呂志祥，成小江

（蘭州理工大學(xué)，730050，蘭州）

河長治河，源遠(yuǎn)流長，古已有之。據(jù) 《史記·卷二·夏本紀(jì)第二》記載：“當(dāng)?shù)蹐蛑畷r(shí)，鴻水滔天，浩浩懷山襄陵，下民其憂。堯求能治水者，群臣四岳皆曰鯀可。”然鯀九年不治，“功用不成”，“于是舜舉鯀子禹，而使續(xù)鯀之業(yè)”，才有大禹治水之典故千古流傳。

現(xiàn)行河長制是中央根據(jù)各地方河湖具體水資源、水環(huán)境以及水生態(tài)現(xiàn)狀而制定，重在落實(shí)地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)涉水主體責(zé)任的創(chuàng)新制度。全面推行河長制，除須在全國范圍內(nèi)建立廣泛的河長“制”外，更重要的是如何督促河長落實(shí)治水責(zé)任，實(shí)現(xiàn)河長“治”達(dá)到河“長治”，即實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)“消極管護(hù)”向“積極治理”轉(zhuǎn)變的過程。

一、河長“制”緣何走向河長“治”

1.破解“九龍治水”深層困境

治水是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及職能部門甚多。在落實(shí)綠色發(fā)展理念和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，除繼續(xù)督促各涉水部門認(rèn)真履行管理職責(zé)、增加治理資金以及提供技術(shù)支撐外，如何理順各涉水部門的治理職責(zé)成為關(guān)鍵內(nèi)容。在傳統(tǒng)體制機(jī)制下，各部門根據(jù)固有職能分擔(dān)治水職責(zé)，使整個(gè)水治理體制呈現(xiàn)分散化特點(diǎn)，形成“九龍治水水難治”的尷尬局面，不僅與“人與自然和諧共生”的綠色發(fā)展要義相左，更與生態(tài)文明建設(shè)的根本要求相悖，故必須破解“九龍治水”深層困局，打破體制機(jī)制固有限制，突破部門排斥僵化模式，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，推進(jìn)水環(huán)境綜合執(zhí)法。河長制正是基于統(tǒng)籌各涉水部門開展治水工作的目標(biāo)而生，要求地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，協(xié)調(diào)整合各方力量解決我國復(fù)雜水問題，推動“九龍治水”向“首長負(fù)責(zé)”和“部門聯(lián)動”良性轉(zhuǎn)變，在治水領(lǐng)域取得實(shí)效。

2.健全“一龍治水”長效機(jī)制

總體而言，全面推行河長制可以分為3個(gè)階段，即構(gòu)建河長“制”、促進(jìn)河長“治”以及實(shí)現(xiàn)河“長治”。就河長制的概念而言，注重落實(shí)地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)涉水主體責(zé)任，以促其依法領(lǐng)導(dǎo)、組織開展管水治水工作，即由地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，層層落實(shí)，級級監(jiān)督，形成“一龍治水”的良好格局，并積極構(gòu)建河湖管護(hù)機(jī)制，因河施策、因湖施策，解決河湖突出環(huán)境問題。因此，構(gòu)建河長“制”并非全面推行河長制的終極目標(biāo)，而是維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用（即河“長治”）的基本途徑。該終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)河湖管護(hù)治理的長期過程，需要以健全河長“治”河長效機(jī)制為基礎(chǔ)，促使地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)真正落實(shí)屬地責(zé)任。這既是構(gòu)建河長“制”的初級目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)河“長治”的關(guān)鍵步驟。由此觀之，全面建立河長“制”到全面促進(jìn)河長“治”再到全面實(shí)現(xiàn)河“長治”尚存在很大差距。

