吳 丹

（中共都江堰市委黨校，四川 都江堰 611830）

一、四川省民族地區(qū)15年免費教育政策實施的背景

15年免費教育起源于歐美國家，其前身是13年免費教育，即從學前1年到高中3年實行免費教育。2007年至2017年澳門、香港、新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古、大涼山、東部沿海發(fā)達地區(qū)等相繼推行15年免費教育，將免費教育的范圍擴展到幼兒園和中等職業(yè)教育。

四川省是一個多民族的省份，擁有的少數(shù)民族有彝、藏、羌、苗、回、蒙古、傈僳等14個，少數(shù)民族戶籍人口490.80萬人，占全省總人口的6.1%，在全國各省區(qū)市中居第六位，是全國第二大藏區(qū)、最大彝族聚居區(qū)和唯一羌族聚居區(qū)。由于歷史、社會、自然等方面的原因，加之“5.12”汶川特大地震的破壞，四川民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢、基礎設施薄弱、民生問題突出，整體呈貧窮落后狀態(tài)。

在15年免費教育政策實施前，四川省對民族地區(qū)的教育就采取了一系列優(yōu)惠政策：2001年實施《四川省民族地區(qū)教育發(fā)展十年行動計劃》，主要目標是“到2010年使四川省民族地區(qū)基本普及九年義務教育和掃除青壯年文盲”；2009年，啟動實施藏區(qū)“9+3”免費教育計劃；2014年，啟動實施大小涼山彝區(qū)“9+3”免費教育計劃，即在9年義務教育的基礎上增加了3年的免費中等職業(yè)教育。上述政策的成功實施，使四川民族地區(qū)義務教育水平得到很大提高，但也凸顯出一個問題，就是忽視了學前和高中這兩個階段的教育。2016年，四川省社情民意調(diào)查中心對全省貧困地區(qū)農(nóng)村居民家庭組織實施了一個較大規(guī)模的抽樣調(diào)查（見圖1）

從圖2可以看出，四川甘孜、阿壩、涼山三州地區(qū)認為造成本地至今貧困的主要原因分別是“文化知識水平低，生產(chǎn)就業(yè)能力差”（47.7%）、“自然環(huán)境惡劣，生存發(fā)展條件有限”（70.2%）和“基礎設施條件差，交通不便”（57.9%）。

圖3中，扶貧資金主要用于“幫扶救濟低保五保困難村民”和“修建改善基礎設施條件”，用于補助大中小學生在校教育不到30%。

圖3 貧困村扶貧資金的主要用途

四川省為了進一步提高民族地區(qū)的教育水平，從2013年開始在阿壩州開展15年免費教育的探索，隨后在2014年又在甘孜州進行推廣。從2016年春季開始，15年免費教育正式在四川省民族地區(qū)的51個縣全部推開。

二、四川省民族地區(qū)實施15年免費教育政策取得的成效

四川省為順利推進15年免費教育在民族地區(qū)的實施，省財政共投入5.4億元，讓150多萬各族學生享受到這一優(yōu)惠政策。該項政策從2013年在阿壩州率先實施以來，取得一系列成效。

（一）促進了學前教育的發(fā)展和義務教育水平的提高

民族地區(qū)的學生輟學率高、升學率低的一個重要原因在于語言障礙。民族地區(qū)的小孩子如果不經(jīng)過學前教育，進入小學后就直接開始學漢語，往往會跟不上學習的進度，從而失去學習的興趣。同時由于民族地區(qū)的農(nóng)牧民居住分散，一些家長不重視教育，很多農(nóng)牧區(qū)的孩子幾乎沒上過幼兒園接受學前教育。15年免費教育的實施提高了農(nóng)牧民送子女入園入學就讀的積極性，使全省學前教育普及率大大提高，還減輕了農(nóng)牧民家庭的經(jīng)濟負擔。

