林小英　楊蕊辰　范杰

[縣域研究·欄目導語]

本期“縣域研究”專欄繼續(xù)關注城市與鄉(xiāng)村之間的縣域社會在各方面的發(fā)展，以及生活于其間的人們的生存狀態(tài)。本期刊登的兩篇文章，分別討論當前縣域教育發(fā)展與土地扶貧政策遇到的現(xiàn)實困境。林小英等人在文章中指出，中國的2000多個縣容納了全國50%以上的學生，這些學生的受教育狀況關乎著未來中國社會的面貌和發(fā)展。但他們在調研中發(fā)現(xiàn)，近年來，由于地方政府對教育規(guī)律的認知誤區(qū)、條塊分割的教育行政體制以及跨區(qū)域的生源市場的形成，越來越多非發(fā)達地區(qū)的縣級中學正日趨衰敗。這無疑嚴重挫傷了許多普通民眾對兒女教育和家庭未來的信心，因此尋找走出縣域教育困局的制度路徑已迫在眉睫。夏柱智的文章則清晰地描述了目前地方政府如何利用土地增減掛鉤政策，出售土地指標獲得巨額資金，以服務于扶貧攻堅這一政治任務和中心工作。但這種扶貧方式也帶來了新增地方債務風險、資金利用效率低下等問題。更要緊的是，長期來看，這一做法還可能會導致貧困縣過度依賴外部幫扶，進而喪失發(fā)展經濟的內在動力與能力，因而特別值得我們保持關切。

[關鍵詞]基礎教育體制 “以縣為主” 縣級中學

一、問題的提出

改革開放四十年以來，隨著基層教育現(xiàn)實問題的變化，中國的基礎教育管理體制改革也在不斷調整。總體來看，此項改革采取了一條以地方財稅制度為基本前提，利用政府組織資源逐步推進，并融合市場所釋放的自由活動空間和自由流動資源的漸進道路。

1985年中共中央發(fā)布《關于教育體制改革的決定》，確定了基礎教育由地方負責、分級管理的原則。此次改革的指導思想是放權，即中央政府向地方政府放權，地方政府向學校放權。這一總體思路為我國后續(xù)的基礎教育管理體制改革確定了基調。1986年通過的《義務教育法》、1992年頒布的《義務教育法實施細則》和1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，都進一步明確和細化了“地方負責、分級管理”這一原則，加大縣級政府在教育經費、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權。

2001年國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，要求“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。自此，分級管理由原來的省、地、縣、鄉(xiāng)四級管理改為省、地、縣三級管理，“縣”級政府作為基礎教育管理責任主體和資源中心的地位得以確定。正是在這一體制中，縣級政府擁有的資源分配權使其成長為市場取向改革的倡導者和組織者，其制度供給能力和意愿決定了縣域內教育生態(tài)演變的方向、形式和主導因素。

一些學者的調研發(fā)現(xiàn)，這種由供給方主導縣域教育制度變遷的模式，初期摩擦成本較低，看起來構成了多贏局面，因此孕育了蓬勃的基礎教育生態(tài)。然而，經過十幾年的發(fā)展演變，原來通過小步子增量改革來緩和的看似不起眼的矛盾，卻最終固化成了難以化解的結構性問題。本文所調研的P縣高級中學（簡稱“P中”）的衰落，在某種程度上集中體現(xiàn)了當前縣域教育困局的形成機制;而P中近年在這一體制下進行的制度創(chuàng)新，則為我們思考如何破局提供了有益經驗。

二、P中的基本情況

P縣經濟比較落后，40多萬人口，山區(qū)地形，交通不便，一年財政收入僅有8億?？h內總共有三所高中，只有P中位于縣城，其余兩所高中坐落在農村。P中已有90多年歷史，生源大部分來自農村。P中歷史上曾經輝煌過，本世紀初還獲得了省示范高中的稱號。但過去十年來卻逐漸走向“衰敗”，典型表現(xiàn)就是生源流失情況比較嚴重。

P縣位于經濟發(fā)達地區(qū)的邊緣地帶，在交通發(fā)展和城市化進程的影響下，中心城市和發(fā)達地區(qū)對資源的“虹吸效應”，導致當地人才大量流失。P中生源流失的惡性循環(huán)，使得縣里凡是對教育有所期待的百姓都怨聲載道，學生家長只能自謀“出逃之路”。

