田貴良

（河海大學(xué)商學(xué)院，211100，南京）

理論和實(shí)踐均證明，水權(quán)交易是激勵(lì)用水主體節(jié)水用水、促進(jìn)水資源由低效益用途向高效益用途流轉(zhuǎn)、幫助地區(qū)滿足用水總量控制指標(biāo)約束的一種有效市場(chǎng)手段，也是水利行業(yè)深入貫徹習(xí)近平總書記新時(shí)代十六字治水思路中“兩手發(fā)力”這一要求的生動(dòng)體現(xiàn)。全國(guó)水權(quán)改革試點(diǎn)以來，尤其是中國(guó)水權(quán)交易所成立運(yùn)營(yíng)以來，多地開展了區(qū)域水權(quán)（包括流域間、流域上下游和區(qū)域間）、取水權(quán)（包括行業(yè)間和行業(yè)內(nèi)不同用水戶間）以及灌溉用水戶間等多種水權(quán)交易模式，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在水資源配置中的作用，促進(jìn)了水資源利用效率和效益的提升，解決了最嚴(yán)格水資源管理制度下部分區(qū)域和用水戶的用水需求問題，為在全國(guó)層面開展水權(quán)的市場(chǎng)化配置進(jìn)行了有益探索、積累了經(jīng)驗(yàn)，并拉開了水權(quán)規(guī)范化市場(chǎng)交易的序幕。

然而水權(quán)交易的標(biāo)的——水資源，是一種特殊的自然資源、生態(tài)資源、社會(huì)資源和戰(zhàn)略資源，其復(fù)雜的自然、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境屬性，決定水資源經(jīng)濟(jì)問題研究通常比其他自然資源更為困難。土地、礦產(chǎn)、森林、草地等資源的市場(chǎng)化配置模式無法直接運(yùn)用于水資源。這也是水權(quán)制度改革中關(guān)于水權(quán)市場(chǎng)長(zhǎng)期爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。當(dāng)前，理論界和行業(yè)管理人員普遍接受的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，水權(quán)市場(chǎng)只能是一種準(zhǔn)市場(chǎng)，水權(quán)配置必須更好地發(fā)揮市場(chǎng)和政府的共同作用，任何單一強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)或行政手段的觀點(diǎn)都是有失偏頗的。因此，水權(quán)交易中必須更好地發(fā)揮政府的作用，尤其是水利行業(yè)管理部門的監(jiān)督管理作用，強(qiáng)有力的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制是水權(quán)市場(chǎng)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。在開展多種水權(quán)交易模式、充分活躍水權(quán)市場(chǎng)的同時(shí)，務(wù)必堅(jiān)持交易全過程踐行行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的總基調(diào)。本研究對(duì)水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管的內(nèi)涵進(jìn)行界定，從理論溯源和實(shí)踐需求兩個(gè)角度分析強(qiáng)監(jiān)管的必要性，最后提出水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)、著力點(diǎn)和主要措施、政策建議，以期為更好地發(fā)展水權(quán)交易市場(chǎng)提供決策參考。

一、水權(quán)交易全過程行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)溯源

1.水權(quán)市場(chǎng)失靈與行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管

水權(quán)交易市場(chǎng)是一個(gè)特殊的新興市場(chǎng)和專業(yè)市場(chǎng)，其主要目的是利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源，相對(duì)于一般的商品市場(chǎng)，水權(quán)交易市場(chǎng)是以資源與環(huán)境等公益性目的為主、盈利性目的為輔的特殊市場(chǎng)。即便如此，水權(quán)市場(chǎng)仍符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。比如，水權(quán)交易是一種市場(chǎng)行為，因此就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，即水權(quán)交易不能實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的情形。而水權(quán)交易全過程行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管就是為了有效規(guī)避水權(quán)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，市場(chǎng)失靈的原因主要包括外部性、公共物品供給不足、信息不完全（不對(duì)稱）、壟斷以及收入分配不均勻等。同樣地，水權(quán)市場(chǎng)中的水權(quán)交易帶來的外部性（對(duì)生態(tài)環(huán)境以及第三方影響）、生態(tài)環(huán)境用水供給不足、水權(quán)交易雙方信息不對(duì)稱、買方或賣方壟斷，以及水權(quán)交易收益分配不均等也是造成水權(quán)交易市場(chǎng)失靈的主要原因。上述五種現(xiàn)象都是水權(quán)交易前、中、后期可能出現(xiàn)的人的錯(cuò)誤用水行為，調(diào)整并糾正這些錯(cuò)誤行為只能通過水利行業(yè)強(qiáng)有力的監(jiān)管措施。因此，水權(quán)交易行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管就是要對(duì)水權(quán)交易全過程的五種主要錯(cuò)誤行為進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管。

