汪恭禮

（安徽大學(xué) 中國三農(nóng)問題研究中心，安徽 合肥 230039）

安徽素有敢為人先的優(yōu)良傳統(tǒng)。1978年鳳陽小崗村實行“分田單干，包產(chǎn)到戶”的大包干，開啟了中國農(nóng)村改革的先河。2000年推行農(nóng)村稅費改革，免征農(nóng)業(yè)稅，催生了這一千古變革。2016年4月中共中央總書記習(xí)近平同志視察安徽，對此給予充分肯定，并要求安徽省要敢為人先、銳意進取，爭當(dāng)擊楫中流的改革先鋒[1]。

一、打破常規(guī)、擺脫體制束縛，探索宅基地 “三權(quán)分置”問題

在1966至1978年間，小崗村吃國家返銷糧23萬斤，1978年11月24日，18戶農(nóng)民秘密聚會，大膽決定：“分田單干，包產(chǎn)到戶”。1978年前，小崗村有550多畝耕地、115人，這摁手印的18戶農(nóng)民，戶戶都有乞討的歷史，農(nóng)民渴望能夠過上穩(wěn)定的溫飽生活[2]。在思想意識形態(tài)領(lǐng)域中，“分田單干，包產(chǎn)到戶”是打破常規(guī)、擺脫體制束縛，跨越歷史艱難的一步，用超越自我的創(chuàng)新精神，改變現(xiàn)狀。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，大量的農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，出現(xiàn)了“空心戶”、“空心村”，大量的農(nóng)房閑置無人居住。農(nóng)民在外辛辛苦苦掙錢，用幾年、幾十年的積累蓋房。很多農(nóng)民蓋新房花光了多年積蓄，甚至借下很多外債。這些建好的房屋卻因外出經(jīng)商務(wù)工而閑置。長年累月的閑置，新的房屋變舊，舊的變成半倒塌，半倒塌的變成倒塌，造成了巨大浪費。農(nóng)民想將閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)出去，一方面讓農(nóng)房有人住，保證不會倒塌；另一方面也可以增加部分收入。盤活這類閑置資源，具有增加農(nóng)民收入的一大潛力。習(xí)近平總書記在2017年12月28日的中央農(nóng)村工作會議上指出，“農(nóng)村閑置農(nóng)房放在那里任其破敗是一個大問題，利用起來卻是一筆大資源”。但按照原有的制度，閑置農(nóng)房只能在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)速度慢、價格低，阻礙了閑置農(nóng)房的流轉(zhuǎn)。為改變這一現(xiàn)狀，習(xí)近平總書記在2017年12月28日的中央農(nóng)村工作會議上指出，“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，并作為這次中央一號文件的重要內(nèi)容，完善了農(nóng)民閑置房屋和閑置宅基地流轉(zhuǎn)的政策，順應(yīng)了農(nóng)民愿望和農(nóng)村實踐要求。如何落實習(xí)近平總書記講話和這次中央一號文件精神，就需要采用小崗村超越自我的創(chuàng)新精神，積極探索與試點，通過共享、租賃等形式，讓閑置的農(nóng)房得到有效利用，一方面讓農(nóng)民得到不菲的房租收入，另一方不花錢保護住房。如合肥市開始試點探索“共享農(nóng)房”模式，把空置農(nóng)房信息推到線上，房屋的使用情況、位置、面積等圖文資料都可以在線實現(xiàn)查詢，連接起供需雙方，租約期在5年至30年，租客對所租的房屋內(nèi)外及院落，可以依據(jù)自己的需求和喜好進行翻修，可以利用農(nóng)房進行創(chuàng)業(yè)，也可以真正回歸“鄉(xiāng)居”。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)因涉及政策障礙和歷史的復(fù)雜性，過去根本“不敢碰”，此次中央一號文件給宅基地產(chǎn)權(quán)改革指明了方向。安徽旌德縣頒發(fā)了全國第一本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證，以創(chuàng)新的理念、改革的精神，明確所有權(quán)、資格權(quán)的同時，適度放開使用權(quán)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證的頒發(fā)，讓閑置農(nóng)房的買方、賣方、村集體分別領(lǐng)到宅基地使用權(quán)、資格權(quán)、所有權(quán)不動產(chǎn)權(quán)登記證，三方心里都有底。宅基地的產(chǎn)權(quán)明晰，可在征得農(nóng)民意愿后，以合資、合作、出租等方式盤活利用閑置農(nóng)房，從而為吸引創(chuàng)業(yè)人才，引入工商資本提供堅實保障。也可利用本地山水、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等自然資源，發(fā)展田園旅游等優(yōu)勢項目，將閑置農(nóng)房打造成富有鄉(xiāng)村特色的村居民宿，完善生活配套設(shè)施，吸引向往田園生活的市民來居住，盤活閑置農(nóng)房。要加大宣傳力度，采用多樣化的宣傳方式，讓更多的市民來領(lǐng)略自然風(fēng)光，體驗農(nóng)村樂趣，為鄉(xiāng)村帶來活力與人氣，促進農(nóng)民致富增收，進而帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

