張 蕾，張金陸

（1.云南省水文水資源局昆明分局，650106，昆明；2.云南省水文水資源局，650106，昆明）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人們對(duì)優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求更加迫切，水文部門的社會(huì)服務(wù)職能不斷加強(qiáng)，社會(huì)責(zé)任增大，國(guó)家對(duì)水文的投入也不斷加大。特別是《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施，以及權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的并行，給水文部門的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制 （以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)控”）帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，建立健全水文部門內(nèi)控體系迫在眉睫。

一、云南水文系統(tǒng)建立健全內(nèi)控體系的重要性和必要性

1.建立健全內(nèi)控體系是國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位管理的要求

2012年11月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》，該規(guī)范自2014年 1月1日起施行。2015年12月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求“內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位必須于2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作”“到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系”。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將強(qiáng)化內(nèi)部流程控制作為制約政府內(nèi)部權(quán)力的一項(xiàng)重要措施。黨的十九大報(bào)告也再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。

因此，貫徹實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱 《內(nèi)控規(guī)范》）不僅是財(cái)政部門的要求，更是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)和十九大精神，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大舉措。

2.建立健全內(nèi)控體系是全面提升單位綜合管理水平的現(xiàn)實(shí)需要

內(nèi)控情況反映一個(gè)單位的綜合管理水平，建立健全內(nèi)控制度是全面提升單位綜合管理水平的有效途徑。內(nèi)控體系的建立健全是在國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)單位的實(shí)際情況、管理需求，建立健全整合和完善本單位的各項(xiàng)管理制度，規(guī)范預(yù)算、經(jīng)費(fèi)收支、建設(shè)項(xiàng)目、采購(gòu)、合同、資產(chǎn)管理等重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域辦理流程，明確崗位職責(zé)權(quán)限，建立起相應(yīng)的內(nèi)控制度，編制成內(nèi)控手冊(cè)，解決單位內(nèi)控制度和管理標(biāo)準(zhǔn)缺失、模糊和缺乏體系化等問(wèn)題，提升單位管理科學(xué)化、規(guī)范化水平。

3.建立健全內(nèi)控體系是有效防范水文部門廉政風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要

隨著水文事業(yè)的快速發(fā)展，水文部門工作任務(wù)增多、責(zé)任加大、要求更嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)更高、經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，但在內(nèi)部管理和財(cái)務(wù)制度方面仍然有薄弱環(huán)節(jié)甚至管理漏洞，面臨廉政風(fēng)險(xiǎn)。從近幾年全國(guó)水文部門發(fā)生的違法違紀(jì)案例中不難看出，內(nèi)部崗位責(zé)任不明確、制度不完備、工作規(guī)程不合理、分權(quán)制約不到位是發(fā)生問(wèn)題的重要原因。

通過(guò)建立和實(shí)施內(nèi)控，能夠加強(qiáng)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范與管控，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，并有效防范舞弊、預(yù)防腐敗。實(shí)踐證明，建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)控體系并有效實(shí)施是預(yù)防職務(wù)犯罪的關(guān)鍵。

二、云南水文系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近幾年的內(nèi)控建設(shè)，云南大多數(shù)州市水文局都在一定程度、一定范圍建立了內(nèi)控制度，基本業(yè)務(wù)管理大都有章可循，但是內(nèi)控制度的基礎(chǔ)仍較薄弱，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.對(duì)內(nèi)控重視程度不夠，內(nèi)控職責(zé)全部落于財(cái)務(wù)部門

由于水文部門專業(yè)性比較強(qiáng)，而且較為封閉，重業(yè)務(wù)輕內(nèi)部管理的思想普遍存在，部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不夠，認(rèn)為內(nèi)控就是收支控制，是財(cái)務(wù)部門的事務(wù)。其實(shí)內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度與內(nèi)控體系建設(shè)的質(zhì)量息息相關(guān)，是全員參與的工作。每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都涉及決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過(guò)程，只是最終往往體現(xiàn)在財(cái)務(wù)收支管理上，僅以財(cái)務(wù)部門一己之力，是很難建立起完善的內(nèi)控體系、防范單位管理風(fēng)險(xiǎn)的。