2.水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管的范疇

新時(shí)期我國(guó)治水矛盾發(fā)生了根本性變化，水行業(yè)的監(jiān)督管理轉(zhuǎn)向調(diào)整人的用水行為、糾正人的錯(cuò)誤用水行為。因此，水權(quán)交易全過程行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管也應(yīng)重點(diǎn)瞄準(zhǔn)交易前、交易中、交易后人的用水行為展開，即綜合運(yùn)用法律法規(guī)、體制機(jī)制以及經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等手段，對(duì)水權(quán)交易全過程中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易規(guī)模、交易用途、水權(quán)核準(zhǔn)以及第三方影響等整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督和管理。

判斷哪些行為屬于水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管的范疇，只需沿著水權(quán)交易的整個(gè)過程，根據(jù)水權(quán)交易市場(chǎng)失靈的五種主要原因就可以看出，以下五種用水行為需要重點(diǎn)關(guān)注。

（1）水用途改變可能產(chǎn)生的負(fù)外部性行為

水權(quán)交易意味著水資源的用途發(fā)生改變，水資源是重要的生態(tài)環(huán)境控制要素，水資源的利用方式直接決定著用水主體之外的生態(tài)環(huán)境尤其是水生態(tài)環(huán)境的好壞，也就是說，水資源的開發(fā)利用存在著明顯的外部性特征。水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管就是要對(duì)交易后可能造成用水效率（益）低下、取用水總量超限、地下水超采、水環(huán)境污染加大等用水行為進(jìn)行事前干預(yù)與管制，即在交易前排除錯(cuò)誤的用水主體及用水行為進(jìn)行水權(quán)市場(chǎng)，防止水權(quán)市場(chǎng)成為錯(cuò)誤用水行為利用金錢實(shí)現(xiàn)不合理用水需求的平臺(tái)和溫床。

（2）生態(tài)用水供給不足甚至水權(quán)交易擠占生態(tài)用水的行為

生產(chǎn)用水需求最有動(dòng)力和動(dòng)機(jī)通過水權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，特別是利潤(rùn)較高的產(chǎn)業(yè)部門不惜重金購水。然而，生態(tài)用水的水權(quán)訴求缺乏明確的主體，或者說沒有特定的機(jī)構(gòu)為生態(tài)用水交易代言，在水權(quán)市場(chǎng)交易中，由于生態(tài)用水水權(quán)使用的公益性明顯而經(jīng)濟(jì)性不足，生態(tài)用水水權(quán)的需求在買方市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，繼而產(chǎn)生水權(quán)市場(chǎng)中為生態(tài)用水供給的水權(quán)份額不足，甚至可能出現(xiàn)擠占既有生態(tài)水權(quán)、流向生產(chǎn)性用水的可能，這也是市場(chǎng)逐利的一種必然結(jié)果，是典型的水權(quán)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管要彌補(bǔ)水權(quán)市場(chǎng)中公共型產(chǎn)品—生態(tài)用水水權(quán)的供給不足問題，利用恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)干預(yù)措施保障生態(tài)用水水權(quán)的充分供給。

