周維偉,李春龍，陳 飛，郇延誠

（1.水利部綜合事業(yè)局，100053，北京； 2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，100081，北京）

一、實(shí)施洪水保險(xiǎn)是防洪體系建立后的必然制度選擇

新中國成立以后,我國對大江大河進(jìn)行了大規(guī)模治理,興建水庫、整治河道、加固堤防、開辟蓄滯洪區(qū)等,基本形成了由工程措施和非工程措施組成的防洪體系,大江大河主要河段已基本具備了防御較大洪水的能力。水利工程的興建降低了洪水損害，取得較好防洪效益。按照2000年不變價(jià)格估算,1949年至2005年全國七大江河以及太湖流域防洪減災(zāi)的直接經(jīng)濟(jì)效益達(dá)3.4萬億元,是防洪投入資金的10倍以上。

洪水災(zāi)害不可完全避免，損失也不可能為零。洪水災(zāi)害發(fā)生是主客觀因素交織在一起的，洪水發(fā)生因素具有不確定性、不可抗拒性，洪水災(zāi)害不可避免，洪災(zāi)損失也不可能不發(fā)生。《2017中國水旱災(zāi)害公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2017年洪澇災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2 142.53億元，而1990—2017年間，我國洪澇災(zāi)害的年均損失額1 505.22億元，損失有擴(kuò)大趨勢。

實(shí)施洪水保險(xiǎn)是防洪體系建立之后的必然制度選擇。既然洪災(zāi)不可避免，那么洪災(zāi)造成的損失就應(yīng)合理補(bǔ)償，災(zāi)區(qū)需要恢復(fù)重建，社會需要保持穩(wěn)定。當(dāng)前世界防洪發(fā)展總趨勢是由單純重視工程措施轉(zhuǎn)向采取工程措施與非工程措施相結(jié)合的對策。洪水保險(xiǎn)就是一項(xiàng)重要的非工程措施日漸受到重視。表面上看，它不能減少災(zāi)害損失，但實(shí)質(zhì)上可以使某地洪災(zāi)損失在較大范圍和較長時間內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，不僅起到損失補(bǔ)償作用，更能加快洪災(zāi)后恢復(fù)和重建，增強(qiáng)災(zāi)民恢復(fù)能力，減少國家救災(zāi)經(jīng)費(fèi)。

二、國際洪水保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)比較

1.美國洪水保險(xiǎn)情況

（1）美國洪水保險(xiǎn)產(chǎn)生及歷史沿革

美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃探索歷程長達(dá)半個多世紀(jì)。從19世紀(jì)末至20世紀(jì)初的這段時間里，洪泛區(qū)內(nèi)的居民數(shù)量并不多，洪水風(fēng)險(xiǎn)損失發(fā)生時總賠額不高，開展洪水保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司運(yùn)營正常。但到20世紀(jì)20年代末期，由于洪泛區(qū)人口密集度增加，導(dǎo)致洪澇災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，給保險(xiǎn)公司經(jīng)營造成很大困難。隨后保險(xiǎn)公司停止洪水保險(xiǎn)活動，洪水保險(xiǎn)缺失持續(xù)了幾十年，居民受災(zāi)后只能從政府和一些慈善機(jī)構(gòu)獲得救助，生活非常困苦。

