白棟 蔣丹璐

摘要：由于社會的飛速發(fā)展，民眾對于信息的需求越來越強。重大工程建設(shè)過程中，如果信息公開的程度不能滿足公眾需要的時候，容易引發(fā)較大的社會風(fēng)險，此現(xiàn)象在農(nóng)村尤其突出。本文通過分析某市頁巖氣開發(fā)工程，從信息開放程度的角度分析了當(dāng)?shù)赜捎谛畔⒐┣笫Ш庖鸬纳鐣L(fēng)險，認為完善環(huán)境信息的公開制度，有利于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。在信息公開的過程中，應(yīng)該注意信息結(jié)構(gòu)、信息量和信息供給渠道的穩(wěn)定性。

Abstract： Due to the rapid development of society， people's demand for information is getting stronger and stronger. During the construction of major projects， if the degree of information disclosure cannot meet the needs of the public， it is easy to cause large social risks， and this phenomenon is particularly prominent in rural areas. This paper analyzes the shale gas development project in a certain city and analyzes the local social risks caused by the imbalance of information supply and demand from the perspective of the degree of information disclosure and believes that improving the open system of environmental information is beneficial to the harmony and stability of rural society. In the process of information disclosure， attention should be paid to the stability of information structure， information volume and information supply channels.

關(guān)鍵詞：信息公開;社會風(fēng)險;信息穩(wěn)定

Key words： information disclosure;social risk;information stability

中圖分類號：F281? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）36-0025-04

0? 引言

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，信息技術(shù)的飛速發(fā)展、教育水平的不斷提高以及傳播媒介的大眾化趨勢使得信息的傳播速度越來越快，效率也越來越高，人民群眾對信息的渴求也越來越熱切。然而，信息公開的政務(wù)改革卻遠落后于社會發(fā)展和人民需求，政府信息，特別是有關(guān)重大工程建設(shè)的環(huán)境信息獲取難度依然較大。在自媒體泛濫的背景下，社會各個利益主體的能量也在不斷增強，社會主體與政府對話的能力也不斷增加。如果政府不能滿足社會各群體合理正當(dāng)?shù)男畔⑿枨?，隨著不穩(wěn)定因素增多，影響社會穩(wěn)定的巨大風(fēng)險也在悄然醞釀。尤其是在農(nóng)村，進行重大工程建設(shè)時，由于信息不對稱而導(dǎo)致的社會風(fēng)險問題尤為突出，因此研究農(nóng)村重大工程項目的信息公開與社會風(fēng)險的關(guān)系具有極大的意義。

1? 相關(guān)研究綜述

農(nóng)村社會風(fēng)險與城市存在很大差異，對此學(xué)者有深刻的認識。孟榮芳認為農(nóng)村社區(qū)中存在的五種主要社會風(fēng)險包括安全生產(chǎn)隱患、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、社會控制弱化、文化墮距、人才危機（孟榮芳 2008）。在農(nóng)村進行的重大工程，無疑會加劇其社會風(fēng)險。重大工程項是指具有一定投資規(guī)模，在特定區(qū)域內(nèi)對關(guān)系民眾利益的社會經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)環(huán)境等有著重要影響，容易導(dǎo)致社會民眾利益沖突的工程項目（楊琳and羅鄂湘 2010）。一般來講，重大工程項目涉及到的社會風(fēng)險是指重大工程項目在實施和運營過程中，存在的對社會民眾影響面大、持續(xù)時間長、并容易導(dǎo)致較大社會沖突的不確定性（李世新2007）。特別是在農(nóng)村，由于價值觀不同，信息不對等，工程建設(shè)容易與農(nóng)民在征地拆遷、生活環(huán)境破壞、民族文化傳統(tǒng)破壞、弱勢群體影響等各個方面產(chǎn)生對立，甚至導(dǎo)致社會民眾沖突，這既違背了工程建設(shè)的初心，也十分不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。（田涌，et al.2013）一般情況下，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境相較于城市更好，加之工程項目在生態(tài)環(huán)境方面的影響很難避免，其在農(nóng)村形成的生態(tài)相關(guān)社會風(fēng)險也更為明顯。這些社會風(fēng)險因素包括了“項目對水土流失及人均綠地影響度”、“項目造成的環(huán)境噪聲、輻射、粉塵影響”、“項目潛在的水質(zhì)污染風(fēng)險度”等方面。（楊琳and 羅鄂湘 2010）

