黃英波

摘 要：黨的十九大報告指出，要創(chuàng)新社會治理體制，打造共治共建共享的社會治理新格局。鐵路安全治理作為社會治理的組成部分之一，多元共治模式能夠滿足當(dāng)前鐵路安全治理的根本要求。從多元共治的視角出發(fā)，通過對多元主體間的關(guān)系進(jìn)行明確并對其相關(guān)職責(zé)進(jìn)行劃分，提出完善法律體系建設(shè)、加強(qiáng)宣傳提高認(rèn)識、建立健全相關(guān)配套機(jī)制等措施，對多元共治鐵路安全的路徑進(jìn)行積極探索，以期更好地維護(hù)鐵路安全。

關(guān)鍵詞：鐵路安全;多元共治;治理路徑

中圖分類號：F532? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0181-02

鐵路作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施、國民經(jīng)濟(jì)的大動脈和大眾化的交通工具，在現(xiàn)代運(yùn)輸體系中發(fā)揮著重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家的基礎(chǔ)設(shè)施也在不斷完善，我國的鐵路行業(yè)呈現(xiàn)出更加良好的發(fā)展態(tài)勢。但是，鐵路行業(yè)的快速發(fā)展，也導(dǎo)致了許多問題的產(chǎn)生，其中安全問題尤為突出，鐵路安全不僅關(guān)系著鐵路的聲譽(yù)和市場競爭力，而且還影響著社會安全以及人民群眾的生命財產(chǎn)安全。從宏觀視角分析，鐵路安全是生產(chǎn)安全的重要領(lǐng)域，鐵路安全治理屬于社會治理范疇。因此，需要將鐵路安全放在社會治理共建、共治、共享的總體格局內(nèi)，從國家安全和公共利益的角度出發(fā)，以總體國家安全觀為指導(dǎo)，以降低鐵路安全風(fēng)險和滿足人們對鐵路運(yùn)輸?shù)男枰獮槟繕?biāo)。在法律范圍內(nèi)，依靠鐵路路內(nèi)外各個主體的共同努力，探索多元主體對鐵路安全的全過程治理，以社會共治的方式實現(xiàn)鐵路安全。

一、多元共治鐵路安全的內(nèi)涵界定

鐵路安全可以分為路內(nèi)安全和路外安全，在這里要分析的是路外安全。路外安全是指非鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的人或物在鐵路保護(hù)區(qū)內(nèi)活動而造成的危及自身安全或影響鐵路安全的情況。路外安全問題的發(fā)生，是天、地、人、車、路等多重因素作用失調(diào)的結(jié)果，路外安全治理既是一個安全管理工作，又是一個涉及面很廣的社會綜合治理工作，這也是鐵路安全多元共治的現(xiàn)實需求。

鐵路安全多元共治，就是指各類主體參與到鐵路安全治理過程之中，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，運(yùn)用規(guī)范與引導(dǎo)、分工與協(xié)商等一系列手段與方法解決鐵路安全問題，建立由政府、鐵路部門、企業(yè)、社會群眾共同參與的“多元共治”的鐵路安全治理機(jī)制。

二、多元共治鐵路安全的主體結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)劃分

鐵路安全多元共治的治理主體包括與鐵路安全相關(guān)的組織或個人，主要有鐵路沿線地方政府、鐵路系統(tǒng)各部門、鐵路沿線企業(yè)、社會群眾和鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室。鐵路安全多元治理主體的責(zé)任劃分如下：

1.沿線地方政府。鐵路沿線地方政府是鐵路安全治理的重要參與者，在鐵路安全治理中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。這里談到的沿線地方政府不僅指政府本身，還包括政府相關(guān)部門，以及屬于政府管理的新聞媒體和學(xué)校等，這些都是維護(hù)鐵路安全的重要力量。沿線地方政府在鐵路安全治理中有護(hù)路聯(lián)防的責(zé)任，沿線地方政府與鐵路運(yùn)營、鐵路公安等部門，共同組建護(hù)路聯(lián)防隊伍，保護(hù)鐵路安全;有宣傳教育的責(zé)任，沿線地方政府應(yīng)該要求和組織有關(guān)部門開展鐵路安全教育工作以及愛路護(hù)路宣傳工作;有溝通協(xié)調(diào)的責(zé)任，鐵路安全涉及的主體較多，影響鐵路安全的因素較為復(fù)雜，只有地方政府才有能力溝通和協(xié)調(diào)各部門的力量，共同維護(hù)鐵路安全。

