楊 杰

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無煙環(huán)境立法（修法）的新進(jìn)展和新要求

楊 杰

中國(guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室研究員

二手煙草煙霧（簡(jiǎn)稱“二手煙”）是從卷煙或其他煙草制品燃燒端散發(fā)的煙霧，且通常與吸煙者呼出的煙霧混雜在一起[1]。二手煙暴露是多種疾病的危險(xiǎn)因素[2]。中國(guó)有超過一半的非吸煙者（包括兒童青少年）長(zhǎng)期暴露于二手煙環(huán)境中。自1981年日本科學(xué)家大武平川開展二手煙暴露與肺癌發(fā)生和死亡相關(guān)的研究以來[3]，越來越多的研究證據(jù)證明二手煙暴露與多種疾病存在相關(guān)性。隨著研究證據(jù)的增多，政策制定者和公眾開始意識(shí)到制定無煙環(huán)境法規(guī)的必要性[1]?！妒澜缧l(wèi)生組織煙草控制框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）第8條規(guī)定，公約締約方應(yīng)當(dāng)實(shí)施相關(guān)法規(guī)，在室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所和公共交通工具禁止吸煙[4]。世界衛(wèi)生組織（WHO）《防止接觸煙草煙霧準(zhǔn)則》明確提出了實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所全面無煙的7項(xiàng)原則：

①采取有效措施防止接觸煙草煙霧，需要在特定空間或環(huán)境完全消除吸煙和煙草煙霧，以建立100%無煙環(huán)境。接觸煙草煙霧沒有安全程度可言，應(yīng)當(dāng)拋棄二手煙草煙霧毒性有一個(gè)臨界值的概念，因?yàn)榇祟惛拍钆c科學(xué)證據(jù)相抵觸。100%無煙環(huán)境之外的任何方針，包括通風(fēng)、空氣過濾和指定吸煙區(qū)（無論是否有專門的通風(fēng)系統(tǒng)），都一再表明是無效的。有科學(xué)和其他方面的確鑿證據(jù)顯示，技術(shù)方法不能防止接觸煙草煙霧。②所有人都應(yīng)受到保護(hù)，以免接觸煙草煙霧。所有室內(nèi)工作場(chǎng)所和公共場(chǎng)所都應(yīng)是無煙的。③必須立法以防止公眾接觸煙草煙霧——自愿的無煙政策一再表明是無效的，不能提供適當(dāng)保護(hù)。法律要想行之有效，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單、明了，便于執(zhí)行。④周密的計(jì)劃和充分的資源對(duì)無煙法的圓滿執(zhí)行和強(qiáng)制實(shí)施至關(guān)重要。⑤民間社會(huì)在加強(qiáng)支持和確保執(zhí)行無煙措施方面可發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)當(dāng)作為積極伙伴，納入制定、執(zhí)行和強(qiáng)制實(shí)施有關(guān)法律的進(jìn)程中。⑥應(yīng)當(dāng)監(jiān)測(cè)和評(píng)估無煙法的實(shí)施和強(qiáng)制執(zhí)行情況及影響。⑦如有必要，防止公眾接觸煙草煙霧的工作應(yīng)予加強(qiáng)和擴(kuò)大，此類行動(dòng)可包括依據(jù)新的科學(xué)證據(jù)和案例研究經(jīng)驗(yàn)，頒布新法或修訂原有法律，改進(jìn)執(zhí)行措施和其他措施[1]。

通過實(shí)施全面無煙立法來創(chuàng)建無煙環(huán)境被認(rèn)為是唯一能有效保護(hù)人們免受二手煙煙霧危害的手段[5]。根據(jù)WHO的要求，全面無煙環(huán)境立法或符合《公約》要求的立法應(yīng)符合以下基本要求：禁煙場(chǎng)所應(yīng)覆蓋所有的室內(nèi)工作場(chǎng)所、室內(nèi)公共場(chǎng)所和公共交通工具，或禁煙場(chǎng)所至少覆蓋WHO推薦的8類場(chǎng)所（醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、中小學(xué)校、大學(xué)、辦公樓、辦公室、餐飲場(chǎng)所、酒吧等娛樂場(chǎng)所、公共交通工具）；法規(guī)或規(guī)章應(yīng)明確控?zé)焾?zhí)法主體、執(zhí)法程序、違法處罰金額；有控?zé)熃?jīng)費(fèi)投入；有舉報(bào)投訴電話或機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容[6]。

