錢水祥，王懷通，高雅楠

（水利部預算執(zhí)行中心，100038，北京）

水利部預算執(zhí)行中心在對七大流域機構及部直屬事業(yè)單位預算項目管理進行實地和書面調(diào)研的基礎上，對水利預算項目的做法進行了歸納梳理，針對存在的問題進行分析，提出了相應的對策和建議。

一、主要做法

1.歸納梳理，形成全過程水利預算項目管理思路

各單位按照水利部黨組“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，依據(jù)《水利部預算項目儲備管理辦法》《中央部門預算績效目標管理辦法》《水利部中央級預算項目驗收管理暫行辦法》等要求，順利完成預算項目儲備、績效目標管理、績效評價以及項目驗收等工作。通過總結歸納梳理，提出全過程水利預算項目管理新思路：項目申報精心指導、項目審核嚴密公正、項目支付安全順暢、項目采購依法合規(guī)、項目驗收嚴格及時、績效評價科學合理。

根據(jù)項目生命周期理論，結合預算項目特點，將水利預算項目全生命周期分為事前儲備、事中實施和事后評價三個階段。一是強化水利預算項目儲備。做好預算項目申報前期指導培訓，提升預算項目編制質(zhì)量；認真組織預算項目評審，夯實預算項目前期論證工作。二是加強預算項目實施監(jiān)督管理。嚴格開展水利預算項目國庫集中支付、時序進度考核、動態(tài)實時監(jiān)控及政府采購，保障水利資金使用時序均衡安全；實施績效目標中期監(jiān)控檢查，規(guī)范水利預算項目實施內(nèi)容。三是加強水利預算項目后評價。做實水利預算項目驗收，提高水利預算項目成果質(zhì)量；完善水利預算項目績效管理，推動水利預算項目績效提升。

2.構建“財務搭臺、業(yè)務參與”的水利預算項目管理體系

多數(shù)預算單位按照水利部工作部署，圍繞單位職能和中心工作，提出新增需求，編報項目建議，待審核反饋后，組織相關人員開展項目儲備工作。在項目儲備環(huán)節(jié)，進一步明確財務和業(yè)務部門職責分工，由業(yè)務部門提供項目清單，對工作內(nèi)容進行具體說明，列出工作要點，以此作為項目儲備的重要參考。財務部門在此基礎上負責對項目經(jīng)費進行審核。儲備項目作為一上、二上申報預算的基礎。業(yè)務部門作為項目主管部門，在項目實施環(huán)節(jié)建立了 “業(yè)務為主、財務監(jiān)督”的合作機制，由業(yè)務部門負責按照項目實施方案有序推進各項工作，財務部門做好相關的服務和監(jiān)督，確保資金使用安全高效。

3.推動水利預算項目制度建設向縱深發(fā)展

近年來水利部修訂了“預算管理三項機制”，出臺了績效管理的辦法和意見，驗收管理辦法正在討論修訂中。各流域機構也完善了預算管理的相應辦法和意見。

二、發(fā)現(xiàn)的困難和問題

1.在體制機制方面

不斷增加的任務與年年經(jīng)費核減的矛盾。為落實水利部黨組的要求，從水利監(jiān)督管理、水資源監(jiān)督、水利政策制度建設等多方面加強監(jiān)管體系建設，各部門均為此不斷增加相關工作任務，加大監(jiān)督力度。與此同時，我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，受國內(nèi)外多重因素影響，經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變，下行壓力有所加大，財政收支矛盾突出。財政部近年來對水利部部門預算的經(jīng)費不斷壓減，2018年水利部項目預算統(tǒng)一壓減10%以上。這無疑對各級水利單位在財政資金安排使用上提出更高的要求。

科技領域“放管服”與資金安全高效的矛盾。為貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革的要求，國務院出臺“關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知”，從簡化科研項目申報和過程管理、合并財務驗收和技術驗收、推行“材料一次報送”制度、賦予科研人員更大技術路線決策權、賦予科研單位科研項目經(jīng)費管理使用自主權、避免重復多頭檢查等多方面，對科研項目和經(jīng)費管理進行了優(yōu)化。但為保證資金安全的底線，水利部持續(xù)嚴格財務監(jiān)管，以資金流向為主線，通過擴大引入第三方、運用信息化手段等方式，擴大監(jiān)控范圍，實行對水利科研資金分配、撥付、使用全過程監(jiān)管，這無疑又對科研單位項目資金安排使用提出更高的要求。

2.在政策制度方面

預算編制和項目申報時間緊影響編報質(zhì)量。規(guī)?？刂茢?shù)下達與一上編制，預算一下與二上編制，往往是數(shù)據(jù)尚未完全分解下達到位，就要求基層單位立即上報預算編制材料。然而，目前預算編制大多是由財務部門負責，在項目申報過程中，基層單位編制項目文本的時間過短，通常不到一個星期，不能很好地保證項目編制質(zhì)量。