1936年美國政府為減輕洪災(zāi)損失頒布了《防洪法》，主要內(nèi)容是采取修堤建壩和開挖渠道等工程措施來控制洪水，減少損失。幾十年時間過去，政府不僅在防洪工程建設(shè)方面投入大量資金，而且用于救濟(jì)方面的財(cái)政支出也越來越大。救災(zāi)支出加大的原因是政府在防洪工程和洪泛區(qū)建設(shè)方面投入大量資金，導(dǎo)致土地有了開發(fā)價(jià)值，進(jìn)一步吸引眾多開發(fā)商大規(guī)模開發(fā)土地，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)聚集度提高，產(chǎn)業(yè)聚集又導(dǎo)致洪水損失不減反增，又進(jìn)一步產(chǎn)生防洪工程建設(shè)及彌補(bǔ)洪災(zāi)損失的財(cái)政資金需求。在這一背景下，美國政府從20世紀(jì)60年代開始，嘗試建立國家洪水保險(xiǎn)，并設(shè)立洪水保險(xiǎn)基金。1968年美國頒布了《國家洪水保險(xiǎn)法》，1969年頒布了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，確立了國家強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)制度。1973年又頒布了《洪水災(zāi)害防御法》，確立了洪水風(fēng)險(xiǎn)必須通過制度和非制度的措施（工程措施）來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的制度體系，洪水保險(xiǎn)必須強(qiáng)制參保規(guī)定。1994年又通過了《國家洪水保險(xiǎn)改革法案》，2004年通過《洪水保險(xiǎn)改革法》，2011年提出《洪水保險(xiǎn)改革法》(草案)，依據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，對管理體制進(jìn)行不斷改進(jìn)完善。

目前，美國通過一系列法律制度建立了以政府保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主體的管理機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局FIA)，私人商業(yè)保險(xiǎn)公司參與銷售經(jīng)營，社區(qū)參與、個人購買的國家洪水保險(xiǎn)制度。

（2）美國全國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃主要內(nèi)容

①承保主體。聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)負(fù)責(zé)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃管理，負(fù)責(zé)洪水保險(xiǎn)費(fèi)率、承保范圍與標(biāo)準(zhǔn)、投保審核及理賠等事項(xiàng)，具有商業(yè)經(jīng)營和政策發(fā)布特點(diǎn)。具體保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由商業(yè)保險(xiǎn)公司來銷售保單，商業(yè)保險(xiǎn)公司把銷售所得保費(fèi)收入以及保單全部轉(zhuǎn)給FIA,FIA支付相應(yīng)傭金。

②承保對象。洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的承保對象包含居民財(cái)產(chǎn)與小型企業(yè)財(cái)產(chǎn)，不包括中大型企業(yè)。

③承保方式。保險(xiǎn)計(jì)劃開放給所有的團(tuán)體和社區(qū)，只要他們自愿接受并實(shí)施保險(xiǎn)計(jì)劃中所制定的土地規(guī)劃方案，以及用該方案來指導(dǎo)日后的經(jīng)濟(jì)活動行為。土地規(guī)劃方案主要是規(guī)定不同類型的土地的使用途徑以及防洪方案及要求等。

（3）美國洪水保險(xiǎn)成效

根據(jù)FIA的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國自從實(shí)施洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)制度以來，洪水保險(xiǎn)規(guī)模急劇擴(kuò)大，從20世紀(jì)80年代末期的2 000億美元，擴(kuò)展到目前的18 000億美元。有效保單數(shù)量發(fā)展迅速，從20世紀(jì)80年代末有效保單不到200萬單，飆升到2015年的1 100萬單。美國洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)制度在整個洪水風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，特別是2005年美國發(fā)生歷史上最大的 “卡特里娜”颶風(fēng)之后發(fā)揮了重要作用。從其賠付率看，過去30年，每年的平均賠付率約為18.3%，在洪水災(zāi)害嚴(yán)重的年份，如1992和2005年，這兩年的賠付率高達(dá)59.1%和62.3%，較好地分散了洪水災(zāi)害后的經(jīng)濟(jì)損失，為災(zāi)后重建提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。從1985年起，美國的國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）實(shí)現(xiàn)了自負(fù)盈虧，不再需要用財(cái)政支出來補(bǔ)貼賠償、運(yùn)營等費(fèi)用支出。

目前美國已將聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)基金由40億增加到100億美元，洪水保險(xiǎn)已覆蓋全國兩萬多個可能形成的洪泛區(qū)，約有260萬人持有洪水保險(xiǎn)單，使美國洪水保險(xiǎn)成為該國僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二大社會保險(xiǎn)項(xiàng)目。

