陳世貴

（寧夏回族自治區(qū)固原市彭陽縣水務(wù)局,756500，固原）

本文以寧夏回族自治區(qū)固原市為例，總結(jié)2017年全面推行河長制以來工作成效及亮點措施，結(jié)合工作實踐，探討偏遠貧困山區(qū)河長制落實過程存在的主要問題、面臨的困局，重點對保障河長制及河湖綜合治理管護的長效性方面提出針對性建議。

一、寧夏固原市河湖概況及河長制落實情況

固原市地處寧夏南部山區(qū)，溝壑縱橫，年均降水量從南部六盤山到北部原州區(qū)三營鎮(zhèn)由600 mm降至350 mm。境內(nèi)主要水系有清水河、涇河、葫蘆河、祖厲河（茹河），其中前三個水系均發(fā)源于境內(nèi)六盤山及其余脈。流域面積超過50 km2的河流溝道共有45條，其中7條市級河流，分別是黃河一級支流清水河原州區(qū)段、葫蘆河、渝河、涇河、茹河、紅河和蒲河，流域面積 6848.5 km2，河流總長 446 km；縣級河流38條，總長1398.2 km，涉及鄉(xiāng)級河流186條，總長2502.89 km。主要湖泊1個（西吉縣震湖），濕地面積2.54 km2。這些河流水系不僅養(yǎng)育著固原人民，而且肩負著構(gòu)筑國家六盤山生態(tài)安全屏障的使命，保護和開發(fā)利用好這些河流，對固原區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及我國西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護有著極其重要的意義。

由于固原干旱少雨，水資源短缺且時空分布不均，加之水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、河湖功能萎縮、水域及其岸線“四亂”等問題突出，固原區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)等各方面發(fā)展受到嚴重制約。按照黨中央、國務(wù)院全面推行河長制、實施湖長制決策部署，2017年4月、6～7月，寧夏先后制定出臺了省、市、縣、鄉(xiāng)級全面推行河長制工作方案，結(jié)合各管轄區(qū)河湖實際，堅持問題和目標導(dǎo)向，參考借鑒江蘇、廣東等先進省份經(jīng)驗做法，全面推行實施河長制。至2018年6月底，包括固原市在內(nèi)的寧夏5個市、22個縣區(qū)全面建立和實施了河長制，并將河長制覆蓋到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村隊，逐級建立了比較完備的河長制組織體系、制度體系，督查考核和評估驗收日趨完善，部門聯(lián)動格局基本形成。全面建立和實施河長制工作以來固原市在河道治理保護和水質(zhì)改善方面取得顯著成效。

二、河湖治理保護成效及亮點措施

1.河湖治理保護成效

固原全面推行河長制以來，逐步實現(xiàn)了河湖管理系統(tǒng)化和科學(xué)化。每條河有了河長，并配有日常巡河保潔人員，河湖實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”，據(jù)統(tǒng)計：固原市落實市、縣、鄉(xiāng)、 村級河長分別為 7、40、333、612名，全市巡河員及保潔員分別為872、2160名，逐步實現(xiàn)河湖管理網(wǎng)格化全覆蓋；成立了以水利牽頭，環(huán)保、住建、農(nóng)牧等多個部門聯(lián)管的市、縣級河長制辦公室，實現(xiàn)了從 “多頭管”到“統(tǒng)一管”；建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥的部門協(xié)同聯(lián)動機制，形成各司其職、密切配合、齊抓共管的工作格局，實現(xiàn)從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變。

通過加強“清河”專項行動、“清水、暢河、凈源”行動、排污口專項整治行動、河湖采砂專項整治行動、河湖“清四亂”專項行動、河湖水域岸線劃界確權(quán)等，以及實施各種水污染防治、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復(fù)等重點項目建設(shè)及河湖管理信息化建設(shè)，實現(xiàn)河湖治、管、保等方面短期內(nèi)出成效。沿河大部分排污口被封堵或規(guī)范化整治，河道垃圾、違章建筑、采砂場、魚塘等各種“四亂”問題逐步得到解決。河暢、水清、岸綠、景美的河湖景象逐步顯現(xiàn)，水生態(tài)環(huán)境整體逐步好轉(zhuǎn)、局部優(yōu)化，大部分河湖水質(zhì)得到明顯改善。2019年4月底水質(zhì)情況與2017年相比：固原5個國家級考核斷面中，渝河、葫蘆河水質(zhì)均由Ⅳ類轉(zhuǎn)為Ⅱ類，穩(wěn)定在Ⅲ類以上；水污染較嚴重的清水河三營出境斷面水質(zhì)由劣Ⅴ類轉(zhuǎn)為Ⅳ類及以上；茹河由于正在實施河湖治理工程，水質(zhì)有所下降。常規(guī)監(jiān)測的4座中型水庫中，除西吉縣的夏寨水庫和沈家河水庫仍為劣Ⅴ類，其余均有好轉(zhuǎn)。各水源地水質(zhì)大大提升，固原市總體水質(zhì)持續(xù)向好，城市黑臭水體基本消除。