雖然社會風(fēng)險體系中學(xué)者把“生態(tài)環(huán)境”作為一個重要指標，但是在工程項目實施中以及實施結(jié)果環(huán)節(jié)，與相關(guān)“環(huán)境信息的公開程度”和“公眾參與”很少作為一個重要指標出現(xiàn)在國內(nèi)的學(xué)術(shù)文獻中。比如田涌等提出了優(yōu)化的工程社會風(fēng)險評價指標體系，二級指標包括了“工程廢棄物的無害化處理度”等環(huán)境指標，要求施工單位在施工過程中，要注重周圍環(huán)境的保護，確保工程周圍的生態(tài)環(huán)境不受施工污染，但是卻沒有提到信息公開和公眾對相關(guān)信息的知情程度。（田涌，et al.2013）這是由于“信息公開程度”不重要嗎？恰恰相反，對比一下國外研究，“信息公開程度”赫然是工程項目的社會風(fēng)險體系的重要組成部分。如世界銀行倡導(dǎo)的投資項目社會風(fēng)險評價就以可持續(xù)發(fā)展作為主要目標，在這套指標體系側(cè)重于非物質(zhì)指標，包括民族、性別、弱勢群體敏感性。其中敏感性分析主要就包括了公眾參與度、信息公開程度、教育機會等。（Cernea and Mcdowell 2000）

而這些指標因為難以測度，所以很少出現(xiàn)在實踐中。但是隨著社會的進步，在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)化普及，信息開放程度對社會的影響已經(jīng)不容忽視了。實際上信息化是整個社會發(fā)展的趨勢，善于利用大數(shù)據(jù)、人工智能等等信息技術(shù)，還可以促使社會風(fēng)險治理向智慧化、非正式、預(yù)警云等模式轉(zhuǎn)變。（2019）因為如此，信息公開和智慧政務(wù)治理在農(nóng)村社會風(fēng)險防控中也可以發(fā)揮重要的作用。但是信息公開過程中，如果沒有制度上的保證，甚至?xí)橐l(fā)更大的社會不穩(wěn)定。所以在現(xiàn)代社會，信息公開工作時刻考驗著管理者的治理智慧，保證穩(wěn)定的信息結(jié)構(gòu)、信息流量和信息內(nèi)容，才能對農(nóng)村社會秩序的和諧帶來有利影響（邱有新，2005）。

2? 開放環(huán)境數(shù)據(jù)

開放政府?dāng)?shù)據(jù)是近年來國際上公共管理和大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的熱點問題，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)對開放政府?dāng)?shù)據(jù)開展了大量的研究。開放數(shù)據(jù)指的是某些數(shù)據(jù)應(yīng)該可以由每個人自由地按照他們的期望使用和重新發(fā)布，沒有版權(quán)和專利的限制或其他的控制模式。開放數(shù)據(jù)背后的原理并不新鮮，隨互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尤其是隨著開放數(shù)據(jù)政府的流行（如Data.gov和data.gov. hk），開放數(shù)據(jù)在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域獲得了越來越多的關(guān)注。

