孫金華 ，王思如 ，3，顧一成 ，劉米雪 ，戴 波

（1.南京水利科學研究院，210029，南京;2.水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室,210029，南京;3.清華大學水利水電工程系,100084，北京）

河湖管理及其水體保護是一項復雜的系統(tǒng)工程。受地理氣候條件、河湖資源稟賦以及長期以來粗放增長方式的影響，我國河湖管理及其水體保護面臨嚴峻挑戰(zhàn)，水資源短缺、河湖水域萎縮、水系連通不暢、岸線亂占濫用、水污染嚴重、水生態(tài)退化問題嚴重。全面推行河長制是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。全面推行河長制兩年多來，我國河湖管理及其水體保護取得明顯成效，但部分地區(qū)也存在投資多、見效慢，黑臭水體不斷反彈、江河湖庫水質(zhì)改善不明顯等現(xiàn)象。

國內(nèi)外治水實踐表明：水問題及其治理是涉及人文、社會、經(jīng)濟、管理與工程技術(shù)等多方面的綜合性問題；水科學是關(guān)于水的知識體系，是自然科學、社會科學與人文科學的有機融合；科學治水是水治理的正確途徑，生態(tài)河湖建設(shè)是水治理的根本目標；河湖管理及其水體保護是不斷完善與提升的過程。因此，在河湖治理進程中應充分注重以下幾方面問題。

一、不斷完善體制機制

我國幅員遼闊，水文氣候與水資源稟賦情況差異性大；河湖眾多，河湖水系分布及其特征不盡相同；河湖管理及其水體保護涉及左右岸、上下游，如南方水網(wǎng)地區(qū)河湖水系密度大，面源污染對水體影響的貢獻率大；北方地區(qū)河流以干流為主，季節(jié)性河流多，水生態(tài)問題突出。此外，我國各地社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟能力、人口布局等方面存在差距。河湖生存及其發(fā)展客觀條件的差異性、與管理主體及其經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異性，必然要求對河湖管理及其水體保護的相關(guān)制度設(shè)計和運行機制與之相適應。目前，各地也因地制宜，分別實施了“五水共治”“四水同治”“美麗河湖建設(shè)”“生態(tài)河湖建設(shè)”等舉措；河長辦主要設(shè)在水利部門，也有設(shè)在環(huán)保部門、住建部門等。這些都充分表明，在河湖管理及其水體保護進程中，首先要建立與當?shù)貙嶋H情況相適應的組織體系、體制機制，確定與當?shù)噩F(xiàn)狀問題相匹配的工作目標、工作方案、工作重點等。

治理體制是河湖管理及其水問題治理的主體與基礎(chǔ)。英國泰晤士河的成功治理，關(guān)鍵之一不僅是采用了最先進的理念與技術(shù)，而且是首先開展了大膽的體制改革和科學管理。面對我國復雜且嚴重的水問題，正在系統(tǒng)推進的治理理念、體制與法規(guī)制度等水問題治理關(guān)鍵層面的全面改革與創(chuàng)新，是符合國情、水情的重大舉措。改變長期存在的水利、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土資源和科技等部門“多龍治水、一水多治”“運動式治理、分散式治理”的行政制約，全面推行河長制、湖長制和政府機構(gòu)改革，理順了河湖管理與水體保護體制機制等行政層面的突出問題，完善了水治理體系。這些也充分說明，在河湖管理及其水體治理進程中，因為不僅涉及“盆”和“水”，還關(guān)系到“盆”周邊區(qū)域的自然條件和人類活動影響，要倡導改革創(chuàng)新，不斷審視體制機制的適應性、科學性和先進性，克服因體制不明、機制不暢而導致的上下游、左右岸、岸上和水下、部門與部門之間相脫節(jié)，以及溝通困難、運轉(zhuǎn)不靈、思路不清、問題不實、方案不準、措施不力、成效不大等一系列問題，不斷夯實基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)河湖治理從“有名”到“有實”的轉(zhuǎn)變，確保各階段治理工作的順利進行并富有成效。