為了保證學前教育的順利推進，四川省從2015年開始在涼山州彝區(qū)實施“一村一幼”計劃，指在一個建制村設立一個幼兒教學點。截止2017年7月，“彝區(qū)共開辦村級幼教點3363個，招收幼兒12萬人，學前三年毛入園率較2015年提升20個百分點，基本解決了邊遠貧困地區(qū)入園難問題”。同時，為了解決語言和教材的難題，涼山州組織幼教專家編寫彝漢雙語教材，方便彝族學生使用。

（二）促進了高中教育的普及和發(fā)展

在民族地區(qū)實施免費高中教育，使更多貧困家庭的孩子免費接受高中階段文化知識教育，從而提高了全省高中階段教育的普及程度。高中免費教育，可以讓學生應試入學，更多地為大專院校輸送人才，避免陷入“低技術陷阱”。以阿壩州為例，“高中生享受‘兩減一助’政策：減免學雜費520元—900元/生/年，減免教材費600元/生/年，補助家庭經(jīng)濟困難學生1500元/生/年”。

（三）免費教育，優(yōu)質與均衡并行不悖，有助于消除教育不公

15年免費教育的實施，既減輕貧困家庭的經(jīng)濟負擔，又從一定程度上消除了教育資源分配不公的現(xiàn)象，讓寒門也能出貴子。甘孜州通過“三包”推動免費教育政策的實施：一是“包住”，通過改造提升薄弱學校完成建設寄宿制學生用房2.57萬平方米，為8.79萬名寄宿制學生提供了住宿條件；二是“包吃”，投入3375萬元補助8.79萬名中小學生寄宿制生活費，投入11882萬元改善15.17萬名幼兒及中小學生營養(yǎng)餐；三是“包學”，實施學前教育“一免”、義務教育“三免”、普通高中“兩免”及中職“一免一補”政策，投入17736萬元落實17.93萬名學生從學前到高中階段（包含中等職業(yè)教育）免費政策，為3200名家庭經(jīng)濟困難學生發(fā)放補助金615萬元。

三、四川省民族地區(qū)實施15年免費教育政策面臨的困難

（一）錢的問題

15年免費教育的經(jīng)費保障難以維持。四川省在民族地區(qū)實施15年免費教育的經(jīng)費采取“省級補助、州縣負責”的方式，由省、州（市）、縣（市）三級財政來分擔，省級財政補助50%的資金，州、縣兩級財政分擔另外50%的資金。從四川省的省情來看，民族地區(qū)的財力相對薄弱，尤其是三州地區(qū)，在實施了15年免費政策后，學生生源大增，因此政府的財政經(jīng)費難以長期維系。

（二）物的問題

現(xiàn)有物質條件難以滿足免費教育的開展。免費教育的長期開展將迎來更多適齡兒童，但是現(xiàn)有的校舍和教學硬件設備將難以滿足需要?！靶Ｉ崞破茽€爛，學生三三兩兩，教師引不來留不住”曾是四川民族地區(qū)教育發(fā)展滯后的縮影。涼山州因為免費教育起步較晚，部分地區(qū)辦學條件比較落后，寄宿制學校配備無法滿足學生需求，例如“昭覺縣2014年全縣寄宿制在校生2萬多人，僅有床位9850個”。

（三）人的問題

教師隊伍數(shù)量不足、業(yè)務素質不高。在四川民族地區(qū)普遍存的一個問題就是缺乏雙語教學的老師，比如藏文物理和地理這些專業(yè)學科有許多專業(yè)術語，都需要專業(yè)的教師來教學。此外，由于教育投入不足，學校辦公經(jīng)費短缺，人才難以引進，大多數(shù)民族地區(qū)的教師都是本族人，他們在知識和語言的組織能力及思維發(fā)展方面比較落后。教師的政策福利無法保障，教師的獎勵機制無法建立，造成教師福利待遇偏低，這些原因都使得部分優(yōu)秀教師改行或外調(diào)。例如：涼山州縣教師缺編問題突出，村小及教學點使用代課制較多，全州十個民族聚居縣共缺教師編制3457個，聘用代課人員近3000人。