二、河長“治”的治理優(yōu)勢

1.從“一元”到“多元”之主體創(chuàng)新

河長“制”的基本核心是落實(shí)地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的治水責(zé)任，即抓住了生態(tài)建設(shè)黨政主體的“關(guān)鍵少數(shù)”。但隨著政府實(shí)行簡政放權(quán)以及加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，國家治理由傳統(tǒng)的國家“一元之治”向現(xiàn)在的國家和社會“多元共治”變革。因此河長“治”也是通過探索建立多元共治的治水模式，吸收企業(yè)、社會組織以及公眾共同參與河湖治理，以促進(jìn)形成政、企、社水環(huán)境共治的良好格局。但是，多元共治需要進(jìn)一步厘清各涉水部門的治理職責(zé)，加強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控、部門間溝通協(xié)調(diào)和政府間相互合作。河長“制”向河長“治”轉(zhuǎn)變，即是治水主體“一元”向治水主體“多元”的深層變革。因此河長“治”并非單純強(qiáng)調(diào)地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的治水職責(zé)，更多關(guān)注通過向社會賦權(quán)增能的方式進(jìn)行民主化重構(gòu)，培養(yǎng)社會主體參與治水的內(nèi)源動力。河長“治”與新時(shí)期國家治理現(xiàn)代化是衍生關(guān)系，可謂是后者催生了前者。河長“治”下，政府主體仍居于首要地位，逐漸形成 “政府主導(dǎo)—部門聯(lián)動—社會參與”的科學(xué)治水模式，合力破解河湖水資源浪費(fèi)、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞等社會難題。

2.從“管理”到“治理”之內(nèi)涵升華

河長“制”的初級目標(biāo)是促進(jìn)河長“治”，其重點(diǎn)是推進(jìn)責(zé)任“治”，通過落實(shí)河湖治理黨政同責(zé)，促進(jìn)水質(zhì)改善。河長“制”的本質(zhì)在于“主官責(zé)任”，而地方治水的核心則是“定責(zé)”。從制度理論而言，河長“制”是民主理論與法治理論有機(jī)結(jié)合的集中體現(xiàn)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的深刻反應(yīng)。故部分地區(qū)除地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長以保證生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)一體外，也創(chuàng)設(shè)“企業(yè)河長”“百姓河長”“河道警長”等形式，形成政府主導(dǎo)、多元共治的良好格局。但是，全面構(gòu)建河長“制”僅僅是實(shí)現(xiàn)河“長治”的良好開端，而促進(jìn)河長遵循“水無常勢亦無常態(tài)”的治水規(guī)律進(jìn)行精準(zhǔn)施策才是解決水環(huán)境問題的關(guān)鍵。倘若單純地強(qiáng)調(diào)在各地區(qū)廣泛地構(gòu)建河長“制”，則旨在督促河長領(lǐng)導(dǎo)、組織履行河湖的“管理”之責(zé)，而非強(qiáng)化地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥改善河湖水質(zhì)的“治理”之責(zé)。從生態(tài)文明建設(shè)全局而言，構(gòu)建河長“制”雖能短期可達(dá)，但促進(jìn)實(shí)現(xiàn)河長“治”絕非一日可成，與河“長治”目標(biāo)更是相距甚遠(yuǎn)。因此，尚需推動河長“制”付諸于河長“治”，實(shí)現(xiàn)由“管理”到“治理”的內(nèi)涵升華。

3.從“消極被動”到“積極主動”之理念轉(zhuǎn)變

良好的環(huán)境質(zhì)量和豐富的自然資源是國家經(jīng)濟(jì)、社會持續(xù)發(fā)展的基本支撐。故地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)必須全面貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)社會主義生態(tài)文明建設(shè)，從片面追求經(jīng)濟(jì)增長的“政績觀”向人與自然和諧共生的“生態(tài)觀”轉(zhuǎn)變。全面推進(jìn)河長“制”向河長“治”轉(zhuǎn)變，是對地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境責(zé)任的突出和強(qiáng)化，以此充分發(fā)揮其擔(dān)任河長的獨(dú)特優(yōu)勢和帶頭作用，切實(shí)將綠色發(fā)展理念貫徹于水污染治理實(shí)踐。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，河湖的生態(tài)問題其表象雖存在于水里，但根源卻來自于岸上。這就要求地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)在牽頭治理流域環(huán)境的過程中，能夠切實(shí)確立起科學(xué)的治水觀和戰(zhàn)略的全局觀，對流域復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體把握和綜合整治。從河長“治”水整體過程而言，水資源浪費(fèi)、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞等問題的產(chǎn)生和發(fā)展具有潛在性和復(fù)發(fā)性，絕非河長“制”強(qiáng)制義務(wù)下地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)消極管護(hù)、被動監(jiān)督即可輕易根治。尚需其從思想上實(shí)現(xiàn)治水理念由“消極被動”向“主動積極”轉(zhuǎn)變，探求某種積極預(yù)防、主動治理的現(xiàn)代化治水模式，對環(huán)境保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行事前預(yù)防、源頭治理、統(tǒng)籌治理和系統(tǒng)治理。