二、切實開展綜合評估

近年，各地貫徹落實系列治水方針政策，實施海綿城市建設(shè)、城市黑臭水體治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、水生態(tài)文明建設(shè)、全面推行河長制等舉措。在河湖管理及其水體保護行政層面形成了領(lǐng)導掛帥、高位推動落實，部門聯(lián)動、形成有效合力，完善制度、建立長效機制，強化考核、嚴肅責任追究，夯實基礎(chǔ)、推進一河一策，暢通渠道、社會廣泛參與的局面；開展了大量“清四亂”、控源截污、排污口治理、河道清淤、水體保潔、河岸整治、岸坡植被、水功能區(qū)達標治理等方面工作。在河湖水環(huán)境治理技術(shù)層面，實施了分散式農(nóng)村廢污水處理、一體化污水處理、曝氣增氧、生態(tài)修復、暢流活水、引水沖污、生化降解等多項措施。在科學研究層面，國家設(shè)立重大研發(fā)計劃和水體污染控制與治理科技重大專項，開展了“水資源高效開發(fā)利用”“重大自然災害監(jiān)測預警與防范”“海洋環(huán)境安全保障”等專題研究。

盡管河湖管理及其水體保護成效明顯，但也有些問題不容忽視。2018年5月全國生態(tài)環(huán)境保護大會指出，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固?！栋朐抡劇?019年 2月13日《“破壞式治污”正加速河流生態(tài)退化》一文指出，在《水污染防治行動計劃》等政策和環(huán)保督查壓力下，各地競相投入巨資治理河流黑臭水體，取得初步成效，但一些城市違背生態(tài)文明理念，盲目治理、過度追求人工景觀，導致河流生態(tài)系統(tǒng)加速衰退。

治污背后是巨額的投資。2016年和2017年，南方某省份黑臭水體整治投資分別達到136億元和117億元；2018年，某省份水環(huán)境整治項目計劃總投資近91億元；預計未來3年，全國水環(huán)境治理投資將超過萬億元。由于投入巨大，很多項目成為不同利益主體哄搶的“蛋糕”。需要警惕的是，此類項目如果缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和有針對性的綜合配套體系，即使政府投入再多，對河流生態(tài)系統(tǒng)的破壞也不會減少。

縱觀國內(nèi)外水問題治理進程及其經(jīng)驗教訓，當前的水問題治理存在一些亂象，必須引起高度重視。要充分汲取國內(nèi)外治水經(jīng)驗教訓，不能花太多時間、走很多彎路，這就要求我們每過一段時間必須對當前的治理理念、治理體制、運轉(zhuǎn)機制、法規(guī)制度、治理技術(shù)、治理方案、治理投資等關(guān)鍵因素進行回顧與分析，建立定期綜合評估制度并及時改進和完善。

三、強化科學治水理念

剖析國內(nèi)外河湖管理及其水體保護典型案例、回顧水問題及其治理進程，我們認識到：治理理念、治理體制、法規(guī)制度、治理技術(shù)、治理投資等是水問題治理關(guān)鍵因素，其中治理技術(shù)是直接要素。在改革體制機制、加強政府統(tǒng)一監(jiān)管、強化領(lǐng)導責任意識的同時，必須充分重視科技引領(lǐng)，防止行政替代技術(shù)的治水現(xiàn)象產(chǎn)生，防止不良不實技術(shù)對治水系統(tǒng)工程的影響。當前，水治理技術(shù)方面尚存在一些問題，比如對河湖情況沒有查清查實，照學照搬其他地區(qū)的做法，目標、措施不符合實際，針對性、可操作性不強；治理前期缺乏科學論證；缺乏中長期系統(tǒng)治理技術(shù)方案；缺乏集環(huán)境監(jiān)測檢測和科學論證及其治理一體化的企業(yè)與評價體系；普遍不重視農(nóng)業(yè)面源污染和初期雨水污染的防控；忽視二次污染和對微小水體污染治理等。

