袁 旗

2019年1月，國務(wù)院頒布了《國家職業(yè)教育改革實施方案》（國發(fā)[2019]4號）（以下簡稱《方案》），這份文件被譽為我國“新時代職業(yè)教育深化改革的頂層設(shè)計與施工藍圖”[1]。為全面理解和深入貫徹文件精神，本文對文件中的一些重要概念進行了梳理和解讀，特別是通過對這些概念間邏輯關(guān)系和蘊涵價值的分析，深刻認識和理解這份文件對職業(yè)教育改革的世界觀及其方法論意義。歸納起來有十大概念，即“教育類型”“職業(yè)教育國家標準”“國家資歷框架”“1+X證書制度”“職業(yè)技能等級證書”“學(xué)分銀行”“職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織”“國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會”“雙隨機、一公開”“國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議”[2]。

一、《方案》十大概念的基本內(nèi)涵

（一）教育類型

《方案》開篇指出，“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位?！盵3]《方案》將職業(yè)教育定性為與普通教育是兩種不同的教育類型，表現(xiàn)在對象上，職業(yè)教育更加廣泛，特別是從2019年開始高職擴招百萬的范圍，即“高職擴招對象為應(yīng)、歷屆高中畢業(yè)生（含中職應(yīng)、歷屆畢業(yè)生）、退役軍人、下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工、新型職業(yè)農(nóng)民等群體”[4]，就表現(xiàn)得非常明顯，普通教育基本是按照小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)逐級招考，招生對象總體比較單一；表現(xiàn)在任務(wù)上，職業(yè)教育側(cè)重培養(yǎng)人的社會職業(yè)性，關(guān)注更多的是人的勞動技能的獲得和面向工作崗位的就業(yè)，普通教育側(cè)重培養(yǎng)人的基礎(chǔ)研究能力，關(guān)注更多的是自然和社會的運動之“理”，以及人與自然界的關(guān)系問題，相比職業(yè)教育，它是以一種更加間接的方式來實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展；由此決定了兩者在內(nèi)容和形式上的顯著差別，普通教育側(cè)重原理教學(xué)，理論研究是其主要形式，而職業(yè)教育要按照工作崗位的標準要求，側(cè)重以校企合作、工學(xué)結(jié)合等為主要形式的實踐教學(xué)和動手能力培養(yǎng)。這次改革的整個思路和路徑都是在遵循教育的共性和職業(yè)教育的類特性來構(gòu)建和設(shè)計的。

（二）職業(yè)教育國家標準

《方案》提出要“構(gòu)建職業(yè)教育國家標準”[5]。所謂標準是指衡量事物的準則。因此，職業(yè)教育國家標準，就是由國家制定用以指導(dǎo)引領(lǐng)職業(yè)教育發(fā)展并衡量其成效的一系列準則。國家標準一般分為強制性國家標準和推薦性國家標準，從兩者的內(nèi)涵看，職業(yè)教育國家標準應(yīng)屬于推薦性國家標準，重在通過標準體系的建立，對職業(yè)教育起指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。從標準化對象上看，職業(yè)教育國家標準主要圍繞職業(yè)教育的責(zé)任、權(quán)利、范圍、質(zhì)量、程序、效果、檢查方法、考核辦法等來構(gòu)建標準體系。建立健全學(xué)校設(shè)置、師資隊伍、教材、信息化、安全設(shè)施等辦學(xué)標準；完善教育教學(xué)相關(guān)標準?！斗桨浮诽岢鲆七M資歷框架建設(shè)，本質(zhì)上也是要構(gòu)建受教育者通過學(xué)習(xí)獲得的資歷或資格的等級標準。從內(nèi)容上看，這三大層面的標準體系是自上而下逐級引領(lǐng)的?？梢姡瑥臉藴驶嵌戎v，這次改革的制度框架，主要就表現(xiàn)在一系列的標準體系的制定。有了反映自身本質(zhì)特征的一系列標準，才能實現(xiàn)職業(yè)教育由參照普通教育辦學(xué)模式向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變。