績效目標指標設置還不夠科學合理。績效管理的主要困難在于效益指標內(nèi)容以定性表述為主，很難細化量化，且效益指標的具體實施效果在項目實施結束后短期內(nèi)無法顯現(xiàn)，在開展績效監(jiān)控、績效自評等工作時難以就效益指標評價結果提供相關支撐依據(jù)。

績效評價結果應用還不到位。雖然每年都開展試點項目績效評價和項目績效的自評價工作，但由于缺乏具體的工作機制，評價結果很難得到真正有效的應用，對預算執(zhí)行無法起到很好的引導和促進作用，績效評價工作很難得到開展項目的業(yè)務部門重視，“重分配輕管理、重支出輕績效”的思想還在一定程度上存在。

項目驗收和績效評價等工作重疊。目前預算項目績效評價實現(xiàn)了全覆蓋，項目單位均需按照要求對項目開展績效自評，自評時需對項目工作完成情況、資金使用情況等多方面進行評價，這些內(nèi)容與現(xiàn)行的預算項目驗收辦法內(nèi)容有所重疊?，F(xiàn)在各單位每年均需對項目進行驗收及自評，增加了基層財務及業(yè)務部門的負擔，提高了項目管理的成本。

3.在預算項目管理方面

業(yè)務主管部門對項目經(jīng)費申報申請指導不足。主要表現(xiàn)：一是在項目儲備申報時，有的業(yè)務司局缺乏對水利部整體工作及經(jīng)費的統(tǒng)盤考慮，部分統(tǒng)一安排的一級項目任務，只有部分單位申報了項目經(jīng)費。二是在執(zhí)行過程中，業(yè)務主管部門只下達任務不考慮經(jīng)費來源，為完成相關部門重點任務，基層單位往往需自行籌措經(jīng)費，擠占自有資金來完成相關任務，給基層單位實施完成項目帶來一定的困難和負擔。

項目編制問題從文本本身格式向項目論證的充分性不足轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)：一是項目工作方案選擇的最優(yōu)性論證不夠充分。許多項目在論述過程中，工作內(nèi)容及委托內(nèi)容論述中缺乏方案最優(yōu)性論述，部分項目并未選擇最經(jīng)濟或最科學的技術路線。二是項目支出標準依據(jù)論述不充分。許多項目在經(jīng)費測算過程中，所選擇的經(jīng)費標準缺乏合理依據(jù)。三是項目實施完成工作所需工作量的合理性不充分。許多項目在論述過程中缺乏必要的對工作內(nèi)容所需工作量的論述。尤其多數(shù)項目對外委托的論述難以說清合理的工作內(nèi)容與工作量。

項目申報“重增量、輕存量”，存量項目申報質(zhì)量較低。主要表現(xiàn)：一是部分項目申報時缺少項目績效目標申報表等必要材料。二是部分存量項目文本過于簡單，無法體現(xiàn)具體工作內(nèi)容及相關經(jīng)費，審查時難以判斷工作內(nèi)容的合理性。三是部分項目單位將一些難以新增的有問題的支出通過存量項目進行安排。

對基層單位業(yè)務部門人員開展預算管理培訓不足。在調(diào)研中基層單位反映：隨著財政預算管理不斷推進，預算管理工作不斷提質(zhì)增效，不僅對財務部門提出更高的要求，也對業(yè)務部門配合開展相關項目管理工作提出了要求。因此急需進行更全面的培訓，尤其是對業(yè)務部門人員的培訓。

水利財務管理信息系統(tǒng)的項目管理功能有待優(yōu)化。目前項目過程管理在預算管理軟件、水利部財務信息系統(tǒng)等多個軟件操作，同時還要報送多批次電子版，很容易造成文本內(nèi)容、表格和數(shù)據(jù)不一致，影響后續(xù)工作開展和項目執(zhí)行;水利財務信息系統(tǒng)在項目打捆上報、分解批復環(huán)節(jié)上自動化功能不足，給基層預算單位財務人員增加不必要的工作量。

三、對策建議

1.加強溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮政策制度修訂等方面的承上啟下作用

為解決體制機制及政策制度帶來的困難和問題，水利部預算執(zhí)行中心需充分發(fā)揮上傳下達的作用，將基層單位的迫切需求反饋部財務司，并配合財務司做好相關組織協(xié)調(diào)和決策支撐工作。要認真梳理每年預算項目的申報情況，嚴格項目審查，把好預算項目儲備環(huán)節(jié)，為財務司科學安排經(jīng)費提供決策支撐。配合財務司進一步理清科研“放管服”與資金安全兩者的關系，明確劃分出兩者的邊界，在保證資金安全的同時，又能充分發(fā)揮科研項目經(jīng)費管理的自主性，調(diào)動科研人員開展科研創(chuàng)新的能動性。要優(yōu)化預算項目管理各環(huán)節(jié)流程，更新制定更加合理、科學、可行的共性項目績效目標、指標體系，完善各項辦法的修訂工作等。