在全球范圍的開放環(huán)境數(shù)據(jù)的工作中，英國 Digital Catapult 所建設(shè)的 Environment Data Exchange致力于提供一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，幫助NGO、政府、企業(yè)、公眾一站式查找到所需的環(huán)境數(shù)據(jù)資源。目前該平臺已經(jīng)有英國環(huán)保部、世界銀行、牛津網(wǎng)絡(luò)等不同機構(gòu)提供數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)集已達到300 多項。其中既包含了開放的數(shù)據(jù)，也包含了一部分共享數(shù)據(jù)。該網(wǎng)站上開放的數(shù)據(jù)多達300多項，其中關(guān)于環(huán)境監(jiān)管的完全開放數(shù)據(jù)庫達到22項。包括全英空氣質(zhì)量監(jiān)測，交通碳排放，排污地圖等數(shù)據(jù)均提供免費下載和使用權(quán)限。（圖1）

美國 Data.gov 則專門針對氣候變化開辟開放數(shù)據(jù)專題，NASA等一系列機構(gòu)開放了大量衛(wèi)星圖片、傳感器監(jiān)測數(shù)據(jù)用于環(huán)境治理。data.gov開放了194，261個數(shù)據(jù)庫，其中官方開放的環(huán)境方面的數(shù)據(jù)達到1741項，數(shù)據(jù)每天都在更新。而美國的另一項針對水環(huán)境的 Open Water Initiative 則野心更大，其期望將目前不同機構(gòu)采集管理的零碎水環(huán)境數(shù)據(jù)完全整合進一個關(guān)聯(lián)的國家水環(huán)境數(shù)據(jù)框架中，從而進一步開放水環(huán)境數(shù)據(jù)作為服務(wù)面向大眾提供，激發(fā)大眾對這一類數(shù)據(jù)加值利用的興趣。計劃中，它不單將整合描繪事實的水資源數(shù)據(jù)和水質(zhì)數(shù)據(jù)，也將同時整合人們?nèi)绾问褂盟Y源的數(shù)據(jù)，比如多少農(nóng)業(yè)用水回灌入河道，飲用水消耗量多大等等，從而為不同利益相關(guān)者提供完整的水環(huán)境數(shù)據(jù)全貌。（http：//www.data.gov/）

臺灣環(huán)境保護署提供環(huán)境資源資料開放平臺，但該平臺不但提供各種環(huán)境信息的數(shù)據(jù)庫可供下載，還可提供API接口和手機APP應(yīng)用下載。

上海市建立了政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，以數(shù)據(jù)、應(yīng)用、接口、移動應(yīng)用四種方式提供經(jīng)濟建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技等十一個大類數(shù)據(jù)資源的開放獲取。上海市環(huán)境保護局與2015年12月通過了環(huán)保數(shù)據(jù)開放平臺的一期工程驗收。北京市政府開放數(shù)據(jù)功能由北京政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)承擔(dān)。（圖2）

從以上簡單比較可發(fā)現(xiàn)，不論從數(shù)據(jù)公開的數(shù)量、種類和質(zhì)量上，中國政府?dāng)?shù)據(jù)公開水平與國家水平存在很大的差距。政府對開放數(shù)據(jù)具有相當(dāng)大的擔(dān)憂，開放數(shù)據(jù)工作有相當(dāng)大的阻力。另外，從我國政府治理的發(fā)展?fàn)顩r來看，政府部門依然還是自上而下的管理角色，數(shù)據(jù)化決策的能力非常有限，政府與公民之間的信息不對稱以及信息鴻溝問題仍非常顯著，公民扮演著被動接受管理的角色，對于政府管理的參與度非常有限。

本文認為，造成這種現(xiàn)狀的原因之一是政府和公眾沒有意識到開放環(huán)境數(shù)據(jù)對環(huán)境政策制定的價值所在，不僅沒有意識到開放數(shù)據(jù)的公共福利何在，更沒有意識到信息公開對社會風(fēng)險的治理作用。通過數(shù)據(jù)開放，加強環(huán)境的公眾監(jiān)督力度，引導(dǎo)公民參與環(huán)境政策的制定與管理，最終達到改善環(huán)境，提前降低社會風(fēng)險程度的目的。