2.內(nèi)控制度不健全

水文部門是具有基礎(chǔ)性社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的部門，資金來(lái)源基本是財(cái)政全額撥款，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)單一，管控重點(diǎn)都在資金的撥付和支出管理上。一般情況下，水文部門按照上級(jí)部門文件、通知和財(cái)經(jīng)規(guī)章制度辦理業(yè)務(wù)，自己缺少明確的管理制度、操作管控流程等內(nèi)控制度。有的單位內(nèi)控制度缺失或碎片化，各部門各自為政、不成體系；有的單位內(nèi)控制度教條化，束之高閣，日常工作僅依靠經(jīng)驗(yàn)和領(lǐng)導(dǎo)安排指令進(jìn)行。

3.沒有嚴(yán)格按照要求設(shè)置關(guān)鍵崗位

部分州市水文局沒有重視關(guān)鍵崗位在內(nèi)控中的重要作用，沒有建立健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制，沒有明確關(guān)鍵崗位及其職責(zé)、分工及工作流程；有的單位甚至出現(xiàn)不相容崗位設(shè)置在同一部門，由同一人兼任的情況，如資產(chǎn)價(jià)值管理與實(shí)物管理大部分由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)；關(guān)鍵崗位沒有建立輪崗機(jī)制或采取其他必要防范措施等。

4.關(guān)鍵崗位工作人員能力不足

部分單位沒有充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目建設(shè)管理和合同管理等關(guān)鍵崗位的重要性，加之受編制所限，導(dǎo)致關(guān)鍵崗位人員配備不合理，使得單位內(nèi)控不能有效實(shí)施并發(fā)揮控制作用。

5.會(huì)計(jì)管理工作較薄弱

部分單位存在會(huì)計(jì)管理工作薄弱問(wèn)題，如會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員配備不全、經(jīng)費(fèi)支出審核審批手續(xù)執(zhí)行不到位、沒有建立印章和票據(jù)管理制度、未按相關(guān)規(guī)定設(shè)置票據(jù)管理臺(tái)賬、合同管理不夠規(guī)范等。

6.資產(chǎn)管理存在漏洞

雖然云南水文系統(tǒng)早已建立了固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，也按規(guī)定在系統(tǒng)中建立固定資產(chǎn)明細(xì)賬和逐一登記實(shí)物卡片，但資產(chǎn)實(shí)物管理的責(zé)任不明確。部分單位未按要求定期進(jìn)行資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，或盤點(diǎn)流于形式；部分單位資產(chǎn)管理制度不健全，采購(gòu)物資管理不規(guī)范，未建立相應(yīng)的管理臺(tái)賬；部分單位固定資產(chǎn)未按會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定計(jì)提折舊；部分單位沒有明確單位職工退休或離職時(shí)的資產(chǎn)移交制度，職工離職未辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，致使國(guó)有資產(chǎn)流失。

7.預(yù)算約束力不足

由于省級(jí)水文部門只是省水利廳下屬的二級(jí)預(yù)算單位，州市級(jí)水文部門僅是預(yù)算的執(zhí)行單位，預(yù)算編制不夠科學(xué)合理，精細(xì)化程度不高，導(dǎo)致水文部門在預(yù)算管理中普遍存在預(yù)算編制與實(shí)際需求出入較大，預(yù)算執(zhí)行剛性約束力度不足，有時(shí)未能嚴(yán)格按照預(yù)算安排支出等問(wèn)題。部分單位未嚴(yán)格按已批預(yù)算進(jìn)行審核和報(bào)銷，具體經(jīng)費(fèi)支出中還是實(shí)報(bào)實(shí)銷，各種費(fèi)用、項(xiàng)目之間互相借用，超預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生。

8.不重視內(nèi)控的自我評(píng)價(jià)及其結(jié)果運(yùn)用

一些單位雖然進(jìn)行了內(nèi)控制度體系的建設(shè)，但未建立監(jiān)督評(píng)價(jià)和自我完善機(jī)制，監(jiān)督機(jī)構(gòu)與建設(shè)機(jī)構(gòu)沒有相對(duì)獨(dú)立，未定期或不定期檢查單位內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況，未對(duì)內(nèi)控制度的建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。部分單位對(duì)內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的結(jié)果不公開不發(fā)布，也未將其作為完善內(nèi)控的依據(jù)和考核評(píng)價(jià)相關(guān)工作人員的依據(jù)，使評(píng)價(jià)工作流于形式。