P縣位于經濟發(fā)達地區(qū)的邊緣地帶，在交通發(fā)展和城市化進程的影響下，中心城市和發(fā)達地區(qū)對資源的“虹吸效應”，導致當地人才大量流失。由于缺乏具有輻射和帶動作用的支柱產業(yè)，讀書升學依然是當地人改變命運的主要出路。但是，P中生源流失的惡性循環(huán)，使得縣里凡是對教育有所期待的百姓都怨聲載道，學生家長只能自謀“出逃之路”。2016年，P縣中考前100名學生僅有15人留在本縣就讀高中?！俺鲎摺钡膶W生要么是家庭條件較好把孩子送走，要么是被外地民辦學校以高額的獎學金挖走，要么是成績達到了地級市公辦優(yōu)質高中的分數線而被合理合法地錄取走。

在P縣家長、教師和學校管理者看來，P中的衰落主要是縣政府的問題。他們認為政府各個部門都把P中當成一塊“肥肉”，安插很多干部家屬和親戚在學校任職，或者做與學校相關聯(lián)的“生意”，這直接導致了P中內部管理混亂。P中全校學生2000多人，教師200多人，但行政級別特別多。由于擔任行政職務工資較高，且課時量較少，教師大多數都想當官。

P中的命運不是孤例，其衰敗不僅是縣域內的情勢使然，更有來自外部資源優(yōu)勢比拼下生源走向的強烈影響——這是當前縣中發(fā)展的普遍性問題。學生的跨區(qū)域流動，是在更上位的政策許可和政策誘導下的趨勢性行為。處于資源比較優(yōu)勢格局中的“超級中學”向下挖掘優(yōu)質生源，掏空資源弱勢地區(qū)的優(yōu)質學生和教師，一層一層地把焦慮往資源較弱的地方轉移，最終讓縣域農村民眾對教育的希望逐漸破滅。P中是我國各地縣級政府在過去一系列教育改革背景下的“典型縮影”。

不論社會和經濟如何發(fā)展，教育特別是高中教育，始終在維系一地的可持續(xù)發(fā)展中起著基礎性的托底作用。普通高中教育是高級階段的、高水平的基礎教育，帶有國民性、基礎性的特征。普通高中教育，既是義務教育的延續(xù)，又是高等教育的基礎。從我國目前的現(xiàn)實情況來看，普通高中教育不屬于義務教育的組成部分，同時在高等教育大眾化背景下又面臨著在整個教育系統(tǒng)中重新定位的問題。[1]當教育改革越來越以優(yōu)勢地區(qū)的優(yōu)質學校為藍本倡導和引領“拔尖創(chuàng)新”式的精英教育時，我們更需要關注處于最底層的縣域教育狀況。中國的2000多個縣容納了全國50%以上的學生，它們就是中國教育的底色和普通教育賴以生存的基礎。

在流動性較低的文化氛圍和缺乏競爭的情況下，教師可能會拘泥于原有的認知水平和評價體系，很難跳出原有的舒適圈，進行相對客觀的自評和他評。

另一方面，端著一個政府給的“鐵飯碗”的縣中教師，既不同于市場化雇傭關系中的雇員，不用時刻面臨篩選和淘汰的競爭，因此并不需要積極主動地預測、應對和適應變化、挑戰(zhàn)和風險;他們也不同于政府公務員，后者時刻面臨著晉升壓力，需要用政績在政治錦標賽中保持和維護自己的既得利益和地位優(yōu)勢。因此，在流動性較低的文化氛圍和缺乏競爭的情況下，教師可能會拘泥于原有的認知水平和評價體系，很難跳出原有的舒適圈，進行相對客觀的自評和他評。

一般來說，教師作為專業(yè)人員在當地享有較高的社會聲望，加上學校管理機制粗放，缺乏淘汰和競爭機制，使得他們有足夠的職業(yè)資本保持高傲和不合作的態(tài)度。年齡偏大的教師可能認為自己已經到了可以坐享其成的年紀，職業(yè)晉升似乎已經不是最重要的事情，他們通常會用“以不變應萬變”的態(tài)度面對教育領域的各種變化和革新。教師間密切的私人關系更是加速了保守勢力的形成，怠惰和追求享樂已經成為正常的文化生態(tài)。

