李飛龍

中國農(nóng)村土地的配置問題,在70 年前中華人民共和國成立時(shí),是關(guān)系國家發(fā)展和農(nóng)民認(rèn)同的大問題,70 年后的今天仍是農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活的基本問題。 同一個(gè)問題延續(xù)了70年,其本身已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)值得思考的問題。 然而,經(jīng)過學(xué)術(shù)梳理,筆者發(fā)現(xiàn)對此問題的大時(shí)段概括總結(jié)仍有邊際研究空間,相關(guān)研究多囿于革命史、土地法學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域,未能形成總體性和貫通性的解釋框架。 鑒于此,筆者選擇正式制度與非正式制度之間的互動,作為中國農(nóng)地制度70 年變革的分析框架,希望在強(qiáng)調(diào)兩者之間對抗、互溶以及轉(zhuǎn)化中,來理解國家、農(nóng)民與土地的多元關(guān)系。

對于正式制度與非正式制度的界定,諾斯曾有過論斷：“制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則,或更正式地說人類設(shè)計(jì)的、構(gòu)成人們互相行為的約束條件。 它們由正式規(guī)則(成文法、普通法、規(guī)章)、非正式制度(習(xí)俗、行為準(zhǔn)則和自我約束的行為規(guī)范),以及兩者執(zhí)行的特征組成。”[1]他認(rèn)為,突變是正式制度的主要特征,漸近性變動是非正式制度的主要特征,社會改革的成功,不僅需要確立正式制度,非正式制度也應(yīng)該得到重視。 作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物,諾斯對正式制度與非正式制度的界定,大致構(gòu)成了學(xué)界對制度討論的框架,而本文的梳理也正是建立在此分類的基礎(chǔ)之上。 實(shí)際上,將中國農(nóng)地制度70 年的延續(xù)與變革,統(tǒng)攝于正式制度與非正式制度互動的整體脈絡(luò)中,發(fā)現(xiàn)兩者之間的互動與關(guān)聯(lián),可為我們理解農(nóng)地制度提供更加多元、系統(tǒng)和精細(xì)化的路徑。

一、“耕者有其田”：土地改革時(shí)期的農(nóng)地制度(1949—1952 年)

土地問題一直是歷次農(nóng)民起義和中國革命的核心問題。 歷史上的農(nóng)民起義,都將土地視為吸引農(nóng)民參與的主要手段。 土地革命時(shí)期,中國共產(chǎn)黨取得新民主主義革命勝利的關(guān)鍵因素,就是滿足了農(nóng)民對土地的訴求。 抗日戰(zhàn)爭時(shí)期,根據(jù)地政權(quán)依靠減租減息等“靜悄悄的革命”,已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了土地占有的均勢,并隨著1947 年開始的土地改革,徹底完成了土地的平均占有。 1949 年以后,中國共產(chǎn)黨以磅礴之勢,很快控制了中國大陸的大部分地區(qū)。 不過,對于新解放區(qū),國家并未立即進(jìn)行土地改革,而是有一段相當(dāng)長的準(zhǔn)備階段,廣西、云南、貴州、四川、西康、綏遠(yuǎn)六省,直到1951年秋收之后才進(jìn)行分配土地的改革,少數(shù)民族居住的地區(qū)則更晚。[2]620-621