三、目前云南水文系統(tǒng)內(nèi)控體系建設(shè)存在的誤區(qū)

誤區(qū)一：內(nèi)控就是為了合規(guī)的一系列制度，將合規(guī)作為內(nèi)控建設(shè)的唯一目標(biāo)

內(nèi)控制定的原理和方法是普遍適用的，但建立和實(shí)施是一項(xiàng)個(gè)性化的工作。內(nèi)控的適應(yīng)性原則要求建立和實(shí)施內(nèi)控應(yīng)當(dāng)與單位的管理需求、單位性質(zhì)、職能、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)承受度、所處內(nèi)外環(huán)境等相適應(yīng)匹配，才是真正建立和實(shí)施本單位的內(nèi)控制度。

誤區(qū)二：內(nèi)控是一系列固定的流程、步驟和表單，越規(guī)范復(fù)雜越好

有的單位僅將注意力集中于流程、步驟和表單的規(guī)范合規(guī)，為控制而控制，為做流程而做流程。

有形化的流程、步驟和表單是為了實(shí)現(xiàn)相對(duì)無(wú)形的管理實(shí)質(zhì)，需重視管理過(guò)程中人的因素及內(nèi)控的動(dòng)態(tài)性和靈活性。任何流程、步驟和表單，都需要合適的人來(lái)執(zhí)行，執(zhí)行人員的個(gè)人專業(yè)判斷不應(yīng)該也不可能被完全取代；任何制度的執(zhí)行效果，都需要建立有效的執(zhí)行監(jiān)督體系來(lái)予以檢驗(yàn)與監(jiān)督；任何流程、步驟和表單的設(shè)計(jì)有效性，都需要進(jìn)行持續(xù)評(píng)價(jià)和改進(jìn)。

誤區(qū)三：內(nèi)控就是領(lǐng)導(dǎo)審批簽字，分級(jí)授權(quán)會(huì)削減領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

領(lǐng)導(dǎo)審批簽字只是內(nèi)控體系中審核審批的一項(xiàng)具體控制活動(dòng)，而簽字是這項(xiàng)控制活動(dòng)的一種表現(xiàn)形式。只有簽字人真正有效地履行審核責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)有效的管理；只有將符合單位實(shí)際的有效審核審批程序與具備專業(yè)能力和責(zé)任心的簽字人結(jié)合起來(lái)，并配合其他相關(guān)管理措施，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一。

在內(nèi)控體系中，一個(gè)很重要的管理方法為分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)。完善的內(nèi)部授權(quán)審批制度有助于明確權(quán)限和責(zé)任，層層落實(shí)、層層把關(guān)，相關(guān)人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)，能夠幫助單位最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。分級(jí)授權(quán)能有效建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，使重大決策更加科學(xué)合理。

誤區(qū)四：內(nèi)控就是反舞弊

內(nèi)控體系要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)涵蓋單位不同業(yè)務(wù)的不同層面，而舞弊風(fēng)險(xiǎn)只是其中非常特殊的一個(gè)組成部分。將內(nèi)控理解為反舞弊一方面會(huì)導(dǎo)致單位忽視除舞弊以外的其他風(fēng)險(xiǎn)，另一方面會(huì)導(dǎo)致單位對(duì)內(nèi)控的期望值過(guò)高，阻礙正常內(nèi)控體系的建立健全。同時(shí)，常規(guī)的內(nèi)控措施對(duì)職業(yè)舞弊往往是失效的，如經(jīng)評(píng)估需要應(yīng)對(duì)舞弊風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)該制定專門的、有針對(duì)性的反舞弊機(jī)制。

四、完善云南水文系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)的對(duì)策

1.建立規(guī)范、科學(xué)、適用的內(nèi)控體系

云南水文系統(tǒng)內(nèi)控體系的建立需要根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的要求，以預(yù)算為主線，以資金管控為核心，制定一套符合水文部門實(shí)際情況的內(nèi)控手冊(cè)。而規(guī)范、科學(xué)、適用的內(nèi)控手冊(cè)必須涵蓋單位管理層面和業(yè)務(wù)管理層面的管控，主要應(yīng)當(dāng)涵蓋以下內(nèi)容：