2.英國洪水保險(xiǎn)情況

（1）英國洪水保險(xiǎn)產(chǎn)生及歷史沿革

英國洪水災(zāi)害雖然并不嚴(yán)重，但有部分區(qū)域頻繁受到洪水的侵襲，影響頗大，按照英國保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會的估計(jì)，在英格蘭和威爾士兩地，每年均有500萬人口、200萬處房屋及130萬hm2的農(nóng)田受到洪水的威脅。

20世紀(jì)40年代政府開始重視防洪工程的建設(shè)。在60年代初多次遭受洪水侵蝕后，英國政府在加強(qiáng)工程防洪的同時也注意到非工程措施的重要性，主要是發(fā)揮洪水保險(xiǎn)作用。英國洪災(zāi)保險(xiǎn)法律制度可以追溯到1531年發(fā)布的第一部對洪災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范的法律，從此，洪水保險(xiǎn)就成為英國家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的一部分，洪水保險(xiǎn)一直是與家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)捆綁在一起的。目前只有5%的家庭難以接受這種捆綁銷售方式。

英國洪水保險(xiǎn)的較高覆蓋率，得益于其獨(dú)特的洪水保險(xiǎn)制度安排。2000年，政府與保險(xiǎn)公司之間達(dá)成了著名的“君子協(xié)定”，隨后英國政府頒布了《洪水保險(xiǎn)供給準(zhǔn)則》，政府的職能是為民眾提供防洪保障，如加大防洪工程建設(shè)、減少洪澇泛濫區(qū)域以及提升防洪決策的效率等，并在2003、2006和2009年，經(jīng)過了3次較大范圍的修訂，但其核心內(nèi)容并未改變，只是更加明確了政府與保險(xiǎn)公司之間的職責(zé)分工。即政府不參加保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理活動，也不承擔(dān)保險(xiǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要是負(fù)責(zé)建設(shè)并維持現(xiàn)有的防洪設(shè)施、設(shè)備；私人商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)洪水保險(xiǎn)，并將其與家庭財(cái)產(chǎn)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入一起，進(jìn)行捆綁銷售，以市場化的方式進(jìn)行運(yùn)作。

（2）英國洪水保險(xiǎn)主要內(nèi)容

①承保主體。私人保險(xiǎn)公司是承保主體，保險(xiǎn)公司自主決定洪水保險(xiǎn)費(fèi)率、內(nèi)容及免賠額度等具體問題，承擔(dān)洪水保險(xiǎn)的全部風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司與投保人之間是自由的，投保和承保均是自愿。

②承保對象。洪水保險(xiǎn)承保對象是居民住宅、家庭財(cái)產(chǎn)、農(nóng)田、中小企業(yè)財(cái)產(chǎn)等。

③承保方式。洪水保險(xiǎn)并不是單獨(dú)承保，洪水保險(xiǎn)是與住宅、家庭財(cái)產(chǎn)等財(cái)險(xiǎn)合同一起捆綁銷售，只有在洪水年風(fēng)險(xiǎn)概率小于1.3%的地區(qū)，保險(xiǎn)公司才會單獨(dú)承保洪水保險(xiǎn)。

（3）英國洪水保險(xiǎn)成效

英國捆綁式保險(xiǎn)體制經(jīng)過60多年實(shí)踐證明較為成功。目前民眾在購買家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中捆綁購買洪水保險(xiǎn)的比例接近90%，在居民建筑物保險(xiǎn)中購買洪水保險(xiǎn)的比例接近70%，在農(nóng)作物保險(xiǎn)中捆綁購買洪水保險(xiǎn)的比例達(dá)到100%，企業(yè)在財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中購買洪水保險(xiǎn)的比例也達(dá)到85%以上。英國居民家庭平均支付洪水保險(xiǎn)保費(fèi)200～2500英鎊不等，捆綁式銷售極大地降低了洪水保險(xiǎn)保費(fèi)。