有擇校資本的家長，往往把孩子送到周邊地市的優(yōu)質學校就讀

（四）或“走”或“留”的學生和家長：擇校資本vs離場能力

高速發(fā)展的社會經濟逐漸改變了P縣閉塞的環(huán)境，便利的交通拉近了周邊縣市的距離。越來越多的學生家長走出縣城看到了外面的世界，市場化的辦學行為也為P縣學生就學提供了更多的選擇。城鎮(zhèn)化進程更加劇了中心城市的“虹吸效應”，中大型城市把有上進心的、敢于打拼的、敢于在事業(yè)上做出成就的人都吸走以后，留下的多是在市場上沒有競爭力的人。經濟越落后的地方，教育應越給人以希望。因為在殘酷的社會競爭和懸殊的“體腦差異”面前，多數家長都是曾經的“失敗者”。在社會階層躍升渠道愈發(fā)狹窄的背景下，他們不希望孩子重復自己的人生道路，于是不惜一切代價把最好的教育資源提供給孩子。愈演愈烈的競爭在家長中間滋生出嚴重的“趨利”心理和焦慮氛圍，一味地希望孩子進入最好的學校、跟著最好的老師、考入最好的大學。

然而，家長缺乏一定的信息渠道和鑒別能力，他們簡單地將“最好的”等同于“城里的”，認為“省會比地級市好，地級市肯定比縣城好，縣城又會比農村好”。在P中教師看來，這種虛榮和狹隘的教育觀和擇校觀，加速了P中優(yōu)質生源的流失。

在社會階層躍升渠道愈發(fā)狹窄的背景下，他們不希望孩子重復自己的人生道路，于是不惜一切代價把最好的教育資源提供給孩子。愈演愈烈的競爭在家長中間滋生出嚴重的“趨利”心理和焦慮氛圍。

“擇校資本”的多寡在一定程度上決定著家長的“離場能力”。學生家長憑借家庭經濟能力、孩子學習成績或社會人脈關系等擇校資本，讓孩子到地市優(yōu)質學?；蛴袑W費優(yōu)惠政策的民辦學校就讀。沒能離開的學生基本上都是周邊農村的孩子，他們中有很多是留守兒童，家庭情況復雜，父母文化水平低，無法為學生提供經濟、文化甚至情感方面的支持。這些學業(yè)基礎薄弱、對未來感到迷茫的孩子，成為學校老師和當地教育局“嫌棄”的對象，甚至成為縣中由盛轉衰、一蹶不振的“背鍋俠”。

不得不承認，留守P中的學生在家庭背景、學業(yè)基礎、學習習慣、學習投入、競爭意識和職業(yè)規(guī)劃方面確實處于弱勢的地位。他們很少有機會參與課外補習，而是把大多數的課余時間都放在刷手機、看電視和做兼職上，只有非常少數的重點班學生才會有意識地進行額外的學業(yè)訓練。他們不了解嚴峻殘酷的社會形勢，也沒有想過自己以后要選擇什么樣的大學、從事什么職業(yè)、在什么地方發(fā)展，大多數學生還是想在本地生活。這些孩子的家長們坦言能來P中讀書已經是最好的選擇，因為他們不大知道更好的選擇是什么，也沒有任何資源和關系幫助孩子離開這里。然而，在不少教師的眼中，這些孩子是“不值得投入”的，因為他們注定考不上理想的大學，也注定會進入社會的底層。但是孩子們對于課堂和教育還是有著基本的感知和鑒別能力，有半數的同學對學校的教學工作、課程安排、學習氛圍、課堂紀律、衛(wèi)生狀況和宿舍環(huán)境表示不滿。

學生和家長的選擇在一定程度上折射出社會經濟高速發(fā)展所帶來的階層分化。當優(yōu)勢階層選擇逃離這里的時候，留下來的就是最大多數的普通民眾的孩子。在職業(yè)教育處于整個教育體系的“鄙視鏈”末端的文化語境當中，他們同樣也不愿意選擇就讀職高或高職。在普遍盛行的精英教育的標準下，這些學生注定無法成為高考的佼佼者，也無法逃離父輩社會底層的命運。但他們的命運可能才是中國基層教育和基層社會最真實的底色。當傷痕累累的學生進入社會的時候，很難說受到傷害的到底是“他們”還是“我們”。