2006年1月《公約》在我國(guó)生效后，國(guó)內(nèi)城市的無煙環(huán)境立法呈現(xiàn)出積極的態(tài)勢(shì)?！盁o煙奧運(yùn)”“無煙世博”“無煙亞運(yùn)”等大型活動(dòng)對(duì)城市無煙環(huán)境立法起到了積極的推動(dòng)作用。截至2018年底，已有21個(gè)較大城市實(shí)施了無煙環(huán)境立法，其中近一半城市的無煙環(huán)境立法基本符合《公約》的要求。但是國(guó)家級(jí)控?zé)熈⒎础豆矆?chǎng)所控制吸煙條例》在被列入國(guó)務(wù)院2016立法工作計(jì)劃[7]（力爭(zhēng)年內(nèi)完成項(xiàng)目）但當(dāng)年沒有完成立法后，2017、2018和2019年，控?zé)熈⒎ㄒ恢睕]有被列入當(dāng)年的立法工作計(jì)劃，國(guó)家級(jí)的控?zé)熈⒎@然被擱置了。

為了遏制我國(guó)的煙草流行趨勢(shì)，推動(dòng)“無煙中國(guó)”建設(shè)，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》明確提出，到2030年，我國(guó)15歲以上成人吸煙率要降至20%[8]。積極推動(dòng)控?zé)熈⒎ǎㄐ薹ǎ┕ぷ魇菍?shí)現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的必備條件。本文探討了國(guó)內(nèi)控?zé)熈⒎ǖ男逻M(jìn)展和對(duì)全面無煙環(huán)境建設(shè)的新要求。

1 無煙環(huán)境立法（修法）和執(zhí)法的全球進(jìn)展

WHO的研究數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全球已有125個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定了公共場(chǎng)所控制吸煙法或控?zé)熅C合性立法[9]，其中55個(gè)國(guó)家（地區(qū)）實(shí)施了全面無煙法律，實(shí)現(xiàn)了室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所和公共交通工具全面禁煙[10]。部分國(guó)家或地區(qū)的全面無煙環(huán)境立法規(guī)定的禁煙場(chǎng)所甚至擴(kuò)展到了一些室外公共場(chǎng)所，例如規(guī)定在距離任何學(xué)校、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、體育設(shè)施、文化和行政基礎(chǔ)設(shè)施500 m范圍內(nèi)禁止吸煙[9]。

通過梳理各國(guó)家或地區(qū)的控?zé)煼ㄒ?guī)，發(fā)現(xiàn)：有超過80%的國(guó)家或地區(qū)的機(jī)場(chǎng)、教育設(shè)施、公共交通工具、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公共場(chǎng)所都實(shí)現(xiàn)了全面禁止吸煙；越來越多的國(guó)家或地區(qū)在有兒童的私家車中禁止吸煙，目前已經(jīng)有40%的締約方在他們的立法中明確了這一點(diǎn)，其中包括芬蘭、法國(guó)、盧森堡在內(nèi)的國(guó)家或地區(qū)最近都針對(duì)這一點(diǎn)作了強(qiáng)制性的規(guī)定，很好地保護(hù)了未成年人免受二手煙的危害，使無煙環(huán)境立法保護(hù)的范圍擴(kuò)展到了私人領(lǐng)域；還有一些國(guó)家或地區(qū)室外公共場(chǎng)所禁止吸煙的范圍正在逐步擴(kuò)大，例如，馬來西亞、新加坡等國(guó)家或地區(qū)禁止在公園吸煙，澳大利亞和瑞典禁止在室外用餐區(qū)吸煙，部分國(guó)家或地區(qū)也將人員密集的沙灘納入禁煙范圍；如盧森堡、挪威、芬蘭、克羅地亞等國(guó)家已經(jīng)對(duì)電子煙等新型煙草制品進(jìn)行了限制，盧森堡2017年通過了法案，禁止在16歲以下的兒童活動(dòng)場(chǎng)所使用電子煙[9]。

國(guó)外在保障無煙法規(guī)有效實(shí)施方面也做出了很好的榜樣。有142個(gè)締約方（86%）為無煙法規(guī)的實(shí)施建立了相關(guān)機(jī)制或者奠定了基礎(chǔ)，比如頒布了具體的實(shí)施細(xì)則、指南等，以確保法規(guī)的有效實(shí)施。牙買加、巴基斯坦等國(guó)家或地區(qū)則建立了很好的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，從而促進(jìn)政府各部門在控?zé)焾?zhí)法中的合作。