2.堅持問題導向，強化水利預算項目統(tǒng)籌管理

水利部預算執(zhí)行中心要不斷改進和提升預算管理水平及財務人員的項目管理能力；建立與各項目單位溝通交流渠道，暢通問題反饋機制；堅持問題導向，瞄著問題去、追著問題走，以解決問題為工作突破口，真正把解決問題作為預算項目管理提質(zhì)升級的動力。

根據(jù)各項目單位提出的意見，不斷完善水利財務信息系統(tǒng)建設，優(yōu)化預算項目管理各項具體操作，進一步減輕基層單位負擔。

3.細化任務精準發(fā)力，理順水利預算項目管理鏈條

在項目儲備環(huán)節(jié)，要明確財務和業(yè)務部門職責分工。業(yè)務部門提供項目清單，對工作內(nèi)容進行具體說明，列出工作要點，以此作為項目儲備的重要參考，財務部門在此基礎上對項目經(jīng)費進行審核。水利預算項目儲備是否科學、合理、可行，直接影響項目實施及預算執(zhí)行效果。為做好年度預算項目儲備，項目管理工作將在以下四個方面精準發(fā)力：一是精心指導，著力提升項目文本編制水平。加強對各單位財務和業(yè)務人員的專題培訓，悉心講解項目儲備工作要求。二是明確專人，做好項目編報的指導答疑工作。針對各單位項目編報過程中遇到的疑點問題，指定專人負責回復，并做好問題歸納匯總工作，將共性問題集中宣貫，促進各單位提升項目申報文本質(zhì)量。三是嚴密公正實施項目審查，夯實預算項目管理基礎。合規(guī)性審查必須與績效目標指標審查有機結合同步推進，避免項目內(nèi)容與績效目標指標的割裂脫節(jié)；專家審查必須統(tǒng)一標準、從嚴把握尺度，科學核定工作內(nèi)容，嚴格核減經(jīng)費規(guī)模，認真討論、民主決策，確保專家評審意見有理有據(jù)、真實可靠。四是建立溝通反饋和會商復議機制。審核意見及時反饋項目申報單位，及時反饋溝通和會商復議，有效滿足基層單位實際需求，著力提升水利財政資金使用效率。

在項目實施環(huán)節(jié)要形成業(yè)務為主、財務監(jiān)督的合作機制，由業(yè)務部門負責按照項目實施方案有序推進各項工作，財務部門做好相關的服務和監(jiān)督，確保資金使用安全高效。預算項目績效目標中期監(jiān)控是預算管理的重要環(huán)節(jié)，通過定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現(xiàn)。水利部預算執(zhí)行中心按照“預算編制有目標、預算執(zhí)行有跟蹤、預算完成有評價、評價情況有反饋、評價結果有應用”的全過程水利預算績效管理的要求，引入專業(yè)中介機構和專家對部門試點項目績效目標運行情況進行中期監(jiān)控和評價，并將監(jiān)控結果反饋項目單位，組織整改落實，確保項目年度績效目標的實現(xiàn)，推動預算項目績效管理從重“事后評價”到重“過程與結果并重”的轉(zhuǎn)變。

項目后評價環(huán)節(jié)，要有機銜接業(yè)務管理與預算管理，由財務部門牽頭組織開展項目驗收和績效評價，業(yè)務部門配合完成相關工作。預算項目實施后的驗收管理和績效評價是實施科學化、精細化管理的重要內(nèi)容，水利部預算執(zhí)行中心將從以下兩點精準發(fā)力，提升項目驗收和績效管理水平。一是項目驗收要嚴格及時，驗收結果注重應用。在各二級單位自行驗收基礎上，對重大規(guī)劃類項目組織有關專家通過現(xiàn)場抽查、實地查看、召開驗收會等方式進行抽驗復驗；對不符合驗收條件或存在問題的重大項目，督促項目單位限期整改。二是項目績效評價科學合理，評價結果注重應用。根據(jù)“過程管理與效果管理并重，財務和業(yè)務部門緊密協(xié)作配合”的原則，不斷完善績效評價管理機制，系統(tǒng)推進績效管理工作。如組織項目單位開展自評價，組織第三方中介機構開展現(xiàn)場復核評價，組織相關專家對自評與復評結果差異較大項目實施抽評，強化績效評價結果的應用。通過正式途徑向各單位反饋績效評價結果，督促相關單位組織整改落實，確保年度績效目標如期實現(xiàn)，不斷提升水利績效管理工作水平。