（三）國家資歷框架

《方案》兩處提到要推進國家資歷框架建設(shè)。國家資歷框架也被稱為國家資格框架，是國家根據(jù)一定的標準和定義，將公民個人在任何時間和地點，通過規(guī)范的任何方式獲得的知識、技能按層級分類描述并依法確定的一整套標準和措施。其核心要素是“以學(xué)習(xí)成果為本”“學(xué)分累積與轉(zhuǎn)換系統(tǒng)的構(gòu)建”，以及“對先前學(xué)習(xí)經(jīng)歷的認可”；建立意義在于融通各級各類教育，構(gòu)建彼此銜接、整體統(tǒng)一的育人標準和質(zhì)量保障體系，建設(shè)現(xiàn)代化國民教育體系，為學(xué)習(xí)者就業(yè)成才搭建綠色通道，切實推進學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，實現(xiàn)與別國資歷互認，提高教育的國際交流水平。在具體標準指標體系上，一般通過知識、技能和能力3個要素，構(gòu)建一個連續(xù)的資歷階梯，形成各種學(xué)習(xí)成果(學(xué)歷文憑、技能等級證書等等)的統(tǒng)一評價標準，由此作為兌換工具，實現(xiàn)不同資歷以及資歷的不同級別之間的可比性，進而實現(xiàn)學(xué)分的認證、積累和互換。因此，國家資歷框架本質(zhì)上就是建構(gòu)反映一個人通過學(xué)習(xí)取得資格等級的一套標準體系?！皣屹Y歷框架”于20世紀90年代由英國和新西蘭發(fā)起，至今已有150多個國家已經(jīng)建立或正在建設(shè)。我國是在2016年出臺的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中，首次正式提出這一概念。2016年9月，教育部印發(fā)《關(guān)于推進高等教育學(xué)分認定和轉(zhuǎn)換的意見》，探索推進相關(guān)工作。目前，除香港特別行政區(qū)的資歷框架已經(jīng)以法律形式正式實施外，廣東省也已制定了地方性終身教育資歷框架?！奥殬I(yè)教育在建立國家資歷框架這一重大制度創(chuàng)新中具有的重要地位，已逐步從理念和研究層面轉(zhuǎn)向全面研制和落實階段?！盵6]

（四）1+X證書制度

《方案》提出要“啟動1+X證書制度試點工作”[7]?！?”指學(xué)歷證書，“X”指若干職業(yè)技能等級證書。學(xué)歷證書全面反映學(xué)校教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量，在國家人力資源開發(fā)中起著不可或缺的基礎(chǔ)性作用。職業(yè)技能等級證書是反映一個人職業(yè)技能水平的憑證?！?”反映了職業(yè)教育與普通教育作為“學(xué)校教育”的共性特征，“X”反映了職業(yè)教育自身所具有的本質(zhì)特征，也是職業(yè)教育作為一類教育的本質(zhì)規(guī)定性，從一定程度上講，職業(yè)教育如果不能在這個“X”上作出一篇大文章，最終只能成為普通教育的“影子”。為了把這項制度落到實處，2019年，教育部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《〈關(guān)于在院校實施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案〉的通知》（教職成[2019]6號），對試點工作的總體要求、目標任務(wù)、職責(zé)分工、試點范圍、方法步驟、時間進度、組織保障等均作了明確安排。

（五）職業(yè)技能等級證書

《方案》多處提到職業(yè)技能等級證書概念。職業(yè)技能等級證書是以社會需求、企業(yè)崗位（群）需求和職業(yè)技能等級標準為依據(jù)，對學(xué)習(xí)者職業(yè)技能進行綜合評價，如實反映學(xué)習(xí)者職業(yè)技能水平的一種憑證。開發(fā)職業(yè)技能等級證書目的在于夯實學(xué)習(xí)者可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，拓展創(chuàng)業(yè)就業(yè)本領(lǐng)，緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。院校外（包括技工院校）由國家人社部門負責(zé)管理監(jiān)督考核。院校內(nèi)由國家教育部門負責(zé)實施，院校主要按照相關(guān)標準進行培訓(xùn)，證書分為初級、中級、高級。職業(yè)技能等級標準、課程和教材開發(fā)、考核、評價和證書發(fā)放主要由培訓(xùn)評價組織按照有關(guān)規(guī)定負責(zé)實施。