有關(guān)控?zé)焾?zhí)法研究的結(jié)果表明，公民對(duì)實(shí)施全面無煙環(huán)境法規(guī)的遵守率最好；政府和社會(huì)公眾努力，建立共同治理的網(wǎng)絡(luò)，有利于法規(guī)的有效實(shí)施。在推動(dòng)控?zé)煼ㄒ?guī)有效實(shí)施方面，有力的政策推廣、公眾的知曉情況、執(zhí)法人員的行動(dòng)和強(qiáng)有力的對(duì)違法吸煙行為的處罰、張貼禁煙標(biāo)識(shí)、對(duì)法規(guī)實(shí)施有效的準(zhǔn)備和領(lǐng)導(dǎo)重視是非常有效的執(zhí)法策略[11]。

2 我國(guó)無煙環(huán)境立法（修法）的進(jìn)展

截至2018年底，我國(guó)有北京、上海、深圳、西安等21個(gè)較大城市實(shí)施了城市層面的公共場(chǎng)所控制吸煙的法律法規(guī)，覆蓋了近20%的人口。越來越多的城市正在積極開展無煙立法（修法），即將加入到全面無煙城市的行列中來，例如重慶、武漢、張家口等。

部分有控?zé)煼ㄒ?guī)的城市也針對(duì)本城市控?zé)煼ㄒ?guī)所存在的問題，做出了相應(yīng)的改變?！短m州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》于2014年1月1日生效；2018年5月31日，蘭州市實(shí)施了新修訂后的條例。修訂后的條例規(guī)定“在禁止吸煙場(chǎng)所吸煙的，由相關(guān)監(jiān)管和執(zhí)法部門責(zé)令改正，并可處以五十元罰款；拒不改正的，處以二百元罰款”“對(duì)不履行控制吸煙責(zé)任的場(chǎng)所管理者和經(jīng)營(yíng)者，由相關(guān)監(jiān)管和執(zhí)法部門責(zé)令改正，并處以二千元以上一萬元以下罰款”。相比修訂前的條例，極大簡(jiǎn)化了控?zé)焾?zhí)法處罰的程序，提高了執(zhí)法效率，加大了處罰力度，增強(qiáng)了無煙法規(guī)的威懾力[12]?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》于2014年3月1日正式生效，其第九條規(guī)定娛樂休閑場(chǎng)所（酒吧、歌舞廳、休閑場(chǎng)所）在2016年12月31日之前為限制吸煙場(chǎng)所[13]。根據(jù)規(guī)定，深圳市于2017年1月1日正式取消娛樂休閑場(chǎng)所緩沖期，深圳市成為全面無煙城市。各城市通過無煙環(huán)境立法（修法）工作，使各自的城市正在成為一個(gè)無煙城市。新修訂的《杭州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》于2019年1月1日實(shí)施，與原來的法規(guī)相比，明確規(guī)定了控?zé)焾?chǎng)所范圍，增加了控?zé)煷胧晟屏讼鄳?yīng)法律責(zé)任，法規(guī)的可操作性更強(qiáng)了，而且將電子煙納入了禁止范圍[14]。

《中國(guó)城市控?zé)焾?zhí)法工作調(diào)研報(bào)告》的結(jié)果顯示，大部分城市能夠積極執(zhí)法并取得了很好的效果，但也有部分城市的部分場(chǎng)所的法規(guī)實(shí)施不盡如人意[15]。目前，國(guó)內(nèi)城市無煙法規(guī)的執(zhí)行依然存在比較多的問題。政府經(jīng)費(fèi)與人員投入不足、執(zhí)法人員素質(zhì)和積極性不高、各執(zhí)法部門協(xié)調(diào)困難和參與積極性不夠、社會(huì)參與度不夠、控?zé)焾?zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)場(chǎng)所問題依然嚴(yán)重等，都是阻礙無煙法規(guī)有效實(shí)施及達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的障礙。但是，在立法和執(zhí)法方面的多元化努力，使控?zé)焾?zhí)法工作變得越來越好。具體體現(xiàn)在：①無煙場(chǎng)所的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大；②在現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)制的基礎(chǔ)上，各部門分工更加明確；③提高了違法吸煙的成本，簡(jiǎn)化了違法程序的認(rèn)定，根據(jù)違法程度的不同對(duì)違法行為的懲處力度也加大了[15]。例如《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》和《蘭州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》修訂后，簡(jiǎn)化了執(zhí)法程序，執(zhí)法效率顯著提高了，同時(shí)也提高了執(zhí)法人員的積極性，執(zhí)法效率達(dá)到了法規(guī)修訂前幾年的總和[16]。