3? 頁巖氣開采工程案例分析

3.1 C市J鎮(zhèn)頁巖氣開采工程信息開放情況

C市于2015年成為中國第一個頁巖氣開發(fā)示范區(qū)。隨著能源開發(fā)隨之而來的市生態(tài)和社會環(huán)境的巨大變革。雖然當(dāng)?shù)鼐用窨梢悦舾懈杏X到在此重大工程建設(shè)的同時，周遭的生態(tài)環(huán)境發(fā)生了難以具體度量的變化。同時，因為當(dāng)?shù)丨h(huán)境數(shù)據(jù)并未公開，不同利益相關(guān)人之間由于信息不對稱發(fā)生過多次沖突。通過開放環(huán)境數(shù)據(jù)不但可以減少信息不對稱，還可以疏導(dǎo)社會不安定因素。通過數(shù)據(jù)開放，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境監(jiān)督和政策制定，對生態(tài)環(huán)境保護可以起到更好的良性互動。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)據(jù)開放的工作進展相當(dāng)緩慢，也面臨很大阻力，公眾對信息的要求得不到滿足。

3.2 頁巖氣開采工程背景

3.2.1 頁巖氣開采的生態(tài)風(fēng)險

頁巖氣開采帶來了新能源的革命，同時也帶來一系列的社會和環(huán)境風(fēng)險。這些風(fēng)險包括耕地占用、水資源的大量消耗、水資源污染風(fēng)險和空氣污染風(fēng)險等（田磊，et al. 2013）. 由于更難以監(jiān)控，因此公眾最關(guān)心的是水力壓裂帶來的地下水污染風(fēng)險。美國環(huán)保署在2011年首次發(fā)表報告，承認水力壓力可能導(dǎo)致地下水污染（DiGiulio，et al. 2011）。壓裂液的泄露將有可能導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)且難以估計的生態(tài)問題（Zelenev，et al. 2010）。另外，田磊等認為壓裂液及后續(xù)產(chǎn)生的廢水可能對地下水和地表水造成污染（田磊，et al. 2013） 。同時，開采實踐表明，壓裂液完成操作后回流到地表的注入量約l0-80%（稱返排水），返排水成分非常復(fù)雜，含有的化學(xué)有毒物質(zhì)對周圍環(huán)境和人體健康影響較大，不論是注回地下、處理后排放到地表水系還是循環(huán)再利用，如果某個環(huán)節(jié)處理不當(dāng)都有可能污染當(dāng)?shù)厮Y源。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界相當(dāng)重視頁巖氣開采過程中可能引起的水污染問題，對頁巖氣開發(fā)持審慎的態(tài)度。同時當(dāng)?shù)鼐用駥﹂_采頁巖氣同樣存在環(huán)保之憂，如若不加強開發(fā)監(jiān)管，構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管體制，必然會造成嚴重的社會安全風(fēng)險。

3.2.2 輿論宣傳的正面信息

與學(xué)術(shù)界的擔(dān)憂形成對比的是，門戶網(wǎng)站或主流媒體的報道中，更多的強調(diào)頁巖氣開采的經(jīng)濟價值和戰(zhàn)略能源地位，忽略了環(huán)境風(fēng)險的問題。在2014年8月24日央視《對話》節(jié)目中，中國石化董事長王志剛談到，在開采現(xiàn)場不會存在任何的環(huán)境風(fēng)險。在由中國門戶網(wǎng)站新浪網(wǎng)的報道中，也談到反排液的無害化處理由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門審查合格，對地表環(huán)境沒有任何損害，對地下水的問題避而不談。中國國土資源部地質(zhì)調(diào)查局網(wǎng)站的一篇報道中也談到：“在地下水水質(zhì)影響方面，涪陵環(huán)境監(jiān)測中心2014年監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，6個地表水監(jiān)測點、17個地下水監(jiān)測點的監(jiān)測結(jié)果均符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》和《地下水質(zhì)量標準》。近兩年的地表水監(jiān)測也證明，涪陵頁巖氣勘探開發(fā)用水未對焦石鎮(zhèn)、白濤街道等供水系統(tǒng)產(chǎn)生影響，也未發(fā)現(xiàn)對烏江及其支流產(chǎn)生影響。”