3.法國洪水保險(xiǎn)情況

（1）法國洪水保險(xiǎn)的產(chǎn)生及歷史沿革

法國受多種自然災(zāi)害侵襲，其中洪水災(zāi)害最為嚴(yán)重。由于法國經(jīng)濟(jì)活動與河流有著很深的淵源，迫使法國政府長期致力于同洪水災(zāi)害的斗爭。20世紀(jì)70年代中期，法國政府開始嘗試通過保險(xiǎn)機(jī)制解決洪水和地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。1981年法國發(fā)生特大洪災(zāi)后，1982年7月國會通過 《自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度》，1984年法國頒布執(zhí)行《農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)法》，對洪水災(zāi)害等實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任、再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)率、理賠計(jì)算及許多具體做法都用法律給予確定，法律頒布直接推動了洪災(zāi)保險(xiǎn)制度在法國的建立，形成了以商業(yè)保險(xiǎn)公司和政府共同參與的綜合性風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。

（2）法國洪水保險(xiǎn)的主要內(nèi)容

①承保主體。一為商業(yè)保險(xiǎn)公司。法國洪水保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制險(xiǎn)，通過擴(kuò)展現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)(包括火險(xiǎn)、機(jī)動車輛險(xiǎn)、營業(yè)中斷險(xiǎn)等)保單保險(xiǎn)責(zé)任的方式來實(shí)現(xiàn)，即任何投保人購買財(cái)產(chǎn)保單都被強(qiáng)制要求購買自然災(zāi)害附加險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司在保單上自動附加自然災(zāi)害保險(xiǎn)費(fèi)并實(shí)行單一費(fèi)率。二為再保險(xiǎn)公司——法國中央信托再保險(xiǎn)公司。法國國營中央信托再保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)服務(wù)，發(fā)售洪災(zāi)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)保單是法國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施的主要方式。中央信托再保險(xiǎn)公司必須接受商業(yè)保險(xiǎn)公司分給其的再保險(xiǎn)責(zé)任并按法律規(guī)定自行提取準(zhǔn)備金和安排再保險(xiǎn)。三為法國政府。中央信托再保險(xiǎn)公司由國家財(cái)政資助，當(dāng)再保險(xiǎn)費(fèi)收入不足支付法定巨災(zāi)賠付時不足部分由國家財(cái)政支出;當(dāng)再保險(xiǎn)費(fèi)收入超出法定巨災(zāi)賠付產(chǎn)生盈余時則以基金形式積累起來。中央再保險(xiǎn)準(zhǔn)備金耗盡時政府作為最后再保險(xiǎn)人提供最終賠付保證。

②承保對象。由于洪水保險(xiǎn)是附加險(xiǎn)，因此其承保對象十分廣泛，幾乎涉及生活的方方面面，不僅包括個人動產(chǎn)和不動產(chǎn)，例如農(nóng)作物、動物等還包括企業(yè)房屋及財(cái)產(chǎn)，甚至包括企業(yè)因經(jīng)營中斷導(dǎo)致的損失。

③承保方式。商業(yè)保險(xiǎn)公司向投保人出售洪災(zāi)保險(xiǎn)保單，商業(yè)保險(xiǎn)公司隨后實(shí)施再保險(xiǎn)，即商業(yè)保險(xiǎn)公司與中央信托再保險(xiǎn)公司簽訂再保險(xiǎn)合同轉(zhuǎn)移相應(yīng)的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）法國洪水保險(xiǎn)成效

自1982年法國巨災(zāi)保險(xiǎn)建立以來，所有巨災(zāi)保險(xiǎn)賠款都是從當(dāng)年保費(fèi)收入和中央再保險(xiǎn)公司準(zhǔn)備金中支付，至今未讓政府承擔(dān)最終賠付責(zé)任。這一點(diǎn)足以證明法國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中損失賠償?shù)陌踩耘c穩(wěn)妥性。

三、國外洪水保險(xiǎn)制度對我國的借鑒

1.各國洪水保險(xiǎn)的共同點(diǎn)