四、關于全面實施15年免費教育的幾點思考

（一）要正確認識義務教育和免費教育的區(qū)別

免費教育和義務教育不同。義務教育是憲法規(guī)定的，有一定強制性的免費教育。目前我國實行的是九年義務教育制度，小學六年，初中三年，部分省市為小學五年，初中四年。在九年義務教育的基礎上，部分省份試點將高中三年也納入免費教育的范疇，將免費教育時段從九年改為十二年。而一些經(jīng)濟發(fā)達的省份正在試點將學齡前幼兒園階段的三年也納入免費教育范疇，這才有了所謂十五年免費教育的概念。作為一個普通人，我們都希望教育免費且時限越長越好，但是我們也要看到，國家現(xiàn)在處于社會主義初級階段，普九的總體水平不高，是否要全面推開這項政策還需要各地根據(jù)實際情況來考慮。如果立法改變過去的九年義務教育，將其延長至十二年或者十五年，還是不太現(xiàn)實。部分地區(qū)雖然可以承擔由此增加的教育經(jīng)費，但很多經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，會因此背上沉重的財政包袱。四川省在民族地區(qū)實施15年免費教育政策，是對民族地區(qū)發(fā)展的支持，對少數(shù)民族地區(qū)和民族教育的一種關懷。是不是要實行和延續(xù)，要看發(fā)展;是不是要免費，要從初級階段的實際出發(fā)，量力而為。

（二）關于政策實施過程中面臨的人財物的問題

結合前述該項政策在實施過程中遇到的經(jīng)費問題，建議將民族地區(qū)學前教育和普通高中教育納入義務教育經(jīng)費保障機制的范圍。同時還可以廣泛發(fā)動社會資源，鼓勵、支持和調(diào)動社會力量參與到教育扶貧中來，改變民族教育辦學主體單一、辦學體制不活的局面。

民族地區(qū)教師匱乏一直是一個難以解決的問題。要解決這一問題，一是可拓寬師資渠道，鼓勵非師范院校畢業(yè)生和東、中部地區(qū)高校畢業(yè)生到民族地區(qū)任教，鼓勵教師到民族地區(qū)支教等；同時制定激勵政策，在工資待遇、住房、家屬子女就業(yè)、養(yǎng)老保險等方面給予照顧，吸引更多優(yōu)秀人才投身民族地區(qū)教育事業(yè)；健全完善雙語教師招錄、培訓、使用、管理等機制，加大對民族地區(qū)教師的培訓力度。二是可通過購買服務，解決師資難題。

（三）積極發(fā)展職業(yè)教育，培養(yǎng)民族地區(qū)學生的實用技能

在民族地區(qū)全面實施免費職業(yè)教育政策，可以把“兩后生”即初、高中畢業(yè)后未能考入高一級學校讀書的學生，作為新生代的生力軍。對于到職業(yè)學院就讀的這兩類學生給予國家中職教育的各種優(yōu)惠政策。目的在于通過培訓，使‘兩后生’學到一技之長，將來走上社會后可以依靠技術謀生，提高收入。

授人以魚，不如授人以漁。職業(yè)教育可以發(fā)揮高校的智力優(yōu)勢，采用與知名高校院所合作、聯(lián)合辦學、師生交流等方式，建設一批有特色的職業(yè)教育和勞動力培訓基地，重點培養(yǎng)未進入大學深造的畢業(yè)生、復轉軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等。職業(yè)教育還要精準對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉移就業(yè)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、勞務輸出等需要設置課程和專業(yè)，特別是要結合民族地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設，提供對應的產(chǎn)業(yè)技能培訓和技術指導服務，增強受訓者的就業(yè)契合度和職業(yè)技能水平。