四、縣域教育的困局與破解

“以縣為主”是過去二十年來我國基礎教育管理領域的制度安排，其意圖在于緩解“分級辦學，分級管理”所造成的教育公平和效率之間的矛盾和沖突。但從實際情況來看，在我國區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實國情的制約下，只講“以縣為主”尚不能夠滿足人們對于教育公平和質量的新要求。我們還必須認真思考，如何協(xié)調縣域內部各主體的利益和資源，并充分調動各方改善和發(fā)展教育的積極性。

“以縣為主”基礎教育管理體制的行政性放權，使縣政府擁有了較大的資源配置權，從而擁有實現(xiàn)自身利益最大化的手段，但縣政府的“自身利益”與基礎教育所負載的公共價值不一定相容。

從本文的案例縣來看，“以縣為主”基礎教育管理體制的行政性放權，使縣政府擁有了較大的資源配置權，從而擁有實現(xiàn)自身利益最大化的手段，但縣政府的“自身利益”與基礎教育所負載的公共價值不一定相容。這是因為，教育投資回報的長期性，導致教育部門在國家體系結構中往往被視為消耗性而非產出性部門，因而缺乏足夠的話語權，處于較為弱勢的地位。而在GDP政績觀導向下，地方政府容易基于經濟理性，對國家教育政策選擇性執(zhí)行，放縱那些違反政策法律規(guī)定卻能創(chuàng)造教育政績、拉動經濟增長的辦學行為。[4]那些可以在一省之內“掐尖”的“超級中學”，即是此行為的結果之一。而P中所代表的縣級高中的衰敗，與“超級中學”則是一體兩面的關系，兩者都是這種體制下必然會出現(xiàn)的副產品。

衰敗的縣級中學與“超級中學”是一體兩面的關系

此外，“條塊分割”的政府行政架構，進一步加劇了教育事業(yè)所需要的巨大投入與資源配置權之間的長期失衡狀態(tài)。我國基礎教育管理模式是條塊結合、以塊為主、地方政府負責統(tǒng)籌，而教育行政部門管理以系統(tǒng)內部為主，更多的是教育業(yè)務上的指導。[5]縣教育局在職責規(guī)定和事業(yè)規(guī)劃上，以“條”為主，呈現(xiàn)出自上而下的同構特征，這是事業(yè)指導和信息傳達的需要;而教育局局長的職權任命和工作評價，則以塊為主，取決于地方政府。因此，縣教育局執(zhí)行教育政策所需的財權、事權同時來源于兩個上級。囿于地方政府資源配置主導權，且個人工作績效評價權在地方政府，教育局局長在執(zhí)行政策時，往往優(yōu)先考慮地方政府的行政意圖。結果，教育局局長的素質特征、教育局的行政模式都帶有很強的地方政府色彩，而不一定符合教育事業(yè)的需要。[6]因此，基礎教育經費在縣級財政的龐大需求中面臨著“主”不起來的危險，[7]緊接著就會帶來地方政府削減教育經費開支、降低教師待遇標準、民眾對教育資源分配不滿、優(yōu)質教育需求得不到回應等問題。

當一縣之內的教育無法滿足人民群眾對優(yōu)質基礎教育的需求時，縣域之間以及縣市之間甚至跨省的行政轄區(qū)之間，便構成了教育系統(tǒng)內的競爭市場。在單一的以升學為導向的教育質量評判標準面前，生源就成了這個市場中的流動資源。

