來君 劉宗園

摘要：黨的十九大宣布中國特色社會主義進入新時代，要實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。治理有效是實現(xiàn)現(xiàn)代化的標志之一，而其實現(xiàn)的主要途徑是健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。新時代要具體做好健全基層自治法律機制、基層法治運行機制、基層道德支撐機制，并形成完整的基層治理體系，即不脫離法治軌道、有社會主義道德支撐的群眾自治基層治理體系。

關(guān)鍵詞：自治;法治;德治;基層治理體系

社會力量成長、社會治理水平提升，與經(jīng)濟快速增長一起，同屬于改革開放40年來中國取得的重要成就。在中國特色社會主義新時代，社會有效治理與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為各級黨委政府的中心工作。加強和創(chuàng)新社會治理，以有效的社會治理助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展，是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中要義。

十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！钡胤秸畡?chuàng)新進入了新一輪的競爭態(tài)勢。青海省積極響應中央要求，在推進基層社會治理創(chuàng)新方面涌現(xiàn)了不少典型案例，積累了許多先進經(jīng)驗，其中祁連縣 “三治合一”的治理模式在較短時間內(nèi)取得顯著成效。特殊的縣情及國家、省州委戰(zhàn)略定位決定了祁連這一欠發(fā)達民族地區(qū)最大的政治任務是社會穩(wěn)定?；诖?，祁連縣政府緊扣祁連發(fā)展的階段性特征，認真貫徹落實習近平總書記“四個扎扎實實”重大要求和省委“四個轉(zhuǎn)變”治青理政新思路，堅持以民族團結(jié)進步示范縣創(chuàng)建和“平安祁連”“法治祁連”建設(shè)為抓手，探索“法治、德治、自治”三治合一的社會治理新理念，全力服務第一要務，主動履行第一責任，鞏固了祁連縣經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定大局。這一創(chuàng)新成果對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的基層社會治理體系創(chuàng)新，在理念、思路及運作策略上具有重要的意義。

一、以法治合理規(guī)范權(quán)力界限

人類是以社會的方式存在。“人的本質(zhì)是一切社會關(guān)系的總和?！逼渲?，最根本的關(guān)系是利益關(guān)系，由此會產(chǎn)生利益矛盾和沖突。需要相應的力量加以協(xié)調(diào)。人對人的依賴關(guān)系是傳統(tǒng)社會形態(tài)的表現(xiàn)。中國社會的基本單元是家戶。國家治理講究修身、齊家、治國、平天下。社會治理以家規(guī)習俗為基礎(chǔ)。美國的大漢學家費正清因此驚嘆：“對一個享有較高物質(zhì)生活水平的美國人來說，使他感到驚異的是中國農(nóng)民在這樣困苦的生活條件下，竟能維持一種高度文明的生活。問題的答案在于他們的社會習俗，這些習俗使每個家庭成員，按照根深蒂固的行為準則經(jīng)歷人生的各個階段和變遷?！?/p>

深刻地歷史變遷是當今社會的特點。市場經(jīng)濟發(fā)展擴大了社會的交往范圍，促進了生產(chǎn)的發(fā)展和物質(zhì)的充裕。社會形態(tài)表現(xiàn)三個突出特點：一是個體的獨立性，二是利益導向，三是開放流動性。隨著社會形態(tài)變遷，僅僅依靠傳統(tǒng)習俗已無法從根本上實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)，而是需要成文立法對人的權(quán)利和義務加以界定，合理規(guī)范權(quán)力界限，調(diào)整人與人、人與社會的利益關(guān)系。自治這一本體需要引入法治元素加以固本，實行依法自治。