（3）水權(quán)計(jì)量的信息不對(duì)稱行為

信息不對(duì)稱會(huì)使市場(chǎng)主體處于不平等的地位，從而使信息優(yōu)勢(shì)的一方明顯獲益，信息劣勢(shì)的一方明顯受損。水資源領(lǐng)域的信息不充分、信息不對(duì)稱已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的需求，尤其是水資源計(jì)量能力不足一直是水利行業(yè)的短板之一，而且這一短板對(duì)水資源管理工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，致使水資源管理政策措施的效果大打折扣，也是水權(quán)市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要原因。

水權(quán)計(jì)量信息不對(duì)稱對(duì)水權(quán)市場(chǎng)的影響體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，不被嚴(yán)格計(jì)量的用水者不會(huì)成為潛在的水權(quán)購買方；第二，水權(quán)計(jì)量不充分挫傷水權(quán)出讓方的積極性；第三，水權(quán)計(jì)量不嚴(yán)格將壓縮區(qū)域整體的水權(quán)市場(chǎng)空間。因此，水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管要對(duì)水權(quán)計(jì)量等信息不對(duì)稱現(xiàn)象和行為進(jìn)行補(bǔ)短板，真正為建立信息充分、交易透明的水權(quán)市場(chǎng)提供數(shù)據(jù)環(huán)境和堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

（4）水量分配不均導(dǎo)致的水權(quán)指標(biāo)壟斷行為

壟斷是破壞市場(chǎng)效率，導(dǎo)致供給不足、價(jià)格虛高、社會(huì)福利效應(yīng)無謂損失的重要元兇。水權(quán)指標(biāo)壟斷行為也將嚴(yán)重破壞水權(quán)交易市場(chǎng)，因?yàn)樗畽?quán)交易市場(chǎng)的前提和前置制度是水量分配，水量分配不均是造成水權(quán)指標(biāo)壟斷的直接原因，水資源監(jiān)管首先要針對(duì)水量分配進(jìn)行。水量分配是把江河湖泊的水資源逐級(jí)分配到各行政區(qū)域，“合理分水”是水資源管理兩大工作目標(biāo)之一，水利部門正按照要求加快跨省江河水量分配。在這一過程中，防止水量分配不均而產(chǎn)生的水權(quán)指標(biāo)壟斷行為，是水權(quán)市場(chǎng)先期強(qiáng)監(jiān)管的重點(diǎn)之一。

（5）水權(quán)交易收益分配的不均行為

水權(quán)市場(chǎng)想要發(fā)展壯大、活躍，就要吸引更多的水權(quán)持有者進(jìn)入水權(quán)市場(chǎng)，合理的收益是必不可少的動(dòng)力機(jī)制，要讓用水者發(fā)現(xiàn)節(jié)水不僅可以減少水費(fèi)支出，還可以在水權(quán)交易市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)額外收益。水權(quán)是規(guī)模化交易的市場(chǎng)，零星的水權(quán)持有者（尤其是農(nóng)民或灌溉用水戶）往往難以直接進(jìn)入?yún)^(qū)域水權(quán)或取水權(quán)交易市場(chǎng)，只能由灌區(qū)或農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)作為統(tǒng)一的代表參與交易。水權(quán)交易的收益公平分配是激發(fā)農(nóng)戶參與水權(quán)交易、增強(qiáng)群眾的水權(quán)改革獲得感的重要保障。

3.水權(quán)交易行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的主體

水權(quán)交易是專業(yè)化市場(chǎng)，主要由水行政主管部門和流域機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。因此，水權(quán)交易全過程行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的主體為各級(jí)水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)。其中，全國(guó)層面跨流域的水權(quán)交易由水利部監(jiān)管，流域內(nèi)水權(quán)交易由流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管，區(qū)域間水權(quán)交易由上一級(jí)行政區(qū)域的水利（務(wù)）廳（局）監(jiān)管，取水權(quán)交易則由所在區(qū)域的水利部門監(jiān)管，灌溉用水戶水權(quán)交易由灌區(qū)水行政主管部門或農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)監(jiān)管。

二、行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)和措施

水權(quán)交易中全過程行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管主要分為交易前、交易中和交易后三個(gè)主要環(huán)節(jié)，具體監(jiān)管要點(diǎn)如下：