二、改革不相適應(yīng)、比較落后的生產(chǎn)關(guān)系，完善承包地 “三權(quán)”分置制度

當(dāng)年小崗村“大包干”解放思想、事實求是地處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，激發(fā)出驚人的生產(chǎn)力，糧食總產(chǎn)量激增到14萬斤，遠遠超過包干前多年徘徊的3萬斤；油料產(chǎn)量突破了3萬斤，是包干前國家下達300斤油料征購任務(wù)的100倍[2]。1978年，小崗村“大包干”后，家庭承包制在全國農(nóng)村推行，改革當(dāng)時比較落后、不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，使之適應(yīng)全國農(nóng)村不平衡的生產(chǎn)力水平、不同發(fā)展階段，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，較好的解決了全國城鎮(zhèn)居民及廣大農(nóng)村居民的溫飽問題，為工業(yè)化順利加快、農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了動力源泉和物質(zhì)基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的進步，管理、信息等現(xiàn)代化手段的運用，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)機械化進程加快，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是以家庭為單位，小塊、分散生產(chǎn)，缺乏集約化、規(guī)模化經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，成本高、收益低。在工業(yè)化、城市化的推動下，大批農(nóng)民進城經(jīng)商務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村成片耕地撂荒，危及糧食安全的同時，為農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化經(jīng)營提供了發(fā)展空間?？茖W(xué)技術(shù)的進步，農(nóng)業(yè)機械化等生產(chǎn)力的發(fā)展，又具備了農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營條件。農(nóng)民守著零碎細(xì)化的“責(zé)任田”，很難通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為其帶來較高的收益。一部分農(nóng)民為獲得高收益，進城經(jīng)商務(wù)工，想保留農(nóng)村的土地承保權(quán)，以保進城經(jīng)商務(wù)工失敗后溫飽無憂。同時，希望通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，盤活資源，增加收入；另一部分農(nóng)民希望通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，把零碎細(xì)化的土地合并，擴大經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益，從而提高收入。農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)有的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系不太適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。習(xí)近平總書記在2017年12月28日的中央農(nóng)村工作會議上指出，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，仍然是當(dāng)前農(nóng)村深化改革主線。特別是在十九大報告鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部分提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”，順應(yīng)農(nóng)民保留承包權(quán)、盤活經(jīng)營權(quán)的意愿。這就需要我們用小崗解放思想、事實求是的精神，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。要充分考慮本地經(jīng)濟社會發(fā)展和資源稟賦差異，鼓勵進行符合實際的制度創(chuàng)新和實踐探索，不能片面追求過快和過大，不能搞強迫命令和行政瞎指揮，更不能改變農(nóng)地用途，破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時，也要清楚地認(rèn)識到，農(nóng)村土地制度改革具有復(fù)雜性和長期性，不能操之過急，要由點及面開展，穩(wěn)妥推進改革。十九大前，群眾擔(dān)心第二輪土地承包到期了就要收回，不少種植大戶、農(nóng)民等經(jīng)營主體心慌，經(jīng)營管理不愿投入，干勁缺少。十九大報告提出，保持承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變、第二輪承包到期后再延長三十年，真正讓他們吃了“定心丸”，放心種地。出門在外打工經(jīng)商的也安心了。這需要我們用小崗解放思想、事實求是的精神，著手研究制定具體的實施辦法，完善配套措施，做好法律和政策宣傳，確保把這一政策落實好。