祁連縣把法治作為社會治理的基本方式。2017年，初次把法治建設(shè)列入黨委“主體責任”中，縣委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門黨委（黨組）簽訂了法治建設(shè)目標責任書，夯實了法治建設(shè)主體責任。大力提升依法執(zhí)政水平。進一步健全完善黨委、政府重大事項決策規(guī)則，把合法性審查作為重大決策的必經(jīng)程序，緊緊抓住領(lǐng)導干部這個關(guān)鍵少數(shù)，加強法治教育和培訓，不斷提升依法執(zhí)政水平和能力。依法開展各類專項整治行動。依靠政法部門緊緊抓住群眾反映強烈的熱點、難點問題，先后開展了危險化學品及煙花爆竹安全檢查，食品藥品安全聯(lián)查、特種設(shè)備安全檢查、物價穩(wěn)定、散裝成品油銷售、郵政寄遞安全整治、社會治安突出的住宿行業(yè)實名登記等一系列專項整治活動，嚴懲了一批違法犯罪分子，構(gòu)建了良好的社會治安環(huán)境。依法落實社會穩(wěn)定風險評估機制。按照“誰立項、誰實施、誰評估、誰負責”的原則，嚴格貫徹落實重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制。制定了《祁連縣重大事項社會穩(wěn)定風險評估督促提醒制度》《祁連縣重大事項社會穩(wěn)定風險評估責任追究辦法（試行）》，不斷提升評估工作制度化、規(guī)范化、科學化水平，切實做到重大事項社會穩(wěn)定風險評估“應評盡評”。建立完善了政府法律顧問制度，聘請律師、專家、學者及縣政府有關(guān)領(lǐng)導、相關(guān)部門負責人為縣政府法律顧問團法律顧問，制定了《祁連縣政府法律顧問團工作規(guī)則》《祁連縣政府法律顧問團成員報酬支付辦法》。加強行政復議工作，規(guī)范行政復議法律程序，嚴格依照法律程序辦理每個案件。嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。依法加強社會輿情和網(wǎng)絡管控工作。密切關(guān)注社會輿情和網(wǎng)絡安全，加大社情、輿情、網(wǎng)情的管控力度，依法打擊發(fā)布各類傳言謠言、不利于民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的網(wǎng)絡信息、圖片和文字的行為，嚴防不良信息傳播蔓延。開展重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合整治活動。確定了兩個重點整治村，重點打擊農(nóng)村黑惡勢力、村霸村痞等。充分發(fā)揮縣法學會智團的作用。緊緊圍繞黨委、政府工作大局，積極服務基層和群眾，廣泛開展法治宣傳和法律服務，為依法化解各類矛盾糾紛提供法律依據(jù)，為扎實推進“法治祁連”建設(shè)提供重要保障。

二、以德治強化對共同體的責任

中國實行家庭承包和市場經(jīng)濟，原有村落社會解體，需要重新建立新的共同體。共同體形成不是自然形成的，需要每個成員為其添磚加瓦，接受和遵守共同體共同認可的規(guī)則，這就是德治。德治是一種軟法，是一種在日常生活中獲得自覺產(chǎn)生的自律。這種自律是人生的最高律令，無須外界強制，其本人就是自己的執(zhí)法官。德治為自治這一本體注入自律的能動性，從而達到“從心所欲不逾矩”。法治以權(quán)利為本，德治以責任為本。每個個體為了獲得共同體的美好生活，都需要讓渡一部分權(quán)利，履行一份責任。德治不會從天而降，需要培育，需要“潤物細無聲”的教化，需要“群起而攻之”的輿論導向，需要社會精英的率先垂范，需要政府的表彰宣揚，由此營造具有濃濃道德感的社會風氣，讓鄉(xiāng)村生活的空氣彌漫著道德的負離子。以自主、自覺和自律為特點的自治將自然天成。