堅持科學治水理念，就要充分認識水問題治理的系統(tǒng)性和整體性，正確認識治理過程的長期性和階段性，應急治理與長效治理相結(jié)合，工程和非工程措施并舉，統(tǒng)籌制定治理規(guī)劃技術(shù)方案。堅持政府主導、一龍牽頭、多龍協(xié)同、多規(guī)合一、一功多能，注重科技引領(lǐng)、系統(tǒng)治理、精準施策等。具體研究構(gòu)建區(qū)域水問題綜合治理要素體系，以水環(huán)境容量動態(tài)管理為核心，以縣域為單位，利用衛(wèi)星數(shù)據(jù)將帶有時空信息的多源數(shù)據(jù)進行匯集與解析，并建立“水文氣象—地形地貌—河湖水系—地下管網(wǎng)”水量水質(zhì)耦合模型，模擬區(qū)域內(nèi)河湖水系水量、水質(zhì)和水環(huán)境狀況，分析主要問題及其原因，優(yōu)化各項涉水問題的解決對策，構(gòu)建系統(tǒng)治理技術(shù)方案，估算投資，分步實施。要建立“誰污染、誰治理、誰付費”的責任機制，實現(xiàn)區(qū)域水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水功能（水產(chǎn)業(yè)、水經(jīng)濟、水文化、水旅游）等綜合治理，一方面把水治好，另一方面把治好了水的“功能”充分發(fā)揮出來，建立“治污興業(yè)”“護美綠水青山、做大金山銀山”的良性循環(huán)機制。

四、推進生態(tài)河湖建設(shè)

當前面臨的水安全問題比歷史上任何時候都嚴重，水災害頻發(fā)、水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新老水問題交織。“我國生態(tài)環(huán)境問題有一個歷史積累過程，但不能在我們手里變得更壞”。要高效、長效治理好面臨的水問題，必須按照水問題的整體性，堅持統(tǒng)籌治理，提升河湖綜合功能，就是堅持自然生態(tài)的整體性，水域與陸域、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，上下游、左右岸、干支流兼顧，用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過程治理。

實施水安全保障，要突出水利工程對經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)保障作用，不斷完善防洪減災工程體系，鞏固提高河湖防洪標準，提升江河堤防防洪能力。實施水污染防治，要注重以治水倒逼產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，調(diào)高、調(diào)輕、調(diào)優(yōu)、調(diào)強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力開展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、交通等各類污染源治理，從源頭減少污染排放，降低入河湖污染負荷，根據(jù)河湖環(huán)境容量核定排污標準和數(shù)量。實施水環(huán)境治理，全面清理亂占亂建、打擊亂墾亂種、嚴懲亂倒亂排，消除城市黑臭水體；治理底泥內(nèi)源污染，加強生態(tài)清淤、干河清淤，健全農(nóng)村河道輪浚機制，減少河湖內(nèi)源負荷。實施水生態(tài)修復，要改善江河湖庫水系連通，實現(xiàn)跨流域、跨區(qū)域互連互通、互調(diào)互濟，創(chuàng)建生態(tài)清潔型小流域，修復河湖生態(tài)，維護河湖健康生命。

水問題治理的根本目標是實現(xiàn)生態(tài)河湖。目前采用截污、清淤、換水、綠化等措施只能短期改善水環(huán)境，如果不能相應提升水體自凈能力，黑臭水體就不可能真正治理成功，水問題就會不斷反彈。因此，治污和消除黑臭水體只是第一步，增強河湖的自凈能力、使河湖生態(tài)化這是第二步，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與污水收集處理全覆蓋，使有限的大氣干濕沉降、面源污染全部得到大自然有效凈化，實現(xiàn)人為污染源零排放，這才是最終目標。

五、結(jié) 語

我國河湖水系及其水問題錯綜復雜，治理則更為艱巨，涉及政策、法制、社會、經(jīng)濟、人文、技術(shù)與自然等多種要素，與治理理念、體制、目標、方案、技術(shù)、投資、實施等密切相關(guān)，在治理進程中首先必須樹立科學治水理念，建立定期綜合評估制度，不斷完善提升，實現(xiàn)生態(tài)河湖建設(shè)目標。