單位管理層面，需要明確單位內(nèi)控的原則、目標(biāo)、方法；組織機(jī)構(gòu)及決策機(jī)制制度；崗位設(shè)置、不相容崗位設(shè)計(jì)；風(fēng)險(xiǎn)管理、單位自評(píng)管理、內(nèi)部信息公開等內(nèi)控工作機(jī)制等。其中“三重一大”決策機(jī)制應(yīng)該明確決策范圍和內(nèi)容、決策形式和程序、決策監(jiān)督保障機(jī)制、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制、監(jiān)督部門職責(zé)、決策與審計(jì)等職能部門聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督及考評(píng)機(jī)制等。

業(yè)務(wù)層面，需要涵蓋預(yù)算、財(cái)務(wù)收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、合同、建設(shè)項(xiàng)目等六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理制度的建立，其中管控內(nèi)容包括但不限于六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施、關(guān)鍵崗位設(shè)置、不相容崗位分離設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)管控流程圖及節(jié)點(diǎn)說(shuō)明以及國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)等。

2.加強(qiáng)內(nèi)控體系的自評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查和完善工作

任何內(nèi)控制度都需要持續(xù)進(jìn)行有效性評(píng)價(jià)和改進(jìn)。建議由紀(jì)檢、內(nèi)審部門牽頭，建立監(jiān)督檢查和自評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，綜合考慮單位外部政策要求、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)整、管理要求的提高、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)等因素，制定監(jiān)督檢查和自評(píng)價(jià)方案，根據(jù)實(shí)際情況制定年度和專項(xiàng)內(nèi)控檢查評(píng)價(jià)工作計(jì)劃，定期或不定期檢查內(nèi)控制度的建立與執(zhí)行情況。每年應(yīng)對(duì)內(nèi)控體系進(jìn)行至少一次自我評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并整改完善，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核評(píng)價(jià)相關(guān)工作人員的依據(jù)。

3.加大內(nèi)控宣傳培訓(xùn)力度

水文部門應(yīng)當(dāng)拓寬加大內(nèi)控宣傳和培訓(xùn)的廣度、深度，提高人員素質(zhì)，特別是提高項(xiàng)目管理人員和財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)。一是加強(qiáng)培訓(xùn)，開展分類培訓(xùn)，通過(guò)對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)、管理人員、重點(diǎn)崗位人員、關(guān)鍵環(huán)節(jié)人員的專題培訓(xùn)，增強(qiáng)水文部門各層級(jí)對(duì)內(nèi)控工作的理解，為建設(shè)和實(shí)施內(nèi)控規(guī)范打造良好根基；二是重視和加強(qiáng)內(nèi)控的宣傳普及工作，讓內(nèi)控理念深入人心，調(diào)動(dòng)職工積極性，逐漸形成人人懂內(nèi)控、自覺參與內(nèi)控的良好氛圍。

4.加強(qiáng)組合保障，明確責(zé)任，保證內(nèi)控體系有效落地實(shí)施

內(nèi)控建設(shè)涉及單位內(nèi)部工作的方方面面，水文部門應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)組織保障，明確各相關(guān)部門在內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中的主要責(zé)任、主要流程、主責(zé)領(lǐng)導(dǎo)及相應(yīng)的負(fù)責(zé)人員，強(qiáng)化部門間的協(xié)作配合，建立跨部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，各負(fù)其責(zé)，共同推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)有效落地實(shí)施。

5.運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，搭建內(nèi)控信息系統(tǒng)

為避免內(nèi)控制度與實(shí)際業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及內(nèi)控流程、控制要素、控制措施、風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)等嵌入單位內(nèi)控信息系統(tǒng)中，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作流程化、規(guī)范化，減少或消除人為操縱因素，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化，提高單位管理水平和管理效率，使內(nèi)控制度真正落地實(shí)施。

五、結(jié) 語(yǔ)

水文是社會(huì)公益事業(yè)，水文部門的服務(wù)質(zhì)量是關(guān)乎社會(huì)民生的重大問(wèn)題。為使水文更好地服務(wù)民生，就要走出內(nèi)控建設(shè)的種種誤區(qū)，以預(yù)算為主線，以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，建立健全水文事業(yè)單位的內(nèi)控體系并落地有效實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)管理制度化，制度規(guī)范化、流程化，流程信息化，提高單位管理水平，為更好地履行社會(huì)服務(wù)職能、提供及時(shí)到位的社會(huì)服務(wù)提供良好的制度保障。