最后，生源的可流動性以及地區(qū)之間生源競爭市場的形成，讓縣域教育陷入強者愈強、弱者愈弱的馬太效應之中。這也是條塊分割問題在教育行政領域的特殊性所在。縣政府雖是制度的供給方和權力中心，但其教育事權卻相當模糊，因此難以穩(wěn)定維持基礎教育的質量。特別是非義務教育階段的高中，雖然是一縣之內基礎教育的最高階段，但由于主要被當作升讀大學的過渡，同時又缺乏《義務教育法》那樣強有力的國家法規(guī)約束，因此無法持續(xù)獲得穩(wěn)定的財政資源投入。當一縣之內的教育無法滿足人民群眾對優(yōu)質基礎教育的需求時，縣域之間以及縣市之間甚至跨省的行政轄區(qū)之間，便構成了教育系統(tǒng)內的競爭市場。在單一的以升學為導向的教育質量評判標準面前，生源就成了這個市場中的流動資源，高考升學率就是市場的價格信號，生源爭奪便是市場競爭行為。

各個利益相關者愈來愈理解這種市場邏輯，進而或主動或被動地投身進去。雖然誰都覺得有問題，但誰都無法改變現(xiàn)狀。單一的評價標準激勵的是清晰的教育投入標準，學生和家長奉行的是簡單的擇校和升學標準。像P中這樣的經濟欠發(fā)達地區(qū)的普通公辦高中，在這種競爭邏輯下，顯然只能接受優(yōu)質生源流失、優(yōu)秀師資調走，繼而財政投入意愿不足的局面，這是“以縣為主”基礎教育管理體制的困局。從經濟學的角度來看，這個局面似乎根本不是困局，因為在優(yōu)勝劣汰、自由選擇、用腳投票的原則下，這些結果都是合理的。然而，教育不是經濟，基礎教育更不應該只用經濟邏輯來度量。當基礎教育的衰敗蠶食了民眾對政府的信任、對國家制度的認同以及對未來的希望時，毫無疑問這就是應該被嚴肅對待的社會道路選擇的問題。

著眼于本地的可持續(xù)發(fā)展，才能重新點燃當地民眾對教育的希望

“以縣為主”的基礎教育管理體制，也為破解當前的縣域教育困局提供了政策工具和制度空間。因為在這一體制下，縣級政府獲得了完全的獨立處置權和市場主體身份，從而為市場資源的介入創(chuàng)造出了極大的空間。

另一方面，值得注意的是，P中扎根本地摸索出來的管理運作實踐，目前已取得不錯的改革效果。P縣教育局局長引進托管機構之后，P中的各項升學指標都獲得了突破性的提升。當然，升學率只是高中教育質量的一方面衡量指標，但這一進步也足以讓衰敗中的縣中看到了重新振興的希望。

這也提醒我們，“以縣為主”的基礎教育管理體制，也為破解當前的縣域教育困局提供了政策工具和制度空間。因為在這一體制下，縣級政府獲得了完全的獨立處置權和市場主體身份，從而為市場資源的介入創(chuàng)造出了極大的空間。這讓縣政府有可能憑借制度創(chuàng)新吸納資源，引入市場化思維改革僵化的教育管理體制，攪動凝固的本地權力結構與人際關系。而當處于條塊結合處的教育局局長能夠抓住機會，利用這種空間進行制度創(chuàng)新，也可以迅速重新激發(fā)“以縣為主”體制的活力，真正做到“以縣為本”，讓縣域成為所有生長在這里的人的根基和本源，著眼于本地的可持續(xù)發(fā)展，而不是緊盯著從外部競爭中勝出，重新點燃當地民眾對教育的希望。

作者單位：北京大學教育學院、北京大學教育經濟研究所

（責任編輯：鄭濤）

注釋：

[1] 祁占勇：《欠發(fā)達地區(qū)普通高中教育管理體制的現(xiàn)實困境與體制選擇》，載《現(xiàn)代教育管理》2009年第8期。

[2][7]鮑傳友：《“以縣為主”基礎教育管理體制的公平與效率問題及思考》，載《教育科學》2009年第3期。

[3][6]劉亞榮、陳粵秀、黃永軍、張虹、楊紅霞：《我國地（市）、縣級教育行政體制條塊分割現(xiàn)狀研究》，載《國家教育行政學院學報》2007年第8期。

[4]王帥：《從“衡中模式”看基礎教育治理的困境與出路》，載《湖南師范大學教育科學學報》2017年第6期。

[5]李軼：《教育行政：是什么、做什么——對某省教育行政機構組織結構、職能和行為的研究》，載《北京大學教育評論》2007年第2期。