三、團結(jié)合作、誠實守信，有機銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

1978年，小崗人發(fā)起大包干時，以“按手印”和“賭咒發(fā)誓”的方式約定“如不成功，干部坐牢殺頭，大家保證把干部的小孩養(yǎng)活到十八歲?！?，表示若發(fā)生意外，要同舟共濟、相互扶持，體現(xiàn)了小崗人團結(jié)合作、誠實守信的精神。正是這種精神，才有了“大包干”“按手印”和后來的一系列變革。但隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，市場變幻莫測，大包干生產(chǎn)方式遇到了一些新問題、新情況。以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)單位，分散小規(guī)模經(jīng)營，組織化程度低，勢單力薄，在與其他經(jīng)營主體的市場交易中，交易方式落后，交易成本高昂，往往處于不利的地位。同時，農(nóng)民對市場信息不能有效把握，缺乏對信息選擇、鑒別、分析的能力，種什么或養(yǎng)什么，往往是“跟著感覺走”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就出現(xiàn)了“一哄而上”或“一哄而下”的大起大落現(xiàn)象，造成農(nóng)產(chǎn)品價格波動恰似“過山車”。農(nóng)民對市場需求變化、市場競爭等巨大風(fēng)險難以抵制，給農(nóng)民帶來較大的損失。

這需要我們發(fā)揚小崗團結(jié)合作、誠實守信的精神，鼓勵企業(yè)與小農(nóng)戶合作，把分散的山林、水域、土地等資源集中起來，組建各類養(yǎng)殖、種植和農(nóng)產(chǎn)品加工基地，招收本地農(nóng)民到基地和工廠就業(yè)。鼓勵本轄區(qū)龍頭企業(yè)發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，為分散的農(nóng)戶提供技術(shù)、良種、資金等方面的服務(wù)，強化投入品的監(jiān)管和指導(dǎo)，實行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，確保市場信譽度。同時，組織分散的小農(nóng)戶進入供應(yīng)、生產(chǎn)、加工、銷售等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈網(wǎng)中，促使他們結(jié)成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、平等合作的經(jīng)濟共同體。鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民和鄉(xiāng)村精英在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售等各個環(huán)節(jié)成立各類專業(yè)合作社，拓展領(lǐng)域，提高層次，創(chuàng)新運作模式與組織形式，有效對接與國內(nèi)外市場，打造成高效率、廣覆蓋、管理規(guī)范、利益協(xié)調(diào)、反應(yīng)敏捷、模式和類型多樣的現(xiàn)代經(jīng)濟組織合作體系。鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)大戶、技術(shù)能人、經(jīng)紀(jì)能人創(chuàng)辦家庭農(nóng)場，對農(nóng)地、山林、水面進行連片開發(fā)。同時，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民與種養(yǎng)大戶、技術(shù)能人、經(jīng)紀(jì)能人以承包的山林、土地、水面或擁有的資本、技術(shù)等入股，建立股份制農(nóng)場、加工廠，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，以科技為支撐，以市場為導(dǎo)向，進行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化、優(yōu)質(zhì)化、集約化生產(chǎn)，對水面、農(nóng)地、山林等進行更加合理的利用。鼓勵股份制農(nóng)場、加工廠實行企業(yè)化管理，以產(chǎn)品商品化為目的，條件成熟可以成立地區(qū)性（或跨區(qū)域）農(nóng)業(yè)集團。入股農(nóng)民按照所占股份多少來分紅，也可以在農(nóng)場或所屬加工廠工作，增加勞務(wù)收入，將分散的農(nóng)戶締結(jié)成利益關(guān)系緊密的經(jīng)濟共同體，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效對接。