1.交易前強(qiáng)監(jiān)管的要點(diǎn)

（1）水權(quán)分配與確權(quán)要公平、公正、公開

水權(quán)分配與確權(quán)似乎不屬于交易環(huán)節(jié)，但是分配與確權(quán)卻是交易的重要前提，也是交易前最為重要的一種市場(chǎng)環(huán)境。這里的市場(chǎng)環(huán)境是指水量分配公平與否將決定后續(xù)水權(quán)交易是充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)還是壟斷市場(chǎng)。因?yàn)槿绻诜峙洵h(huán)節(jié)不合理，將會(huì)使水權(quán)量集中于某些行政區(qū)域或用水戶，造成水權(quán)市場(chǎng)的水權(quán)供給量不足或供給方單一。水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的重要目的和初衷，是依靠市場(chǎng)手段促進(jìn)水資源節(jié)約、提升水資源配置效率效益。因此，只有在水權(quán)分配環(huán)境做到公平、公正和公開，才能保障后續(xù)環(huán)節(jié)參與交易的多來自于原用水主體通過技術(shù)改造、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等措施節(jié)約而來的水權(quán)量，從而達(dá)到借助水權(quán)市場(chǎng)的無形之手實(shí)現(xiàn)節(jié)水優(yōu)先的目的。

（2）水權(quán)交易主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入要嚴(yán)把關(guān)

交易前水權(quán)交易平臺(tái)對(duì)交易主體潛在用水行為進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，是避免水權(quán)交易產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)外部性的重要環(huán)節(jié)，水行政主管部門應(yīng)對(duì)這一環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。重點(diǎn)圍繞潛在受讓方節(jié)水措施、用水效率、排污水平等，抽查水權(quán)交易平臺(tái)審核通過的交易對(duì)象是否符合最嚴(yán)格水資源管理制度的相關(guān)要求。水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)還可在交易完成后的水權(quán)變更環(huán)節(jié)，對(duì)受讓方的用水性質(zhì)、用水規(guī)模、用水效率、排污水平等進(jìn)行進(jìn)一步審核，對(duì)于不符合新治水思路的受讓方不予辦理水權(quán)變更手續(xù)。

2.交易中強(qiáng)監(jiān)管的要點(diǎn)

（1）生態(tài)用水的水權(quán)需求要優(yōu)先保證

水權(quán)交易過程中，生態(tài)用水的水權(quán)需求優(yōu)先級(jí)要強(qiáng)于各類生產(chǎn)性用水水權(quán)，當(dāng)政府或生態(tài)環(huán)境部門代表生態(tài)用水水權(quán)受讓方參與水權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性購買時(shí)，應(yīng)優(yōu)先滿足生態(tài)用水水權(quán)需求，尚有剩余水權(quán)量時(shí)，則可按交易規(guī)則出讓給生產(chǎn)性用水受讓方。水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)交易原則進(jìn)行監(jiān)管，當(dāng)有擠占生態(tài)用水水權(quán)現(xiàn)象時(shí)，即使交易達(dá)成，也可不予辦理水權(quán)變更手續(xù)。

（2）交易程序要規(guī)范公平

水權(quán)交易中嚴(yán)格按照交易規(guī)則，公開透明進(jìn)行。鑒于水權(quán)交易是公益性較強(qiáng)的公共資源市場(chǎng)，行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)部分交易環(huán)節(jié)進(jìn)行介入，對(duì)諸如潛在受讓方是否符合節(jié)水優(yōu)先的要求，項(xiàng)目的上馬是否符合當(dāng)?shù)亓克?、以水定需的發(fā)展方針，交易達(dá)成對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的影響、水權(quán)交易基礎(chǔ)價(jià)格是否合理、水權(quán)交易對(duì)第三方影響等問題進(jìn)行專門評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)交易環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的干預(yù)和管制，以彌補(bǔ)市場(chǎng)本身的缺陷，形成“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的水權(quán)交易格局。