在執(zhí)法模式方面，總的來說，采用了兩種不同的執(zhí)法模式，即：多部門的執(zhí)法模式和單部門為主（與香港和澳門具有一支專職的控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍不同，本文指的是由一支執(zhí)法隊(duì)伍作為控?zé)焾?zhí)法的主要力量，但不是專職的控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍，這支隊(duì)伍還承擔(dān)其他的執(zhí)法任務(wù)）的執(zhí)法模式。這兩種模式加大了協(xié)調(diào)管理能力，使控?zé)焾?zhí)法的積極性和主動(dòng)性得到了提高。

3 無煙環(huán)境立法（修法）遇到的新問題——室內(nèi)公共場(chǎng)所也應(yīng)禁止電子煙

電子煙也被稱為電子尼古丁傳送系統(tǒng)，由電子汽化系統(tǒng)、充電電池、電子控制裝置以及液彈組成。電子煙通過加熱液彈內(nèi)的液體，產(chǎn)生氣溶膠，由使用者吸入肺部。當(dāng)使用者吐氣時(shí)，周圍人也會(huì)吸入這種氣溶膠。電子煙的煙液通常含有尼古丁、調(diào)味劑以及如丙二醇等有助于制造氣溶膠的化學(xué)物質(zhì)。尼古丁也是煙草制品的重要成分之一，具有成癮性。一些電子煙的產(chǎn)品聲稱不含尼古丁。除了尼古丁以外，使用者吸入并呼出的電子煙霧可能還含有其他有害和潛在有害物質(zhì)，包括：可深入肺部的超細(xì)顆粒、可導(dǎo)致肺部疾病的丁二酮添加劑、揮發(fā)性有機(jī)化合物、致癌物質(zhì)以及如鎳、錫、鉛等重金屬[17]。由于電子煙對(duì)公眾健康的影響還未被系統(tǒng)評(píng)估過，所以電子煙的普遍使用非常令人擔(dān)憂。

電子煙對(duì)使用者的健康造成的短期或長(zhǎng)期的影響亟待研究，但目前已有一些證據(jù)顯示電子煙對(duì)健康有潛在風(fēng)險(xiǎn)。一項(xiàng)針對(duì)北京居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 34.7%的電子煙使用者經(jīng)歷過咽喉刺激或咳嗽（14.9%）、口干（13.2%）、惡心（3.3%）、頭痛（1.7%）等不良反應(yīng)[18]。同時(shí)，青少年使用者的健康可能更容易受到影響。一項(xiàng)針對(duì)韓國(guó)高中生的研究發(fā)現(xiàn)，使用電子煙的學(xué)生患上哮喘的可能性是從不使用者的2.7倍，由于哮喘而休4天或以上病假的可能性是從不使用者的15.4倍[19]；一項(xiàng)針對(duì)中國(guó)香港青少年的電子煙使用和呼吸道疾病的研究也得出了類似的結(jié)果[20]。

同時(shí)，電子煙所產(chǎn)生的二手煙對(duì)不吸煙者的健康影響不應(yīng)被忽略。因?yàn)殡娮訜熞矔?huì)釋放可吸入的液體細(xì)顆粒物和超細(xì)顆粒物、尼古丁和致癌物質(zhì)。最近一份關(guān)于被動(dòng)接觸電子煙使用者呼出的氣溶膠（或稱二手氣溶膠）的系統(tǒng)性綜述得出以下結(jié)論：被動(dòng)接觸電子煙蒸汽可能產(chǎn)生不良的健康影響[21]。

在制定電子煙管制戰(zhàn)略方面，WHO對(duì)各國(guó)政府提出了以下建議[22]：(a)阻止向非吸煙者、孕婦和青少年促銷電子煙并阻止他們開始使用此類制品；(b)盡量減少對(duì)電子煙使用者和非使用者可能的健康風(fēng)險(xiǎn)；(c)禁止對(duì)電子煙使用未經(jīng)證實(shí)的健康宣傳說詞；(d)保護(hù)現(xiàn)有煙草控制工作不受煙草業(yè)的商業(yè)及其他既得利益的影響。

在制定電子煙管理政策時(shí)，建議應(yīng)采取以下措施[22]：阻止未成年人使用電子煙；保護(hù)人們免受電子煙排放的有毒二手氣溶膠的危害；限制電子煙的營(yíng)銷和廣告。