（六）學(xué)分銀行

《方案》提出，“要加快推進職業(yè)教育國家‘學(xué)分銀行’建設(shè)”[8]。學(xué)分銀行是一種借鑒銀行儲存和匯兌的功能特點，使學(xué)習(xí)者能夠自由選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容、時間和地點的管理模式。它是一個形象的比喻，即將學(xué)習(xí)者通過各種學(xué)習(xí)累積學(xué)分，按照資歷框架標準換取一定資格的過程，比喻成銀行業(yè)的零存整取。從教育的角度講，設(shè)計這項制度的意義在于，它突破傳統(tǒng)的專業(yè)和學(xué)習(xí)時段限制，將完成學(xué)業(yè)的時間從固定學(xué)制變?yōu)閺椥詫W(xué)制，將技能培訓(xùn)與學(xué)歷教育有機結(jié)合起來，修完一門課程、參加技能培訓(xùn)并考證，就相應(yīng)計一定學(xué)分，然后進行學(xué)分累積，再根據(jù)資歷框架的等級標準，兌換一定學(xué)歷文憑或技能證書等，這樣就極大提高了學(xué)習(xí)者的積極性和自由度，真正打通各類各層教育培訓(xùn)的“立交橋”，充分彰顯職業(yè)教育和培訓(xùn)的應(yīng)有價值。上海市于2010年率先設(shè)立學(xué)分銀行。一些高校（包括高職院校）探索實施了學(xué)分制，但由于國家資歷框架等上位制度尚未建立，這種嘗試所取得的成果還非常有限。

（七）職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織

《方案》提出要“做優(yōu)職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織”[9]。就是由國家制定并按照一定條件，以社會化機制公開招募并擇優(yōu)遴選，負責(zé)按照有關(guān)規(guī)定開發(fā)職業(yè)技能等級標準，并實施職業(yè)技能考核、評價和證書發(fā)放工作的相對獨立的組織機構(gòu)，其工作著力點在于對職業(yè)技能等級標準的開發(fā)與實施評價。它是職業(yè)技能等級證書及標準的建設(shè)主體，對證書質(zhì)量、聲譽負責(zé)，主要職責(zé)包括標準開發(fā)、教材和學(xué)習(xí)資源開發(fā)、考核站點建設(shè)、考核頒證等，并協(xié)助試點院校實施證書培訓(xùn)。《方案》提出要按照“三個一批”，即按照“在已成熟的品牌中遴選一批、在成長中的品牌中培育一批、在有需要但還沒有建立項目的領(lǐng)域中規(guī)劃一批”的原則，做優(yōu)職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織。

（八）雙隨機、一公開

《方案》提出要定期對職業(yè)技能等級證書有關(guān)工作進行“雙隨機、一公開”的抽查和監(jiān)督。所謂“雙隨機、一公開”，是按照國務(wù)院有關(guān)文件精神[10]，在全國推行的一種監(jiān)管模式?！半p隨機”，即隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員。建立“雙隨機”機制，目的在于嚴格限制監(jiān)管部門自由裁量權(quán)?！耙还_”，是指抽查情況及查處結(jié)果，要及時向社會公布，接受社會監(jiān)督。建立“一公開”機制，目的在于對抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，加大曝光和懲處力度，形成震懾，增強市場主體守法自覺性?？梢姡半p隨機、一公開”是國家強力推行的一種全新監(jiān)管模式，是提高監(jiān)管效率和水平的統(tǒng)一整體，“雙隨機”主要針對監(jiān)管主體而言，“一公開”主要針對市場主體即監(jiān)管對象而言。

（九）國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會

國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會是指在政府指導(dǎo)下組建并就國家職業(yè)教育改革發(fā)展方向、發(fā)展模式等重大政策開展調(diào)研、提供咨詢的第三方組織機構(gòu)。其成員主要為政府人員、職業(yè)教育、行業(yè)企業(yè)和管理方面的專家、中華職業(yè)教育社以及社會各方面熱心人士。受政府委托，對全國職業(yè)院校、普通高校、校企合作企業(yè)、培訓(xùn)評價組織的教育管理、教學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)方式模式、師資培養(yǎng)、學(xué)生職業(yè)技能提升等情況，進行指導(dǎo)、考核、評估等職權(quán)。

（十）國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議

國務(wù)院職業(yè)教育部際聯(lián)席會議，由國務(wù)院分管教育工作的副總理擔(dān)任召集人。與過去職業(yè)教育部際聯(lián)席會議相比，規(guī)格明顯提高了，相應(yīng)地議事協(xié)調(diào)效率也必然大大提高[11]。它的主要職責(zé)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國職教工作，聽取國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會等方面的意見建議，研究協(xié)調(diào)解決職教重大問題，部署職教改革創(chuàng)新重大事項。聯(lián)席會議每年召開兩次，聽取各成員單位就有關(guān)工作情況報告。完善此項制度，充分反映了國家對職業(yè)教育的高度重視。