3.交易后強(qiáng)監(jiān)管的要點(diǎn)

（1）水權(quán)計(jì)量要嚴(yán)格且全覆蓋

交易達(dá)成后在為受讓方換發(fā)水權(quán)證之前，水行業(yè)監(jiān)管部門要核查受讓方是否建立完備的取用水計(jì)量設(shè)施。取用水過程中水行政主管部門對(duì)取用水行為實(shí)施強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)控其取用水量是否超出變更后水權(quán)證上的水權(quán)量。借助嚴(yán)格、周密的水權(quán)計(jì)量體系，杜絕交易后無序取水行為。

（2）水權(quán)交易收益分配要透明合理

對(duì)水權(quán)交易平臺(tái)的資金結(jié)算全過程進(jìn)行監(jiān)管，尤其是代表分散的農(nóng)戶參與出讓水權(quán)的地方政府、水管部門、灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等，加強(qiáng)對(duì)上述單位水權(quán)收益的分配監(jiān)管，防止水權(quán)出讓資金被擠占、挪用、套取、貪污、滯留等，確保按照出讓水權(quán)份額分配到具體個(gè)人，增強(qiáng)水權(quán)交易改革紅利的群眾獲得感。

三、相關(guān)政策建議

1.強(qiáng)化節(jié)水效率在水權(quán)受讓主體資格審查中的優(yōu)先地位

水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管需要督促水權(quán)交易平臺(tái)在水權(quán)受讓主體資格審查中以節(jié)水優(yōu)先為重要原則，重點(diǎn)評(píng)估其水資源利用效率，并考量其未來節(jié)水技術(shù)投入、節(jié)水設(shè)備使用計(jì)劃，對(duì)于節(jié)水不達(dá)標(biāo)的用水主體實(shí)行一票否決，嚴(yán)防低效率用水主體利用水權(quán)市場(chǎng)，憑借水權(quán)交易的高出價(jià)獲得取用水指標(biāo)。

2.強(qiáng)化取用水計(jì)量在水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管中的基礎(chǔ)性地位

要以水權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展為契機(jī)，協(xié)調(diào)推進(jìn)取用水監(jiān)測(cè)計(jì)量設(shè)施安裝與管護(hù)，盡可能實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控，為強(qiáng)化水權(quán)交易監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。借助國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，充分利用衛(wèi)星遙感、通信網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、無人機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)裝備手段提高水權(quán)交易后取用水實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，提高水權(quán)交易監(jiān)管信息化、智能化水平。

3.強(qiáng)化水利部門在水權(quán)交易強(qiáng)監(jiān)管中的主體地位

強(qiáng)化各級(jí)水行政主管部門、流域機(jī)構(gòu)在水權(quán)交易全過程監(jiān)管主體地位，理順?biāo)畽?quán)變更與取水許可之間關(guān)系，建立水權(quán)交易全過程監(jiān)管體系，細(xì)化監(jiān)管著力點(diǎn)和監(jiān)管措施，運(yùn)用現(xiàn)代監(jiān)管手段通過檢查、監(jiān)測(cè)、暗訪等方式對(duì)水權(quán)市場(chǎng)失靈問題進(jìn)行整改、約談、通報(bào)、問責(zé)、處罰，調(diào)整水權(quán)交易過程中人的錯(cuò)誤用水行為，實(shí)現(xiàn)水資源、水生態(tài)和水環(huán)境的協(xié)調(diào)共治。

四、結(jié) 語

水權(quán)交易市場(chǎng)既存在取水監(jiān)測(cè)計(jì)量設(shè)施不足這一明顯短板，也需要對(duì)交易整個(gè)過程的錯(cuò)誤用水行為進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管。水行政主管部門和流域機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任，督促水權(quán)交易平臺(tái)把好入場(chǎng)關(guān)、規(guī)范交易端、監(jiān)測(cè)取水端，從而在行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管中切實(shí)發(fā)揮水權(quán)市場(chǎng)這只無形之手的水資源配置功能，更有效踐行節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的治水新思路。