（1）立法先行

從國外洪水保險(xiǎn)發(fā)展情況來看，立法先行是各國洪水保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建的通行做法，法律、法規(guī)有效地保障了洪水保險(xiǎn)制度成功和保險(xiǎn)市場穩(wěn)定。例如，美國1956年就通過了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》；英國于2000年與保險(xiǎn)公司之間達(dá)成了著名的“君子協(xié)定”，頒布了《洪水保險(xiǎn)供給準(zhǔn)則》；法國于1982年7月國會投票通過了《自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度》。從各國實(shí)踐看，各國的洪水保險(xiǎn)制度基本都是按照本國法律條令實(shí)施，并在實(shí)踐過程中根據(jù)變化不斷完善。

（2）管理機(jī)構(gòu)完備

美、英、法等國都建立了洪水保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)。例如美國的聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)為洪水保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，英國保險(xiǎn)人協(xié)會協(xié)調(diào)政府與保險(xiǎn)公司的關(guān)系，法國財(cái)政部以及中央信托再保險(xiǎn)公司管理洪水保險(xiǎn)政策等，盡管它們的名稱和具體職能各異，但各個機(jī)構(gòu)職能分工明確，遇到災(zāi)害能迅速反應(yīng)并給出相應(yīng)解決方案。

（3）建立了制度完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

完善的制度尤其是規(guī)范的法律在很大程度上影響實(shí)際效果，是洪水保險(xiǎn)取得成功的主要原因。以美國為代表的政府主導(dǎo)洪水保險(xiǎn)國家，其巨災(zāi)保險(xiǎn)法制成熟完備；以英國為代表的商業(yè)保險(xiǎn)公司主導(dǎo)洪水保險(xiǎn)國家，保險(xiǎn)制度完善及再保險(xiǎn)市場非常發(fā)達(dá)；法國是政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司共同參與洪水保險(xiǎn)國家，政府轉(zhuǎn)移、分散洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)對洪災(zāi)保險(xiǎn)的掌控和參與的制度健全。

（4）市場化運(yùn)作方式

美國和法國的洪水保險(xiǎn)都是通過私人公司銷售保單、進(jìn)行理賠，英國更是純粹的私人保險(xiǎn)公司運(yùn)作模式。私人保險(xiǎn)公司在洪水保險(xiǎn)定價(jià)、銷售、理賠等方面發(fā)揮著重要作用，沒有出現(xiàn)政府大包大攬情況，市場化運(yùn)作提升了洪水保險(xiǎn)運(yùn)行效率。

2.各國洪水保險(xiǎn)的差異

（1）被保險(xiǎn)者參與洪水保險(xiǎn)強(qiáng)制程度不同

美國洪水保險(xiǎn)強(qiáng)制參保。根據(jù)法律，由國家劃定洪水風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域，在這個區(qū)域內(nèi)，國家強(qiáng)制社區(qū)成員參加《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，同時規(guī)定美國必須進(jìn)行洪泛區(qū)管理一一采取防洪減災(zāi)措施后，社區(qū)居民才可以被強(qiáng)制參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃。

法國也屬于強(qiáng)制洪水保險(xiǎn)，也是由法律規(guī)定。由于法國洪水保險(xiǎn)屬于附加險(xiǎn)，通過擴(kuò)展現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保單責(zé)任的方式來實(shí)現(xiàn)，即任何投保人購買財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保單都被強(qiáng)制要求購買自然災(zāi)害附加險(xiǎn)，不參加現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)就不用參加洪水保險(xiǎn)，強(qiáng)制性低于美國。

英國洪水保險(xiǎn)屬于自愿投保。英國洪水保險(xiǎn)屬于財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的附加險(xiǎn)，由投保人自由選擇是否參保。

（2）政府財(cái)政支出責(zé)任不同

美國政府全部擔(dān)責(zé)。政府承擔(dān)著防洪設(shè)施建設(shè)和洪泛區(qū)建設(shè)的責(zé)任和相應(yīng)的財(cái)政資金支出，實(shí)際上是洪水保險(xiǎn)保單發(fā)售的源頭和洪水風(fēng)險(xiǎn)賠付金的實(shí)際出資人，承擔(dān)洪水保險(xiǎn)的全部責(zé)任。