2.鐵路系統(tǒng)各部門。鐵路系統(tǒng)各部門作為鐵路安全治理的內(nèi)部主體，在鐵路安全治理中首當(dāng)其沖，有著不可推卸的責(zé)任。鐵路系統(tǒng)各部門的責(zé)任劃分為：乘務(wù)員作為有效防止路外安全事故發(fā)生的關(guān)鍵，要不斷地加強(qiáng)鐵路安全知識學(xué)習(xí)，熟練掌握操作技能，提高處理突發(fā)事件的能力;安檢員、巡邏員、鐵路公安要及時巡查清理站臺以及進(jìn)入防護(hù)網(wǎng)內(nèi)的閑雜人員，加大排除影響鐵路安全的不利因素，有效防止鐵路安全問題的發(fā)生;工務(wù)部門負(fù)責(zé)鐵路線路及橋隧設(shè)備的保養(yǎng)與維修工作以及鐵路巡道、鐵路道口的看守;供電部門除了要保持電力供應(yīng)、檢修與保養(yǎng)電力設(shè)備、維護(hù)信號設(shè)備使之正常顯示以外，還要按照有關(guān)規(guī)定，在電力設(shè)施附近設(shè)立危險標(biāo)志;車務(wù)段、火車站要嚴(yán)格控制機(jī)動和非機(jī)動車輛進(jìn)入車站，對需要進(jìn)入車站的車輛采取提前派人防護(hù)或其他有效防護(hù)措施，確保萬無一失。

3.沿線企業(yè)。鐵路沿線企業(yè)由于所處地理位置的特殊性，其生產(chǎn)經(jīng)營活動會對鐵路安全產(chǎn)生影響，為了更好地維護(hù)鐵路安全，在不損害公共利益的同時實現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)效益，沿線企業(yè)在鐵路安全治理中需承擔(dān)以下責(zé)任，即不采取危及鐵路安全行為的責(zé)任、不進(jìn)行存在安全隱患的生產(chǎn)經(jīng)營活動的責(zé)任、不在鐵路沿線及保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行違章建設(shè)的責(zé)任、不私自占用鐵路保護(hù)區(qū)內(nèi)土地的責(zé)任。

4.社會群眾。社會群眾作為社會中最廣泛的存在，在鐵路安全治理中應(yīng)充分發(fā)揮群眾的作用，實現(xiàn)鐵路安全群防群治。鐵路安全涉及到社會公共利益，甚至關(guān)乎國家安全，因此維護(hù)鐵路安全是全社會的責(zé)任，作為主人翁的人民群眾更要有強(qiáng)烈的社會責(zé)任感。不可從事危及鐵路安全的活動，不能破壞鐵路設(shè)備設(shè)施，不在鐵路保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)燒荒、放牧、采礦、挖沙取土。另外，社會群眾還要有愛路護(hù)路意識，一旦發(fā)現(xiàn)有破壞鐵路的現(xiàn)象和行為，要及時制止或舉報，從而減少危害鐵路安全的問題發(fā)生。

5.鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室。鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室，簡稱“護(hù)路辦”，是鐵路護(hù)路聯(lián)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的日常辦事機(jī)構(gòu)。主要任務(wù)是運(yùn)用綜治手段，承擔(dān)維護(hù)鐵路沿線社會治安穩(wěn)定的任務(wù)，保障鐵路安全。護(hù)路辦在鐵路安全治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有，根據(jù)鐵路護(hù)路聯(lián)防工作的需要和各有關(guān)部門的要求，組織各方面的力量，共同解決難題;協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，調(diào)動參與鐵路護(hù)路聯(lián)防工作的積極性，使之更好發(fā)揮職能作用;協(xié)調(diào)地區(qū)之間關(guān)系，加強(qiáng)協(xié)作配合，互相支持，促進(jìn)工作平衡發(fā)展。

三、鐵路安全多元共治模式的實現(xiàn)路徑

1.完善法律體系，明確多元主體的責(zé)任。法律明示是落實責(zé)任的前提，想要充分落實鐵路安全治理多元主體參與機(jī)制，就必須從法律層面明確各類主體的職權(quán)、職責(zé)、義務(wù)和責(zé)任，讓各個主體都能清晰地知道自己應(yīng)該干什么、應(yīng)該怎么干以及會承擔(dān)什么樣的后果。目前，在鐵路安全領(lǐng)域，雖然《鐵路安全管理條例》已經(jīng)就各主體需要承擔(dān)的維護(hù)鐵路安全的義務(wù)做出了明確規(guī)定，但并不系統(tǒng)，且缺乏有效的責(zé)任追究措施，導(dǎo)致具體實施效果并不理想。因此，需要構(gòu)建鐵路安全治理的法律體系，通過法律對多元主體的責(zé)任進(jìn)行明確，使相關(guān)主體不僅只對上級負(fù)責(zé)，而且對所有涉及鐵路安全的人和事負(fù)責(zé)，對全社會負(fù)責(zé)。對鐵路安全治理多元參與主體的責(zé)任進(jìn)行劃分并加以明確，能夠讓多元主體在明晰自身責(zé)任的同時，通過溝通、協(xié)調(diào)、合作等互動行為實現(xiàn)鐵路安全治理的一致性和整體性。