近年來，祁連縣把德治作為社會治理的基本標尺，積極開展核心價值觀進家庭、進學校、進寺院、進機關(guān)、進企業(yè)、進村社，推動社會主義核心價值觀落地生根，融入人們的工作和生活中。著力開展道德實踐活動，利用“建黨節(jié)”等節(jié)日，組織開展多種多樣的愛國主義教育活動。通過“立家規(guī)、傳家訓、正家教、育家風”活動，培育家教家風。積極開展“學雷鋒、樹新風、見行動”“公民道德宣傳周”等形式多樣、內(nèi)容豐富的道德實踐活動，形成全民積極踐行核心價值觀的好氛圍、好環(huán)境。著力打造特色品牌，通過持續(xù)推進“五星級文明戶”“平安家庭”“最美系列祁連人物”評選活動，全面推進“文明單位”“文明窗口”等創(chuàng)建工作，樹標桿，示范帶動，形成全社會崇尚、學習、爭做典型的良好氛圍，全力打造精神文明品牌。著力加強鄉(xiāng)風文明建設(shè)，以“美德鄉(xiāng)村”“文化長廊”為載體，將社會主義核心價值觀、村規(guī)民約、科普文化、法律法規(guī)等，用群眾喜聞樂見的方式，生動地展現(xiàn)在群眾面前。大力弘揚傳統(tǒng)美德，通過開展“好人好事”“好媳婦、好婆婆”“道德模范”等評選活動，讓群眾耳濡目染，有效促進村風、民風建設(shè)。著力加強信用體系建設(shè)，對市場、醫(yī)療、行業(yè)服務等領(lǐng)域內(nèi)的制假摻假、以次充好等行為及時進行整治，全面落實各項實名登記制度，推進社會信用體系建設(shè)，建立守信和失信懲戒機制，設(shè)立失信失范黑名單制度，努力形成良好的社會新風尚。

三、以自治激發(fā)基層和群眾的創(chuàng)造力

自治指自我治理，相對于他治而言，與自主、自覺、自律、自為、自力密切相關(guān)。強調(diào)人的主體性和參與性，人民既是治理客體，更是治理主體。在自治、法治和德治中，當以自治為本體。

自治貫穿于人類社會全過程。它是社會治理的基礎(chǔ)。任何社會，自治都不可或缺。社會治理不可能在每個人身邊派另外的人進行監(jiān)督，如果那樣，治理的成本太高。盡管現(xiàn)在電子眼可能比人眼還多，但仍有大量盲點，且無法防止電子眼下的犯罪。所以，自治是最節(jié)省成本的治理。自治強化人的主體性，也是最優(yōu)治理。從人類社會進程看，愈是進入高級形態(tài)，自治的成分愈多，他治的成分愈少。

祁連縣把自治作為社會治理的基本手段，精心構(gòu)筑群眾身邊的平安工程。積極開展平安寺院、平安景區(qū)、平安交通、平安校園、平安邊界等“平安細胞”創(chuàng)建活動，打造一批平安示范村（社區(qū)）、示范單位。加強綜治工作中心建設(shè)，組織開展排查小隱患、控制小苗頭、調(diào)處小糾紛、提供小服務、解決小困難、整治小環(huán)境“六小活動”，努力把平安筑在群眾身邊。截至目前，祁連縣平安家庭、平安校園、平安小區(qū)等各類基層平安單位建設(shè)達標率達90%以上，全面提升單位自我防范能力。積極爭取項目，加大重要場所、重點部位、道路卡口、中小學校、住宅小區(qū)等視頻監(jiān)控建設(shè)。同時，利用傳統(tǒng)型物防和現(xiàn)代智能型物防，全面做好本區(qū)域、本單位、本部門的治安防范工作。進一步加強村警、物業(yè)服務、保安服務、法律服務、城區(qū)巡邏、人民調(diào)解員、農(nóng)牧區(qū)群防群治等綜治隊伍建設(shè)，堅持“自我服務、自我管理、自我監(jiān)督”的原則，發(fā)動群眾服務群眾，切實做到事事有人管，讓群眾參與到“平安祁連”建設(shè)工作中。完善網(wǎng)格化管理服務模式，創(chuàng)新服務方式方法，加強網(wǎng)格員隊伍建設(shè)，完善“網(wǎng)格化”管理監(jiān)督、考核、評價和獎懲機制，增強網(wǎng)格工作的實效和活力，實現(xiàn)責任體系網(wǎng)格化、服務群眾網(wǎng)格化、治安防范網(wǎng)格化、矛盾調(diào)處網(wǎng)格化。加大社會組織培育工作，積極引導成立“反家庭暴力協(xié)會”“關(guān)愛農(nóng)村留守婦女兒童協(xié)會”“婦女兒童維權(quán)協(xié)會”等各類社會組織，繼續(xù)發(fā)揮好工會、團委、婦聯(lián)等群團組織的作用，促進社會資源的優(yōu)化配置和有效整合，實現(xiàn)社會多元化協(xié)同治理的局面。