在環(huán)評機構(gòu)2014年3月至2015年12月的焦石壩地區(qū)多份頁巖氣鉆井平臺環(huán)評報告中（http：//www.cqmsy.com），所有公眾意見調(diào)查都毫無例外地顯示當(dāng)?shù)鼐用駥︺@井平臺選址沒有意見。以2014年J鎮(zhèn)7號鉆井工程環(huán)評報告為例，“100%被調(diào)查公眾認為對工程選址沒有意見，96.5%的公眾認為工程隊環(huán)境的不利影響小可以接受，57.7%的公眾不擔(dān)心該項目的風(fēng)險防范措施，99.1%認為本項目對社會環(huán)境經(jīng)濟的影響利大于弊，100%的人同意和支持工程建設(shè)。同時，報告提到項目對地下水影響很小，采取的措施可行，控制在當(dāng)?shù)丨h(huán)境可接受范圍內(nèi)。（報告174頁）”

3.2.3 當(dāng)?shù)卮迕駥Νh(huán)境的擔(dān)憂

另一方面，隨著工程的進展，公眾對于環(huán)境的擔(dān)憂一直在增加。從現(xiàn)場訪談和問卷調(diào)研得到的信息，當(dāng)?shù)鼐用駥搸r氣開發(fā)的環(huán)境問題十分擔(dān)憂。根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膯柧碚{(diào)查結(jié)果，居民對當(dāng)?shù)丨h(huán)境達到滿意的僅占23.0%，有24.1%的居民對目前當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況表示不滿意，而基本滿意的占到52.9%，超過一半以上，這一龐大的群體恰好介于滿意與不滿意之間。70%的居民認為開采頁巖氣對耕地有不同程度的污染，認為導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)20%以上的比例達到28.74%。通過調(diào)查對象在問卷中的反映，可以看出環(huán)境問題中水污染最為嚴重，在這所有的影響中，居民最為關(guān)注的問題的還是環(huán)境問題，占62.5%。（Yin，et al. 2015）

3.2.4 當(dāng)?shù)丨h(huán)境信息公開情況

從我國政府治理的發(fā)展?fàn)顩r來看，政府部門依然還是自上而下的管理角色，數(shù)據(jù)化決策的能力非常有限，政府與公民之間的信息不對稱以及信息鴻溝問題仍非常顯著，公民扮演著被動接受管理的角色，對于政府管理的參與度非常有限。就本文案例而言，當(dāng)?shù)毓妼λY源的信息獲得渠道非常有限。在區(qū)政府網(wǎng)站上，能查詢到的最新水環(huán)境質(zhì)量是過期的數(shù)據(jù)?？梢姰?dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)據(jù)開放的程度低，政府并沒有意識到開放數(shù)據(jù)對政務(wù)工作的價值，沒有重視開放數(shù)據(jù)對社會風(fēng)險治理的價值，也沒有意識到開放數(shù)據(jù)的公共價值何在。

3.2.5 J鎮(zhèn)社會風(fēng)險

由于當(dāng)?shù)卮迕窈茈y獲得真實具體的環(huán)境信息，平時接受到的信息主要來源于媒體報道的正面信息，信息結(jié)構(gòu)并不穩(wěn)定。當(dāng)村民逐漸發(fā)現(xiàn)實際生活環(huán)境并不如網(wǎng)站和村干部現(xiàn)場宣傳的那么平靜和安全的時候，對官方的不信任和不滿情緒在逐漸增多，非理性失真的負面信息更加容易在群體中流傳，社會風(fēng)險凸顯。