為此，部分城市已采取了積極行動(dòng)，對(duì)電子煙做了部分監(jiān)管規(guī)定。例如2019年1月實(shí)施的《杭州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》規(guī)定：吸煙是指吸入、呼出煙草的煙霧或有害電子煙氣霧，以及持有點(diǎn)燃的煙草制品的行為；在杭州的禁煙場(chǎng)所同樣也禁止吸電子煙?！赌蠈幨锌刂莆鼰熞?guī)定》將電子煙納入到了吸煙的管理范圍。擬定修改的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》[23]、《武漢市控制吸煙條例》[24]也將吸電子煙納入了吸煙的范圍。

4 應(yīng)對(duì)與策略

4.1 修訂或完善“控?zé)熒品ā?/h3>

什么是“控?zé)熒品ā保堪凑铡豆s》要求，應(yīng)明確規(guī)定室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所和公共交通工具全面禁煙；明確各部門、各行業(yè)、單位的職責(zé)；簡(jiǎn)化執(zhí)法處罰程序；合理設(shè)定違法吸煙的罰款金額。例如：處罰金額不能太多，也不能太少；太少起不到威懾作用，太多在實(shí)際處罰操作過程中會(huì)增加處罰的難度和使程序復(fù)雜化。在法規(guī)中需要明確多部門、多領(lǐng)域的共同參與以及控?zé)煹拿鞔_指引。

4.2 無煙環(huán)境立法需要與時(shí)俱進(jìn)

在立法和修法過程中，需要呈現(xiàn)新的科學(xué)研究的結(jié)果，與時(shí)俱進(jìn)。例如電子煙危害及電子煙二手煙草煙霧危害問題，這些都應(yīng)在新的立法或修法中體現(xiàn)出來。隨著時(shí)代的進(jìn)步，人民追求美好生活的愿望會(huì)逐步提高。在保證室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙的基礎(chǔ)上，室外禁煙場(chǎng)所也應(yīng)逐步擴(kuò)大。多個(gè)城市在此方面采取了行動(dòng)。例如，深圳正在修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》，擬將電子煙納入控?zé)煼懂?，公交站臺(tái)等人流密集處將禁煙[25]。秦皇島正在積極控?zé)熈⒎?，擬在室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙，包括海濱浴場(chǎng)、沙灘也將被納入禁煙范圍[26]。

[1] 世界衛(wèi)生組織. 防止接觸煙草煙霧準(zhǔn)則[Z]. 日內(nèi)瓦: 世界衛(wèi)生組織, 2007.

[2] Office on Smoking and Health (US). The health consequences of involuntary exposure to tobacco smoke [R]. Atlanta (GA): Centers for Disease Control and Prevention (US), 2006.

[3] Non-smoking wives of heavy smokers have a higher risk of lung cancer: a study from Japan[J]. Br Med J (Clin Res Ed), 1981, 283(6304):1464-1465.

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[5] 世界衛(wèi)生組織. 防止二手煙暴露: 政策建議[Z]. 日內(nèi)瓦, 世界衛(wèi)生組織, 2007

[6] World Health Organization. WHO report on the global tobacco epidemic: Enforcing bans on tobacco advertising, promotion and sponsorship[R]. Geneva: World Health Organization, 2013.

[7] 國(guó)務(wù)院辦公廳. 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的通知[EB/OL]. (2016-04-13) [2019-04- 15]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/13/con tent_5063670.htm.

[8] 國(guó)務(wù)院. 中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》[EB/OL]. (2016-10-25) [2019-04-04]. http:// www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm.

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[12] 田小東. 新修正的《蘭州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》5月31日起實(shí)施[N/OL]. (2018-05-17) [2019-03-03]. http://baijiahao.baidu.com/s?id=1600636567018668045&wfr=spider&for=pc.

[13] 深圳市人大常委會(huì). 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例[EB/OL]. (2013-10-29) [2019-03-02]. http://www.szrd. gov.cn/detail.aspx?id=394dd5ca1fdb4d17630082ed85e26c05&c=88.

[14] 杭州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例[EB/OL]. (2019-01-03) [2019-04-03]. http://awb.hangzhou.gov.cn/jiankangchen shi/39/20190103/13459.html.

[15] 楊杰. 中國(guó)城市控?zé)焾?zhí)法工作調(diào)研報(bào)告[M]. 北京: 中國(guó)民主法制出版社, 2015.

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[17] US Department of Health and Human Services. E-cigarette use among youth and young adults: a report of the Surgeon General[R]. Atlanta, GA: US Department of Health and Human Services, CDC, 2016.

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