2.亮點措施

（1）以信息技術(shù)推動河長制建設(shè)

按照2018年初水利部辦公廳印發(fā)《河長制湖長制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見》和《河長制湖長制管理信息系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)指南》，寧夏結(jié)合地區(qū)實情，以問題和目標為導(dǎo)向，率先開發(fā)應(yīng)用寧夏河長制綜合管理信息平臺 （PC端）、河長通App、巡河通App和“寧夏河長”微信公眾號，為各級河長、河長辦、成員單位和社會公眾4類用戶提供了差異化信息服務(wù)。

信息平臺包括河長助手、一河一檔、綜合查詢、考核監(jiān)督、日常工作、應(yīng)急工作六大功能模塊，主要是記錄省、市、縣級主要河流基礎(chǔ)信息，各級河長、巡河員、保潔員、河長辦主要工作人員，一河一策，一河一檔等各種數(shù)據(jù)。通過信息平臺，為各級河長、河長辦、相關(guān)責(zé)任單位提供了協(xié)調(diào)辦公的渠道，并針對“六大任務(wù)”，實現(xiàn)在線監(jiān)控與管理。信息平臺對各級河長進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)省、市、縣三級河長辦信息互聯(lián)互通，有效監(jiān)督五級河長履職情況及巡河員巡河情況，促進各成員單位相關(guān)資源的整合與共享，展示河湖水環(huán)境現(xiàn)狀、治理目標、整治效果及涉河要素等，為各級河長提供精準決策支撐，為工作人員提供作業(yè)平臺，提升工作效率，加強信息共享，也為年終考核提供有力的證據(jù)。

河長及相關(guān)工作人員手機安裝河長通App，可隨時了解河長總覽、河湖水質(zhì)、河長及巡河員巡河、問題督察督辦等信息，監(jiān)督各級河長履職情況，實現(xiàn)在線監(jiān)控及對河湖水質(zhì)的動態(tài)監(jiān)管。巡河通App可實現(xiàn)巡河人員定位巡河，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時拍照上傳至信息平臺，鎮(zhèn)、村兩級河長即可收到信息并派人解決問題。“寧夏河長”微信公眾號能夠推送、發(fā)布河長信息與河湖治理信息。在河長制公示牌、宣傳欄及人口集聚且醒目的適當(dāng)位置張貼“寧夏河長”微信公眾號，方便公眾對河湖所見、所聞、所感進行信息反饋與投訴，實現(xiàn)河長與公眾的互聯(lián)互通，提高公眾參與河湖管理力度，并便于發(fā)現(xiàn)水污染等問題進行投訴舉報。

通過河長制信息技術(shù)支撐服務(wù)，實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通、發(fā)揮河流綜合監(jiān)管作用，支撐各級河長履職盡責(zé)、科學(xué)決策，有力提高了河長制工作效率。對偏遠貧困南部山區(qū)山大溝深河長，河湖管理工作實施難問題解決尤為有效。

（2）創(chuàng)新“河長+河警”的管理模式，強化河湖巡查管護

固原市原州區(qū)在每條河流各配置一名河警，有效增強了聯(lián)合整治力度，對違法犯罪行為起到震懾作用。同時，人民檢察院、河長辦開展“攜手清四亂、保護母親河”專項行動，將河湖治理進一步上升到了法治平臺，這一舉措，切實解決了一些難整治的“四亂”問題及違法陳年積案。

（3）將全面推行河長制與脫貧攻堅工作有效結(jié)合

固原市將部分精準扶貧戶有巡河能力的人納為公益性崗位成員，作為民間河長、巡河員或保潔員，走出一條既潔凈“水路”，又掃除“貧路”的治河新路。截至目前，共落實民間河長215名，巡河員和保潔員1247名，簽訂了工作責(zé)任書，并利用巡河通App加強日?？己恕討B(tài)管理。這種模式，有力促進了河道巡查保潔任務(wù)落實，進一步解決了河道“四亂”問題。