2015年4月，J鎮(zhèn)人大網(wǎng)站發(fā)布的生態(tài)環(huán)境調(diào)查中顯示，當(dāng)?shù)卮嬖凇敖故瘔蔚貐^(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜，地下暗河溶洞多，地下水污染的預(yù)防與控制難度大”，特別是針對地下水污染問題，“出現(xiàn)的情況是溶洞流出帶有油污和柴油味道的水，嚴重時，流出的是黑水?！薄懊芗m紛多，協(xié)調(diào)難度大，每年調(diào)節(jié)的相關(guān)糾紛在10000件左右”。針對相關(guān)糾紛，當(dāng)?shù)卮甯刹康膮f(xié)調(diào)工作開展難度相當(dāng)巨大。（劉軍 and 袁偉軍）而從信息的角度來看，群眾的擔(dān)憂是由于信息不對稱引起的。由于長期不能獲得穩(wěn)定的信息來源，群眾不但不信任企業(yè)公布的環(huán)保處理結(jié)果，對環(huán)保局的信任程度也不高。

4? 結(jié)論與建議

雖然本文涉及的案例是當(dāng)?shù)刂卮蟮墓こ探ㄔO(shè)案例，其對生態(tài)環(huán)境影響的重大程度和環(huán)境信息公開的程度，也具有一定的代表性。

本文認為，農(nóng)村進行重大工程建設(shè)的過程中，對農(nóng)民這一群體所處生態(tài)環(huán)境的影響是首當(dāng)其沖的。但是由于種種復(fù)雜的原因，他們卻不容易獲得相關(guān)環(huán)境信息。面對農(nóng)村大型建設(shè)工程時，政府對信息公開的結(jié)構(gòu)和數(shù)量均不能滿足公眾需要，從而造成了農(nóng)村社會不穩(wěn)定的風(fēng)險。本文提出如下建議：

①提供穩(wěn)定的信息公開結(jié)構(gòu)。在缺乏官方信息公開的渠道時，農(nóng)民獲得的信息通常是有傳播媒介提供的正面信息，媒體“報喜不報憂”是信息傳播過程中的一個常見現(xiàn)象。過度正面的消息反而催生出更強烈的失望情緒，同時也使得農(nóng)民失去了對信息源頭的信任感。根據(jù)美國社會學(xué)家戴維斯的“J性曲線理論”，當(dāng)人們在期望受挫的心態(tài)下，容易形成不滿情緒，進而催生社會暴力行為的心理基礎(chǔ)。不合理的信息結(jié)構(gòu)，正面信息過度供給使得大眾在面對負面信息時更加難以接受，心理承受變得十分脆弱，所以不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和和諧。所以在信息公開方面，穩(wěn)定合理的信息結(jié)構(gòu)，不要刻意避免環(huán)境負面信息的公布，反而有利于農(nóng)村重大工程建設(shè)的開展，有利于農(nóng)村社會和諧。

②提供穩(wěn)定的信息流量。穩(wěn)定的信息流量可以提供公眾對社會的適當(dāng)參與機會。隨著社會5.0的到來，無論身處農(nóng)村還是城市，都可以獲得相當(dāng)程度的公眾信息，公眾社會參與的深度和廣度也在不斷增加。但是過量的信息會湮沒公眾的判斷能力，超出農(nóng)村社會的需求，而且在信息傳播的過程中，信息的真實性也得不到保證，所以在農(nóng)民接受到的“過量信息”和“不足信息”的兩種現(xiàn)象同時存在。因此從信息公開的制度上，保證信息公開量的穩(wěn)定和權(quán)威，最大程度的降低社會風(fēng)險，也是保證農(nóng)村社會在重大工程建設(shè)中的和諧穩(wěn)定。

③提供穩(wěn)定的信息公開渠道。通過具有公信力的機構(gòu)定時的公布環(huán)境信息，可以提高公眾對信息真實性的信任，同時也能避免流言和失真的信息在社會群體中廣泛傳播。

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