二、《方案》十大概念的內(nèi)在邏輯

以上十大概念不是孤立的，而是有著一定內(nèi)在邏輯關(guān)系的統(tǒng)一整體?！斗桨浮烽_篇定性職業(yè)教育是與普通教育不同的“教育類型”，這是對職業(yè)教育性質(zhì)認識的全新升華。姜大源撰文指出，“《職教20條》（也就是《方案》，作者注）的關(guān)鍵詞是轉(zhuǎn)型，即職業(yè)教育的辦學(xué)模式，要從普通教育轉(zhuǎn)向類型教育?！盵12]可以說，它是統(tǒng)領(lǐng)《方案》全篇思想的最上位概念，其他概念都是圍繞這一概念引入和展開的，旨在闡述職業(yè)教育作為一種獨立的教育類型，其自身應(yīng)具備怎樣的制度體系、標準體系以及怎樣的個性特征，學(xué)校等各方應(yīng)該怎么辦、政府又該怎么管等。

“職業(yè)教育國家標準”“國家資歷框架”等概念是反映職業(yè)教育作為類型教育本質(zhì)屬性的標準體系，對“1+X證書制度”起著引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，“職業(yè)技能等級證書”是“X證書”的基本內(nèi)涵，直接反映職業(yè)教育與普通教育不同的類特征，“學(xué)分銀行”不僅實現(xiàn)了學(xué)習(xí)者在各種學(xué)習(xí)成果上的“零存整取”，更是從根本上確證了職業(yè)教育屬于一種教育類型，“職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織”和“國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會”的建立，充分堅持和遵循了職業(yè)教育管辦分離原則，有力保障職業(yè)教育作為類型教育的同等“獨立性”，“雙隨機、一公開”“國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議”體現(xiàn)了政府要加大對職業(yè)教育改革發(fā)展的監(jiān)管、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)力度。

理解十大概念內(nèi)在關(guān)系的意義，有利于加深對《方案》的全面認識和有力落實。

三、《方案》十大概念蘊涵的價值意義

（一）職業(yè)教育地位有了質(zhì)的飛躍

《方案》開篇定性職業(yè)教育是與普通教育不同的“教育類型”，之后又重申職業(yè)教育要“由參照普通教育辦學(xué)模式向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變”。這就從根本上將職業(yè)教育從長期被矮化的“低層次”教育，上升到與普通教育并肩而立且同等重要的“不同類型”教育，這既是對職業(yè)教育規(guī)律性、重要性、必要性等認識的升華和質(zhì)的飛躍，更使得職業(yè)教育的地位因此得到極大提升。

（二）職業(yè)教育走上更加科學(xué)的路徑

多年來，職業(yè)教育不被社會廣泛認可，一個很重要的原因就是職業(yè)教育質(zhì)量不高，職業(yè)教育質(zhì)量不高的一個重要原因就是一直追隨普通教育，沒有形成自身的制度體系和標準體系，歸納起來，就是沒能按照職業(yè)教育自身的規(guī)律改革發(fā)展。而《方案》中職業(yè)教育國家標準、國家資歷框架和學(xué)分銀行等一系列反映職業(yè)教育本質(zhì)屬性的制度設(shè)計和標準的開發(fā)制訂，本質(zhì)上就是要遵循職業(yè)教育規(guī)律來設(shè)計制度和制定標準。

（三）有力調(diào)動了職教雙元主體的積極性

調(diào)動職教雙元主體的積極性突出表現(xiàn)在“1+X證書制度”設(shè)計上?！斗桨浮访鞔_規(guī)定了職業(yè)院校與其他社會組織或機構(gòu)在這項工作上的同等重要地位和同等權(quán)利構(gòu)架。從企業(yè)主體方面看，《方案》提出：“在開展國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)教融合型企業(yè)認證制度，對進入目錄的產(chǎn)教融合型企業(yè)給予‘金融+財政+土地+信用’的組合式激勵，并按規(guī)定落實相關(guān)稅收政策?！盵13]“這意味著多年來我國職業(yè)院校‘投親靠友’尋找合作企業(yè)的時代將逐步終結(jié)，‘校熱企冷’的局面將逐漸被打破，多年困擾職業(yè)院校的“非制度性”校企合作狀態(tài)將逐漸破冰?！盵14]

（四）職業(yè)教育改革發(fā)展的政策保障得到有力加強

從專業(yè)維度看，職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織和國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會的遴選產(chǎn)生、成員構(gòu)成及其職責(zé)劃定，都非常明確指向要加強職業(yè)教育規(guī)律性研究與實踐；從監(jiān)管維度看，“雙隨機、一公開”寫進《方案》，這就從制度層面明確將職業(yè)教育改革發(fā)展情況納入政府監(jiān)管的重點范圍；從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維度看，國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議的升格，無疑大幅加強了職業(yè)教育的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)力度。