（4）創(chuàng)新河長制湖長制宣傳方式

原州區(qū)通過網(wǎng)絡(luò)向相關(guān)用戶手機發(fā)放宣傳工作信息12萬條；西吉縣開通河長制微信公眾號，宣傳并普及河長制有關(guān)知識。部分中小學(xué)通過定期組織召開河長制主題班會、河小青主題演講活動及手抄報和有獎?wù)魑幕顒拥?，有效提高了青少年群體對推行河長制湖長制的知曉率和參與護河的意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村隊利用“新時代農(nóng)民講習(xí)所”宣傳培訓(xùn)，具有就近好召集、方便學(xué)習(xí)的優(yōu)勢，加強了廣大農(nóng)民群眾愛河護河的意識和能力。

三、主要問題及原因分析

1.偏遠貧困市縣河長制工作經(jīng)費及河湖治理地方配套資金落實難

對于寧夏，尤其是偏遠且貧困落后的南部山區(qū)各縣區(qū)，河長辦工作開展、一河一策實施方案編制、河湖及水利工程劃界確權(quán)、排污口封堵整治及河湖“清四亂”等各種專項行動，所需的各種費用落實難；一些河湖水環(huán)境整治及水生態(tài)修復(fù)等項目建設(shè)也由于缺少地方配套資金而遲遲不能完建。同樣因為資金問題，部分河長，尤其是部分非公益性崗位的村級河長及巡河員，巡河積極性不高，存在人員更換頻繁、巡河率低等問題，不僅影響年底考核，更主要的是，無法讓處在基層一線的廣大從事巡河保潔任務(wù)的人員充分發(fā)揮就近管河護河的作用，使河湖管理保護的長效性受到極大影響，影響現(xiàn)有治理成果的鞏固。

2.排污口封堵整治不夠全面規(guī)范，水質(zhì)監(jiān)測力度需進一步加強

在國家環(huán)保部門督查檢查力度急劇加大情況下，為應(yīng)急，許多地方的排污口整治采取先封堵后治理的辦法，將封堵后的污水導(dǎo)入新建的集污池，拉運至污水處理廠處理。同時重點加強規(guī)模以上排污口和排污量較大的主要河道排污口整治，建立集污管網(wǎng)和污水處理廠，根據(jù)實際情況建立小型污水處理站，實施一年后河湖治理成效相當(dāng)明顯。但是一些零散的較小排污口往往在雨季或者夜間偷排污水，監(jiān)管難度大。另外，已建污水處理設(shè)施運行需要耗費大量資金，后期運行費用問題落實困難；水質(zhì)監(jiān)測不力或監(jiān)管不強，很難保證偷排污水現(xiàn)象不再發(fā)生。

3.部門協(xié)作力度仍不夠強，部分信息不能很好共享

河長制工作中，部門協(xié)作問題一直是困擾各級河長辦的主要問題。由于受地方財力及編制限制，加之各事業(yè)單位人員緊缺，大部分河長辦成員都是從本級水利部門抽調(diào)。因此各相關(guān)責(zé)任單位觀念上總把河長辦視為水務(wù)局的河長辦，表現(xiàn)為在許多工作上對河長辦的嚴重依賴。

排污口摸排調(diào)查由水利部門負責(zé)，而排污口規(guī)范化整治又是環(huán)保部門負責(zé)，兩個部門的調(diào)查信息和河湖整治情況信息不能共享、缺乏溝通和協(xié)商，造成工作重復(fù)和信息數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。河道水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)信息也存在共享不暢通。

4.河湖治理相關(guān)專業(yè)人才缺乏，技術(shù)薄弱，聚集效應(yīng)有限

河湖治理涉及水利、環(huán)保、住建及農(nóng)牧等多個部門，由于缺少專業(yè)人才，不僅“一河一策”實施方案編制水平受到限制，一些棘手的河流和水庫水污染問題較難整治。

以位于清水河主河道的沈家河水庫為例，該水庫為1959年建成的中型水庫，由于庫區(qū)富營養(yǎng)化較嚴重，同時上游固原城區(qū)段沿河排污口幾十年來不斷排放污水，造成庫區(qū)水污染較嚴重，水質(zhì)為劣Ⅴ類。該庫區(qū)水污染治理的難點是：一方面水庫下泄將污染河道，影響清水河固原寧夏出境段水質(zhì)及黃河水質(zhì)；另一方面庫區(qū)淤泥污染嚴重 （約2282萬m3），清除庫區(qū)淤泥需要大量資金，且找不到合適的堆放點，處理不當(dāng)還將造成二次污染。清水河受該庫區(qū)水質(zhì)影響，2019年6—7月（灌水高峰期）水庫下游三營出境斷面水質(zhì)監(jiān)測分別為Ⅴ類和劣Ⅴ類，被自治區(qū)河長辦通報。目前，庫區(qū)水污染治理在技術(shù)、經(jīng)濟及地理條件等各方面都受到制約，需要相關(guān)技術(shù)專家全面調(diào)查論證，拿出切實可行的治理方案來解決。