2.加強(qiáng)宣傳教育，提高多元主體的認(rèn)識。首先，提高多元主體對鐵路安全的認(rèn)識。要加強(qiáng)有關(guān)鐵路安全的宣傳教育，充分利用每年的綜治宣傳月、愛路護(hù)路宣傳月等時期，組織宣傳教育活動，鼓勵和引導(dǎo)各個主體積極參與到宣傳活動中來，在實踐活動中感受鐵路安全與自身的密切關(guān)系，培育多元主體的鐵路安全責(zé)任意識。其次，提高多元主體對多元參與機(jī)制的認(rèn)識。為了加強(qiáng)多元主體參與鐵路安全治理的積極性，要加強(qiáng)多元主體參與機(jī)制的宣傳，提高各個主體對多元參與機(jī)制的認(rèn)識，使他們能夠更好地認(rèn)識到多元化主體參與的重要性。最后，提高多元主體對共建共治共享的認(rèn)識。利用網(wǎng)絡(luò)、電視等方式，增加鐵路安全治理信息的傳播速率和傳播范圍，實現(xiàn)多元主體信息共享，打破傳統(tǒng)信息傳播的蕃籬，有效地將各個主體聯(lián)系在一起，從而更好地完成鐵路安全治理工作。

3.建立保障機(jī)制，充分發(fā)揮多元主體的作用。從目前鐵路安全治理的多元主體來看，沿線地方政府和鐵路系統(tǒng)各部門是鐵路安全治理的主要參與者，是較為強(qiáng)勢的主體;鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室是組織協(xié)調(diào)部門，在鐵路安全治理中也發(fā)揮著重要的作用;但沿線企業(yè)和社會群眾這兩類治理主體并沒有真正地參與到鐵路安全治理過程中，是較為弱勢的主體。因此，只有重塑鐵路安全治理的組織結(jié)構(gòu)，建立由政府主導(dǎo)、鐵路系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合、其他主體參與的多元參與機(jī)制，以合作、協(xié)調(diào)和共贏為目的，讓各個主體不分強(qiáng)弱或大小，平等地參與到他們的利益沖突解決和協(xié)調(diào)中來，參與到鐵路安全治理中來。并且通過采取多種激勵和約束政策，增強(qiáng)多元主體平等參與的組織化程度，充分發(fā)揮多元主體的不同作用，實現(xiàn)鐵路安全的長效治理。

4.建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)多元主體利益共贏。通過建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使鐵路安全治理多元主體能夠在協(xié)調(diào)自身利益和利益對象關(guān)系中調(diào)整各自的利益，從而化解利益沖突、實現(xiàn)共贏。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要完善落實路地聯(lián)席會議機(jī)制，鐵路安全治理的主體通常涉及路地各相關(guān)部門，完善落實路地聯(lián)席會議機(jī)制，并以此成為地方政府和鐵路部門協(xié)商處理各種鐵路安全問題的有效途徑。路地雙方應(yīng)根據(jù)實際情況，不定期召開路地聯(lián)席會議，按照“屬地管理”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，把鐵路安全治理責(zé)任落實到部門、單位和個人，以此來平衡路地雙方不同主體之間的利益，增進(jìn)利益共融。

四、結(jié)語

相比于傳統(tǒng)的鐵路安全治理模式，多元共治模式具有較大優(yōu)勢。鐵路安全治理主體多元化，可以促使多元主體共同參與到復(fù)雜的鐵路安全治理當(dāng)中，發(fā)揮多元主體的不同作用，形成鐵路安全治理的合力，改變各自為戰(zhàn)、單打獨斗的格局，使得治理主體之間的關(guān)系得到協(xié)同，治理方式和治理手段緊密配合，從而取得更有效的治理效果。對鐵路安全的有效治理并非是沿線地方政府、鐵路系統(tǒng)各部門、沿線企業(yè)、社會群眾或者鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室任何一方能夠?qū)崿F(xiàn)的，需要各個主體協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同發(fā)力，各盡其責(zé)而又相互配合，才能切實保障鐵路安全得到維護(hù)。

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