三、河長“治”下“一龍治水”之路徑探視

1.立法保障河長“治”權(quán)責(zé)一致

全面推行河長制，促進(jìn)河長“治”，必須保證河長權(quán)責(zé)清晰、權(quán)力運(yùn)行流暢以及與社企共治關(guān)系明確。新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》首次正式將河長制作為頂層設(shè)計(jì)制度寫入法律條款，通過法律形式明確河長以及各治水主體的權(quán)責(zé)關(guān)系規(guī)避地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)濫用行政權(quán)損害利益相關(guān)者的合法權(quán)利。但新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》對河長制僅作出原則性規(guī)定，尚缺乏河長權(quán)責(zé)一致關(guān)系以及河長與各涉水部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系的相應(yīng)法律法規(guī)。故應(yīng)盡快完善河長制相關(guān)法律法規(guī)，厘清河長與各涉水部門治水權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)河長“治”法律頂層設(shè)計(jì)，保障河長“治”權(quán)責(zé)一致。新修訂的《中華人民共和國水法》也規(guī)定，水資源實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理模式，明確了地方各行政區(qū)域流域管理的屬地責(zé)任，為河長“治”提供了正當(dāng)化事由。故應(yīng)加強(qiáng)河長“治”地方立法，將河長“治”進(jìn)一步法治化，使河長權(quán)責(zé)邊界更加具體明確，督促河長依法治水管水。通過立法規(guī)范河長制工作，保障河長“治”權(quán)責(zé)對等，提升和鞏固全國治水成果，推動實(shí)現(xiàn)河“長治”。

2.推動建立河長“治”獎懲機(jī)制

河長“治”獎懲機(jī)制是激發(fā)和鼓勵地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)積極主動落實(shí)河長制工作的外在動力保證，對促進(jìn)流域上下游、左右岸、干支流水環(huán)境治理具有重要意義。應(yīng)建立河長“治河保證金”機(jī)制，由地方各級河長按層級進(jìn)行個(gè)人繳納，同級財(cái)政對其專戶管理，禁止挪作他用。年度考核結(jié)束后，按考核成績進(jìn)行兌付（績效考評合格可退回）。地方上級河長對下一級河長進(jìn)行不定期監(jiān)督檢查，對河道治理不達(dá)標(biāo)者，實(shí)行不同程度地扣罰“治河保證金”?？傮w而言，要求河長交納“治河保證金”，既是經(jīng)濟(jì)懲罰，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)激勵，其最終目的仍然是督促地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)河長制工作，積極履行河湖水污染治理職責(zé)。政府可嘗試建立河長激勵基金機(jī)制，對治河成績優(yōu)秀的河長進(jìn)行褒獎。激勵基金以政府專項(xiàng)財(cái)政撥款（納入財(cái)政預(yù)算）和社會捐助作為資金來源，同級財(cái)政對其專戶管理，實(shí)行?？顚Ｓ谩４送?，將河長治理績效作為地方各級黨委、政府目標(biāo)政績考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考評的參考依據(jù)，也納入黨政領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容。將流域水污染治理與地方政府環(huán)境責(zé)任相結(jié)合，同地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)政治升遷相關(guān)聯(lián)，充分調(diào)動河長“治”河積極性。