法國政府行使最終補(bǔ)償責(zé)任。當(dāng)商業(yè)公司不能賠付洪水損失后由中央信托再保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠付，再保險(xiǎn)公司不能賠付后由國家財(cái)政賠付。

英國政府行使有限責(zé)任。政府承擔(dān)著防洪設(shè)施建設(shè)責(zé)任，根據(jù)英國保險(xiǎn)協(xié)會要求承擔(dān)降低洪水風(fēng)險(xiǎn)和洪水災(zāi)害損失的責(zé)任。

（3）保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制不同

美國洪水保險(xiǎn)是以政府為主導(dǎo)私人保險(xiǎn)公司運(yùn)作的不以盈利為目的運(yùn)作模式。具體是私人保險(xiǎn)公司以自己的名義銷售洪水保單，售出的保單全部轉(zhuǎn)交給聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局。

法國采取的是國家與市場合作的重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)模式。具體是法國私人保險(xiǎn)公司以附加險(xiǎn)的形式銷售洪水保單，承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)和盈利，通過再保險(xiǎn)的方式將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給中央信托再保險(xiǎn)公司。

英國洪水保險(xiǎn)經(jīng)營模式是以市場為主導(dǎo)，將洪水保險(xiǎn)納入商業(yè)性保險(xiǎn)范疇，是市場化的運(yùn)作模式。

3.對我國開展洪水保險(xiǎn)的借鑒

①洪水保險(xiǎn)的共同點(diǎn)。從西方各國開展洪水保險(xiǎn)的共同點(diǎn)或者共性來說，我國開展洪水保險(xiǎn)這些特點(diǎn)都需要具備，沒有的要建立，不完善的要完善。例如立法先行，我國雖然出臺了一些開展洪水保險(xiǎn)的規(guī)定或要求，但還不具體和系統(tǒng)化，需要加大立法力度，做到依法辦事。在洪水保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和保險(xiǎn)制度體系化方面還需要填補(bǔ)空白。在市場化運(yùn)作方面，堅(jiān)持市場原則，市場能做的政府就不要干涉，充分發(fā)揮市場競爭和配置社會資源的力量。

②開展洪水保險(xiǎn)政府不能缺位。洪水保險(xiǎn)在一定程度上屬于社會公共產(chǎn)品，具有社會效益，公共產(chǎn)品就應(yīng)該由政府來提供。政府應(yīng)該在保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、保障程度等等方面進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，提供符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的洪水保險(xiǎn)公共產(chǎn)品。有必要建立一個類似于洪水風(fēng)險(xiǎn)管理局這樣一個權(quán)威性機(jī)構(gòu),不以營利為目的,主要負(fù)責(zé)洪水保險(xiǎn)政策的制定、實(shí)施、監(jiān)管等。

③洪水保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)一模式。美國政府主導(dǎo)的洪水保險(xiǎn)模式，英國完全市場化的洪水保險(xiǎn)模式，法國政府與市場相結(jié)合洪水保險(xiǎn)模式，雖然模式不同，但對于一個國家來說無論采取哪種模式，確定的是全國只有一種模式，而不是全國雜亂而不統(tǒng)一。

四、我國開展洪水保險(xiǎn)的建議

1.洪水保險(xiǎn)采取政府主導(dǎo)、商業(yè)化運(yùn)作模式

政府主導(dǎo),即由政府制定統(tǒng)一的洪水保險(xiǎn)政策,成立專門的洪水保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)全國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的制定及實(shí)施，監(jiān)督管理和運(yùn)作洪水保險(xiǎn)基金。對于屬于商業(yè)性質(zhì)的洪水保險(xiǎn)完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)。洪水保險(xiǎn)要根據(jù)保險(xiǎn)產(chǎn)品公益性程度的大小，保費(fèi)分別由政府財(cái)政支出、財(cái)政和居民按比例分?jǐn)偂⑼耆删用窈推髽I(yè)支出等幾種情形。既不能無限擴(kuò)大政府財(cái)政的責(zé)任，也不能使洪水保險(xiǎn)中存在政府缺位。