四、發(fā)揮和保護群眾的創(chuàng)造性、主動性和積極性，助推鄉(xiāng)村振興

群眾智慧無窮，他們最清楚怎樣做、怎樣改，才能解放生產(chǎn)力。大包干是小崗人的首創(chuàng)，無意間改變了領(lǐng)導(dǎo)決策，拉開了農(nóng)村改革開放的序幕。但如果沒有縣委和地委的保護、省委的支持、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的首肯以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策的出臺，“大包干”只能是曇花一現(xiàn)。這需要我們吸納小崗首創(chuàng)精神，尊重民意，善于聽取農(nóng)民的意見，不折不扣地走群眾路線，發(fā)揮和保護群眾的創(chuàng)造性、主動性和積極性，激發(fā)他們在新時代的創(chuàng)造、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)潛力，助推鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興著眼長期、關(guān)乎全局，必須規(guī)劃先行，不可“腳踩西瓜皮，滑到哪是哪”，更不可“想到啥是啥，拍腦袋決策”。在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃過程中，產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展、生態(tài)如何保護、文化如何振興、人才如何培養(yǎng)、組織如何建設(shè)，要充分尊重農(nóng)民的意愿，因地制宜編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。要根據(jù)人口、村莊區(qū)位、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等不同特色，合理布局農(nóng)業(yè)種植示范區(qū)、水果苗木種植區(qū)、畜牧業(yè)養(yǎng)殖區(qū)、水面養(yǎng)殖區(qū)等產(chǎn)業(yè)區(qū)；科學(xué)規(guī)劃旅游休閑生活區(qū)、農(nóng)民健身活動區(qū)、水上休閑游樂區(qū)等鄉(xiāng)村功能區(qū)。鄉(xiāng)村振興農(nóng)民是主體，但農(nóng)民的生產(chǎn)技能、農(nóng)業(yè)科技水平和文化素質(zhì)普遍偏低，對市場信息、新成果和新技術(shù)的接受、吸取、消化能力還不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要。在尊重民意的基礎(chǔ)上，采取農(nóng)業(yè)科技示范、農(nóng)業(yè)科技入戶、新型農(nóng)民培訓(xùn)等多種形式，培養(yǎng)管理型、技能型、經(jīng)營型、服務(wù)型、文化型等新型職業(yè)農(nóng)民，著力提高農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)、參與鄉(xiāng)村振興能力，增強增收致富本領(lǐng)。灌溉難、行路難、就醫(yī)難、上學(xué)難、吃水難等鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施還是相當(dāng)薄弱，在一些鄉(xiāng)村還比較突出，也是農(nóng)村最需要解決、農(nóng)民群眾最為關(guān)注的問題。要充分尊重農(nóng)民的意愿，量力而行，穩(wěn)步推進，從解決農(nóng)民最關(guān)注、最迫切的問題入手，找準(zhǔn)切入點和著眼點，而這個切入點和著眼點就是從農(nóng)民群眾最想辦的事情入手，要讓農(nóng)民群眾看到實實在在的好處和問題的妥善解決，從而調(diào)動振興鄉(xiāng)村的熱情，著力補齊農(nóng)村發(fā)展突出短板。農(nóng)民長期生活在鄉(xiāng)村，對鄉(xiāng)村建設(shè)最具有發(fā)言權(quán)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)前，涉及群眾利益的事，誰來建、怎么建、建什么，都要廣泛征求村民意見，絕不可不顧民意和越俎代庖，確保農(nóng)民真正享有知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓農(nóng)民主動參與鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)完工后和鄉(xiāng)村環(huán)境的維護，也要充分尊重民意，依靠農(nóng)民，相信農(nóng)民，管理機構(gòu)、制度和經(jīng)費均由農(nóng)民組建、制定和籌集，建立長效管理機制，讓農(nóng)民真正成為長效管理的主體。