3.建立健全河長績效考核問責(zé)制度

河長績效考核問責(zé)制度是促進(jìn)地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真履行河湖水污染治理職責(zé)的重要保障措施，但其依然存在薄弱環(huán)節(jié)。目前地方主要推行的是具有領(lǐng)導(dǎo)層級關(guān)系的省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制。倘若河長履行治水職責(zé)缺乏嚴(yán)密的績效考核制度，那么全面推行河長制就會停滯于制度層面。因此，應(yīng)當(dāng)健全四級河長層層考核的縱向考核制度和社會主體參與的橫向考核制度。在縱向考核制度下，上級河長僅對下一級河長進(jìn)行績效考核，而不宜越級考核，主要防止上級河長將環(huán)境責(zé)任推向基層河長，整體上不利于河長“制”預(yù)期作用的發(fā)揮。在橫向考核制度下，應(yīng)當(dāng)建立社會主體考核河長績效的參與機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，吸收當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、社會組織以及公民參與考核評價(jià)。對河長治水的績效考核，當(dāng)?shù)孛癖娤碛幸黄狈駴Q權(quán)，如此才能體現(xiàn)環(huán)境問題多元共治模式的民主化和法治化特征?？己送瓿珊蠹皶r(shí)將結(jié)果抄送組織、人事等部門作為干部任用考察依據(jù)。對于考核不合格的河長，將在任職地區(qū)進(jìn)行通報(bào)批評，要求限期整改；多次整改仍不合格者，須在具體制度范圍內(nèi)給予相應(yīng)處分，嚴(yán)格實(shí)行“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”。

4.與流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相嵌套

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是采用公共政策或市場化手段，調(diào)節(jié)不具行政隸屬關(guān)系而生態(tài)關(guān)系密切地區(qū)間利益關(guān)系的制度安排。我國跨行政區(qū)江河眾多的基本現(xiàn)實(shí)已經(jīng)成為流域生態(tài)環(huán)境綜合治理難題。故將全面推行河長制與完善流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償擴(kuò)展至行政區(qū)外的其他同流域行政區(qū)尤為重要。行政區(qū)域內(nèi)由省級河長牽頭協(xié)調(diào)各涉水部門專業(yè)人員組成專家組，集中處理全省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償事宜，確保轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。省級行政區(qū)域內(nèi)的水權(quán)和排污權(quán)依法實(shí)行配額制，由專家組制定水質(zhì)、水量的總額標(biāo)準(zhǔn)，然后由省級河長統(tǒng)一配給市級河長再進(jìn)行下一步配給。跨行政區(qū)流域上下游之間由各河段的省級河長組成河長聯(lián)席會議，簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，約定明確的完成期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和不利后果（如扣除保證金、支付違約金等）。制定科學(xué)的質(zhì)量評估參照系數(shù)，準(zhǔn)確劃定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)燃?，最大限度地保障生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)的主體利益，綜合平衡流域上下游行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控，確保流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制健康運(yùn)行。

四、結(jié) 語

河長“制”以嚴(yán)格落實(shí)地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)屬地責(zé)任為核心，使河湖治理從傳統(tǒng)的“部門制”轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“首長制”，破解以往“政出多門”“九龍治水”等深層困境。構(gòu)建河長“制”的初級目標(biāo)是促進(jìn)河長“治”，最終目的是實(shí)現(xiàn)河“長治”，這是國家治理現(xiàn)代化最理想的善治狀態(tài)。將河長“制”付諸于河長 “治”，實(shí)現(xiàn)河湖長期管護(hù)治理，關(guān)鍵在于保障河長“制”發(fā)揮預(yù)期作用，促進(jìn)河長積極履行治水職責(zé)。故須加強(qiáng)河長績效考核和嚴(yán)格考核問責(zé)，保障河長“治”下“一龍治水”的長效運(yùn)行。此外，尚需依托全面推行河長制的良好契機(jī)，將其與流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相嵌套。采用市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式，促進(jìn)由以往“輸血式”補(bǔ)償向“造血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。形成“一江水同飲”“一江水共治”的良好局面，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)。 ■