四、對策與建議

1.建議國家設(shè)立河湖治理保護專項資金，適當(dāng)降低偏遠貧困地區(qū)河湖治理項目地方配套資金比例或改為全額撥付資金

資金問題是制約偏遠貧困地區(qū)河長制及河湖治理管護長效性最現(xiàn)實的問題。從長遠角度考慮，對于河湖治理這些公益性工程，國家全額撥付貧困地區(qū)河湖治理項目資金或降低地方配套資金比例十分必要。同時，為強化河湖治理的系統(tǒng)性和全面有效性，防治部門分割治理，國家設(shè)立河湖治理保護專項資金，結(jié)合每條河現(xiàn)狀特點，從“六項任務(wù)”多角度全方位系統(tǒng)出發(fā)治理，將會起到事半功倍的治理效果。建議將河長制工作經(jīng)費落實情況列入年度考核，年度落實不到位的市縣區(qū)，將在年終考核中設(shè)置懲罰措施。另外，可結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，將河道垃圾、農(nóng)村污水等一并作為整治之列。

2.繼續(xù)加強排污口規(guī)范化整治及監(jiān)測力度、加強河道監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施配套建設(shè)

首先，在已建的污水處理廠和污水處理站加強水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施配套建設(shè)，盡量配備自動化監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施，并加強管理；其次，繼續(xù)加強較小型排污口規(guī)范化整治力度，可結(jié)合實際能接入污水處理廠或站的盡量接入，對一些零散的小排污口，建議建立小型污水處理設(shè)施，處理后的污水建議二次利用，澆園或灑路。再次，在繼續(xù)加強河道巡查保潔力度同時，在主要河道設(shè)立電子監(jiān)控設(shè)施，以監(jiān)督監(jiān)控偷排污水等行為，尤其是監(jiān)督夜間實施的各類河道違法行為，為懲治違法行為提供依據(jù)，并起威懾防范作用。

3.充分發(fā)揮河長辦職能，加大河長聯(lián)席會議及河長會議頻次，推廣應(yīng)用“河長令”模式

為促進部門間溝通協(xié)作，建議河長辦組織至少每半年開展一次河長聯(lián)席會議、每季度開展1次總河長會議、每月開1次河長會議。會議主要由各成員單位和下級河長辦主要領(lǐng)導(dǎo)和主要工作人員參加，各部門和下級河長辦總結(jié)每個階段的河長制工作，并提出需要協(xié)同解決的問題，由河長進行協(xié)調(diào)解決。

在“清四亂”工作中，對于一些棘手問題，可充分利用河長的權(quán)威性，推廣應(yīng)用寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)“河長報告”—“河長交辦令”—“河長督辦令”—“行政問責(zé)”模式，即“河長令”模式。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將各轄區(qū)河流溝道摸排調(diào)查出的難解決的問題梳理出來，以“河長專報”上報縣區(qū)級河長，由河長帶領(lǐng)執(zhí)法、相關(guān)責(zé)任部門領(lǐng)導(dǎo)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村隊河長進行現(xiàn)場巡查調(diào)查，制定解決辦法，并以“河長交辦令”交辦給各責(zé)任單位，要求按時限整治并將整治結(jié)果上報河長辦，河長辦根據(jù)整改時限責(zé)成相關(guān)責(zé)任單位及責(zé)任人完成整治，實行銷號管理。對整治不到位或整改不徹底的以 “河長督辦令”要求限期完成，在督辦期限內(nèi)仍完不成整改任務(wù)的，將啟動行政問責(zé)程序，直至問題徹底整改完成，并組織相關(guān)單位進行驗收，驗收不合格的繼續(xù)進行督辦，督辦不徹底的年終考核酌情扣分。

4.重視和加強科研院校相關(guān)人才的培養(yǎng)和技術(shù)研究，對現(xiàn)有相關(guān)技術(shù)人員進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)

一方面要加強水生態(tài)、水環(huán)境等相關(guān)人才的培養(yǎng)和技術(shù)研究，為河湖綜合治理培養(yǎng)人才和提供高質(zhì)量的技術(shù)應(yīng)用；另一方面要加強現(xiàn)有各級河長辦及規(guī)劃設(shè)計單位人員的技術(shù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，逐步提高河湖綜合治理保護能力和水平，編制出科學(xué)合理，可操作性和實用性強的河湖治理實施方案并督促實施。