進一步推進九個專項組工作的開展，綜治委各專項組辦公室結(jié)合各自工作職責，開展好社會管理綜合治理工作。進一步完善會議、工作和聯(lián)絡員等相關(guān)制度，確保工作順利開展。為切實落實機關(guān)單位、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織、商場、市場、個體工商戶等法人單位的治安責任，根據(jù)實際劃分責任區(qū)域，與法人單位簽訂社會治安目標責任書，嚴格考核、獎懲，并定期組織開展治安形勢分析研判，不斷改進防范措施，細化防范工作，逐步形成了社會治安全員共管共建的良好局面。加強祁連縣視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，年初對祁連縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城的監(jiān)控點進行詳細采集，推行“面、塊、點”無縫網(wǎng)格巡邏模式。

四、小結(jié)

祁連縣通過黨建引領(lǐng)，多主體協(xié)同，有效發(fā)揮自治、法治、德治的互動效應，切實解決基層生產(chǎn)、生活中的各種問題，完善公共服務，化解社會矛盾，促進社會公平，推動基層社會有序和諧發(fā)展，突出體現(xiàn)在三個點：

第一，以美好生活為目標。習近平總書記在十九大報告中指出：全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、政權(quán)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標?，F(xiàn)代社會治理，必然是在黨的奮斗目標指引下，遵循中國社會發(fā)展的基本規(guī)律，契合區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的基本現(xiàn)實，回應民眾對美好生活的訴求，這就意味著現(xiàn)代社會治理的價值訴求必然由“維穩(wěn)”為主轉(zhuǎn)向以“維權(quán)”為核。

第二，以黨建引領(lǐng)為前提。在社會工作的具體實踐中，堅決貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持和完善黨對基層治理的領(lǐng)導。祁連的“三治合一”始終把加強黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿中國特色社會主義善治道路的一條紅線，黨組織在“三治合一”實踐中始終處于領(lǐng)導和核心地位，強調(diào)了以黨的領(lǐng)導保證基層治理，以精準服務強化基層黨組織政治功能，以黨組織為核心構(gòu)建共建共治共享格局，以基層治理成效檢驗基層黨建。

第三，以群眾參與為關(guān)鍵。在社會治理中，群眾既是治理的客體，更是治理的主體。沒有群眾的參與，自治形同虛設(shè);沒有群眾的遵從，法治舉步維艱;沒有群眾的自覺，德治難有成效。祁連的“三治合一”，最大的亮點就是以群眾參與夯實自治、增強法治、激活德治。將戶籍在轄區(qū)內(nèi)的“兩代表一委員”、有威望的老黨員、企業(yè)負責人和社會組織代表等組織起來，凡是涉及群眾的政治權(quán)利、經(jīng)濟利益、社會福利等重大公共事務都參與協(xié)商討論，通過組織化程序?qū)崿F(xiàn)群眾利益表達。這有利于避免個體利益表達的碎片化與無序，實現(xiàn)公共利益的最大化。

總之，祁連的“三治合一”經(jīng)驗，既堅持了以人民為中心的治理理念，又彰顯了“戰(zhàn)略地思考、民主地行動”的治理智慧;體現(xiàn)了“硬治理”與“軟治理”結(jié)合、 “智治理”與 “巧治理”兼具、“精治理”與“微治理”相融的新思維，從而為新時代社會治理樹立“祁連樣本”。

本文系青海省第三批省級智庫重點研究項目《共建共治視閾下青海省縣級政府社會治理能力提升途徑研究》階段性研究成果，序號：zk1804。

（作者單位：中共青海省委黨校;青海省委政法委）