商業(yè)化運(yùn)作，即洪水保險(xiǎn)不需要設(shè)立新的保險(xiǎn)公司，利用現(xiàn)有保險(xiǎn)公司體系，按照統(tǒng)一條款和有區(qū)別的費(fèi)率由保險(xiǎn)公司直接簽發(fā)洪水保單,并在承保限額內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.采取強(qiáng)制保險(xiǎn)與市場保險(xiǎn)相結(jié)合的方式

采取強(qiáng)制投保來源于洪水保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。準(zhǔn)公共屬性是指對于洪水造成的大面積災(zāi)害損失，政府有責(zé)任義務(wù)對災(zāi)民進(jìn)行補(bǔ)償救濟(jì)。

鑒于我國多數(shù)居民家庭缺少風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)意識，我國的國家洪水保險(xiǎn)應(yīng)定性為具有間接強(qiáng)制性的保險(xiǎn)或稱為彈性強(qiáng)制保險(xiǎn)，采取國家補(bǔ)貼與居民繳費(fèi)相結(jié)合方式，明確規(guī)定不購買國家洪水保險(xiǎn)居民家庭及市場主體不能獲得與洪水災(zāi)害所造成財(cái)產(chǎn)損失相關(guān)的救濟(jì)或補(bǔ)助。

3.洪水保險(xiǎn)采取長期保單與短期保單相結(jié)合的方式

國際經(jīng)驗(yàn)表明，洪水保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移洪水風(fēng)險(xiǎn)的最佳方式。洪水保險(xiǎn)的開展，最大的問題就是如何提高保單覆蓋面或者說提高人們的參保率。

長期保單可以解決保險(xiǎn)公司短期行為和賭博心理以及居民投保意愿低的問題。從多年洪水發(fā)生的概率看供水發(fā)生具有相對的穩(wěn)定性，但是明確到某一年洪水發(fā)生的概率具有非常大的偶然性，可能一年都沒有發(fā)生洪水，可能一年發(fā)生幾次，對一年不發(fā)生洪水的洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展公司，保費(fèi)基本全部轉(zhuǎn)變利潤，對一年發(fā)生幾次洪水的保險(xiǎn)公司可能難以賠付；對于居民，較長的保期洪水可定發(fā)生，投保意愿就會上升。既然洪水保險(xiǎn)費(fèi)率的計(jì)算按較長時間洪水發(fā)生的概率來測算，那么洪水保單年限就可以采取較長年限，特別是國家強(qiáng)制保險(xiǎn)部分。純商業(yè)洪水保險(xiǎn)部分可以采取現(xiàn)有一年等短期保險(xiǎn)方式。

4.成立洪水保險(xiǎn)基金、建立風(fēng)險(xiǎn)分層分擔(dān)機(jī)制

洪水保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)分為幾層：一是洪水保險(xiǎn)的保費(fèi)不能僅靠政府或個人出資，要政府、居民、企業(yè)等主體按比例分?jǐn)偅纬韶?zé)任共承擔(dān)、損失共擔(dān)；二是洪水風(fēng)險(xiǎn)不可以由單一的保險(xiǎn)公司或區(qū)域公司承擔(dān)，需要各保險(xiǎn)公司成立保險(xiǎn)聯(lián)合體，按市場規(guī)模大小分擔(dān)保費(fèi)和承擔(dān)理賠；三是風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是保險(xiǎn)公司承擔(dān)，還要將風(fēng)險(xiǎn)向再保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移，就可以從特定的區(qū)域內(nèi)向區(qū)域外、行業(yè)外轉(zhuǎn)嫁；四是洪水風(fēng)險(xiǎn)不僅僅在一定區(qū)域內(nèi)承擔(dān)，還需要在跨地域范圍分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，需要成立全國洪水保險(xiǎn)基金，對不同地域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分?jǐn)偅晃迨秋L(fēng)險(xiǎn)需要在全國范圍內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，需要國家?cái)政對剩余風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承擔(dān)。