五、把鄉(xiāng)村振興和服務(wù)三農(nóng)的事業(yè)放在心中，培育 “一懂兩愛”工作隊伍

當(dāng)年，小崗村農(nóng)民迫于饑餓，按了“分田單干，包產(chǎn)到戶”的手印。在當(dāng)時的歷史背景下，冒著被扣上“走資本主義道路”的帽子，被“無情打擊，殘酷斗爭”的風(fēng)險，甚至殺頭的危險。正如小崗村副隊長嚴(yán)宏昌說：“我就不信這個邪!”，正是這種“不信邪”敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘢l(fā)出驚人勇氣，創(chuàng)造了農(nóng)村改革的先例。在鄉(xiāng)村振興過程中，遇到各種各樣的困難、風(fēng)險、失敗和挫折，需要小崗勇往直前的不屈精神，做到愈難愈勇、堅忍不拔。這需要我們培育一支具有小崗敢于擔(dān)當(dāng)精神的“三農(nóng)”工作干部隊伍，他們在各種困難和矛盾面前，不懼擔(dān)責(zé)、不畏風(fēng)險、不怕困難，敢抓敢管，敢于決斷、敢于負(fù)責(zé)。不怕得罪人，敢于和善于鄉(xiāng)村各種歪風(fēng)邪氣斗爭，不讓歪風(fēng)邪氣滋生擴散，面對鄉(xiāng)村各種危險危機，勇于挺身而出、沖鋒在前，不患得患失，做到義無反顧。把鄉(xiāng)村振興和服務(wù)三農(nóng)的事業(yè)放在心中，勇于承擔(dān)失誤的責(zé)任，相信真理、相信群眾、相信組織，不怕受委屈，吸取失敗失誤的教訓(xùn)，放下包袱、輕裝上陣。培養(yǎng)他們熟悉農(nóng)業(yè)、了解農(nóng)業(yè)、精通農(nóng)業(yè)技術(shù)，熟悉本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況、了解全省和全國農(nóng)業(yè)、放眼世界，博采眾長，集思廣益，胸有全局，切實把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等工作完成好、落實好。鼓勵他們勤奮學(xué)習(xí)，增強素質(zhì)，刻苦鉆研農(nóng)業(yè)知識，改善知識結(jié)構(gòu)，更新知識儲備，提高業(yè)務(wù)能力和理論素養(yǎng)。自覺把三農(nóng)工作作為增強素質(zhì)的平臺，在三農(nóng)工作中歷練本領(lǐng)，經(jīng)受磨礪，摔打錘煉，在解決三農(nóng)問題中增長才干，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行家里手，造就一支懂農(nóng)業(yè)“三農(nóng)”工作隊伍。培養(yǎng)他們在處理農(nóng)村工作要考慮得更具體、更細(xì)致、更周到，一件一件地落實，一步一步地向前推進，不見結(jié)果不松手，不達目的不罷休。對于重要工作和事項，親自過問，全力以赴，做到全方位關(guān)注、全過程參與，防止出現(xiàn)失誤和差錯，力求做到萬無一失。對全局性、長遠的大事，能及時拿出對策和建議，增強預(yù)見性、前瞻性，防止出現(xiàn)工作被動，真正做到農(nóng)村問題解決在一線、決策落實在一線，造就一支愛農(nóng)村“三農(nóng)”工作隊伍。培養(yǎng)他們在解決問題、化解矛盾、克服困難中敢于硬碰硬去抓、硬碰硬去管，不怕得罪人，不推卸責(zé)任，不上交矛盾，一絲不茍、專心細(xì)致，把瑣碎事做好，及時解決群眾最關(guān)心、最迫切的問題，培養(yǎng)造就一支愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。