nóng)村，福建省水電能源份額逐年變小，2017年小水電發(fā)電量233億kWh，僅占全省發(fā)電總量的11%。

三是電價(jià)具有調(diào)整空間。福建省水電站平均水電上網(wǎng)電價(jià)0.31元/kWh，比廣東、浙江低，水電電價(jià)變動(dòng)影響小，為生態(tài)電價(jià)的調(diào)整提供空間。水電站一站一價(jià)，未執(zhí)行全省統(tǒng)一定價(jià)，生態(tài)電價(jià)容易執(zhí)行到位。

四是技術(shù)支撐有保障?？萍及l(fā)展、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)步對(duì)落實(shí)生態(tài)流量的測(cè)量技術(shù)、數(shù)據(jù)傳輸、監(jiān)控措施等辦法和手段越來越多，保障越來越強(qiáng)。

五是基礎(chǔ)工作扎實(shí)?！陡＝ㄊ×饔蛩h(huán)境保護(hù)條例》《福建省水資源條例》等已在法律層面明確生態(tài)下泄流量要求，省政府通過文件和會(huì)議作了要求，很多業(yè)主對(duì)水電站監(jiān)控考核、生態(tài)修復(fù)實(shí)踐有了解，百姓支持。

3.框架設(shè)計(jì)

一是工作目標(biāo)。以落實(shí)生態(tài)下泄流量為重點(diǎn)推動(dòng)水電站實(shí)施生態(tài)改造，同步安裝在線監(jiān)控裝置，信息數(shù)據(jù)接入環(huán)保監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)行數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控，考核結(jié)果進(jìn)行生態(tài)電價(jià)獎(jiǎng)懲，解決水電開發(fā)對(duì)河流減水脫流的影響。

二是底線思維。堅(jiān)持用相對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范小水電運(yùn)行，以不小于河流多年平均流量10%為原則，完成水電生態(tài)下泄流量核定。以每小時(shí)至少1組數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)進(jìn)行考核，替代以前每日下泄總水量達(dá)標(biāo)。保證生態(tài)流量持續(xù)泄放，滿足水生態(tài)的最低需求。

三是正向激勵(lì)。按公開公平公正原則，測(cè)算水電站因生態(tài)流量下泄影響的發(fā)電量程度，研究加價(jià)補(bǔ)償幅度，按獎(jiǎng)懲對(duì)等明確懲罰幅度。根據(jù)水電站落實(shí)生態(tài)流量程度，設(shè)置分檔生態(tài)電價(jià)，對(duì)最小生態(tài)下泄流量監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)完整率和達(dá)標(biāo)率達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)以上的，實(shí)行生態(tài)電價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)，反之實(shí)行生態(tài)電價(jià)懲罰。

四是分類處置。按照改造一批、限制一批、退出一批的方法，通過改造泄流措施、增設(shè)監(jiān)控設(shè)備，讓大部分水電站落實(shí)生態(tài)下泄流量；通過調(diào)整運(yùn)行方式，讓一部分水電站枯水期停止發(fā)電，讓上游來水全部回歸河道。對(duì)無法落實(shí)生態(tài)下泄流量且只有單一發(fā)電功能的水電站，分批有序退出。改造、限制類水電站實(shí)行生態(tài)電價(jià)管理。

五是標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)。水電站生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)技術(shù)系統(tǒng)工程，選用最小生態(tài)下泄流量監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)完整率、達(dá)標(biāo)率作為生態(tài)電價(jià)考核指標(biāo)，配套生態(tài)泄流方式、生態(tài)修復(fù)工程措施、監(jiān)控設(shè)備要求、生態(tài)泄流測(cè)量、流量數(shù)據(jù)采集、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)傳輸、監(jiān)控平臺(tái)接入等技術(shù)要求，建立一套技術(shù)組合來實(shí)現(xiàn)保障。

六是實(shí)事求是。鑒于推行水電站在線監(jiān)控并據(jù)此落實(shí)生態(tài)電價(jià)在全國(guó)沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，具體執(zhí)行過程中的天氣原因、自然因素、技術(shù)水平、社會(huì)管理等影響需差異化考核，少數(shù)不具備建設(shè)下系列流量監(jiān)測(cè)設(shè)施條件的，也需一站一策認(rèn)真對(duì)待。

四、建議和展望

1.手段上，政府和市場(chǎng)共同發(fā)力

試行生態(tài)電價(jià)獎(jiǎng)懲政策，需要政府、社會(huì)、企業(yè)思想統(tǒng)一、密切配合。要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，以生態(tài)電價(jià)的激勵(lì)約束，引導(dǎo)水電站生態(tài)改造、限制運(yùn)行。各級(jí)政府要明確責(zé)任，充分利用河長(zhǎng)制平臺(tái)，加強(qiáng)水電站下泄流量監(jiān)管、督促和考核，關(guān)注水電企業(yè)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展?fàn)顩r，確保水電站生態(tài)下泄流量落實(shí)。

2.技術(shù)上，規(guī)范和創(chuàng)新統(tǒng)籌兼顧

水電站生態(tài)修復(fù)是新形勢(shì)下的新要求，生態(tài)下泄流量、生態(tài)治理等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)工作還不夠完善?！耙坏肚小痹O(shè)置生態(tài)電價(jià)，部分水電站受益，部分補(bǔ)償差距大，需要細(xì)化分檔加價(jià)幅度。對(duì)于最小生態(tài)下泄流量監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)完整率和達(dá)標(biāo)率獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)的選取，需要進(jìn)一步優(yōu)化，要分析生態(tài)運(yùn)行帶來的影響，進(jìn)行調(diào)整完善。

3.法律上，檢查和懲罰并行不悖

要按照河流生態(tài)要求，按照水電站下泄生態(tài)流量規(guī)定，重點(diǎn)監(jiān)督檢查水電站廠壩間河段生態(tài)流量保障情況，對(duì)無法滿足生態(tài)流量的水電站，要限期整改到位，對(duì)不安裝監(jiān)控裝置、不執(zhí)行生態(tài)流量要求的水電站，要依法限期整改和進(jìn)行生態(tài)執(zhí)法。

4.社會(huì)上，參與和監(jiān)督必不可少

完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，公開水電站核定流量、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等信息，主動(dòng)公示考核結(jié)果，保障公眾知情權(quán)，引入第三方監(jiān)督，加強(qiáng)公眾參與力度。做好宣傳輿論引導(dǎo)，要以歷史、科學(xué)、辯證、發(fā)展的觀點(diǎn)看待水電，正面回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，讓百姓實(shí)實(shí)在在享受到綠色水電發(fā)展成果。