國家為什么有意推遲土地改革的時(shí)間? 原因可能是多方面的,其中給鄉(xiāng)村社會一定的緩沖期,無疑是重要的考慮因素之一。 傳統(tǒng)社會,不論是城市,還是鄉(xiāng)村,都存在影響地方社會的鄉(xiāng)規(guī)民約、民間組織,以及風(fēng)俗習(xí)慣等,它們有著悠久的歷史和根深蒂固的影響。 中國共產(chǎn)黨并沒有忽視這些傳統(tǒng)社會的力量。 因此,在土地改革之前,國家通過剿匪、清匪、反霸等政治運(yùn)動,鎮(zhèn)壓了顯現(xiàn)的和潛在的敵對勢力,通過減租、退押、廢債等經(jīng)濟(jì)運(yùn)動,清理了傳統(tǒng)社會的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,為土地分配的順利進(jìn)行清除了道路。 鄉(xiāng)規(guī)民約、民間組織,以及風(fēng)俗習(xí)慣原本屬于非正式制度,在“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”的古代,對維護(hù)社會穩(wěn)定起到了重要的作用。 近代以來,民國政府試圖將權(quán)力下移,但實(shí)際效果并不明顯,國民黨僅在區(qū)一級建立了正式政府機(jī)構(gòu)。[3]與以往歷代政權(quán)均不同,中國共產(chǎn)黨成功地將國家權(quán)力深入到鄉(xiāng)村社會的最底層,并在村級組織建立了黨支部,從而有效掌控了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展方向。 經(jīng)過近兩年的政治運(yùn)動和經(jīng)濟(jì)運(yùn)動,新解放區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約、民間組織、風(fēng)俗習(xí)慣之力量大為削弱,從而構(gòu)成了土地分配的前提和基礎(chǔ)。

隨著新解放區(qū)農(nóng)村社會的穩(wěn)定,國家開始了均分土地的改革。 到1952 年底,國家通過制度安排與政權(quán)力量,幫助3 億多無地或少地的農(nóng)民無償?shù)玫搅? 億畝土地和其它各類生產(chǎn)資料,實(shí)現(xiàn)了地主土地所有制向農(nóng)民土地所有制的轉(zhuǎn)變。[4]土地改革的完成,兌現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨所倡導(dǎo)的均田承諾,實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”,是國家調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性,解決發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動力問題的重要舉措。 不僅如此,均分土地還強(qiáng)化了農(nóng)民,尤其是貧雇農(nóng)對新政權(quán)的認(rèn)同,滿足了長期以來農(nóng)民“不患寡而患不均”的平均地權(quán)思想。 可以說,土地的均分同時(shí)契合了國家和農(nóng)民雙方的預(yù)期,是國家和農(nóng)民地權(quán)思想趨同的具體展示,也是新民主主義革命思想的延續(xù)。

從意識形態(tài)的角度審視1949—1952 年的農(nóng)地制度,土地改革又是革命型意識形態(tài)向制度、法律轉(zhuǎn)變和固化的標(biāo)志。 《土地改革法》以法律的形式確立和保護(hù)了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),從此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為新政權(quán)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的重要內(nèi)容,一定程度上實(shí)現(xiàn)了革命型意識形態(tài)向制度與法律的轉(zhuǎn)向。 同時(shí),土地改革還是中國共產(chǎn)黨“美好平均主義世界的終極目標(biāo)的承諾,是革命意識形態(tài)的合法性基礎(chǔ)”[5]。 經(jīng)過對原有社會結(jié)構(gòu)的解構(gòu),新政權(quán)、新生活、新思維逐漸得以建立和形成,中國共產(chǎn)黨確立了以平均主義為核心的社會改造觀,而土地改革恰恰就是平均主義思想在農(nóng)村社會的具體表現(xiàn)。

土地改革以后,土地產(chǎn)權(quán)的形態(tài)為農(nóng)民個(gè)人所有,農(nóng)民有權(quán)租佃、出售,以及從事其它經(jīng)營方式。 分得土地的農(nóng)民積極投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn),生活水平有所提高,并呈“中農(nóng)化”之勢。 緊接著就出現(xiàn)了借貸、租佃、土地買賣等傳統(tǒng)社會固有的各種經(jīng)濟(jì)行為,甚至出現(xiàn)了一定規(guī)模和數(shù)量的新富農(nóng)。[6]從土地產(chǎn)權(quán)狀況與發(fā)展趨勢看,新中國成立初期的土地改革,較傳統(tǒng)社會的農(nóng)地制度并無本質(zhì)改變,把地主土地所有制改造成農(nóng)民土地所有制,也僅是土地占有多寡的改變,隨著農(nóng)村社會借貸、租佃、土地買賣等傳統(tǒng)方式的重新,辛勤勞動的中農(nóng),經(jīng)過時(shí)間的積淀,無疑會上升為新富農(nóng),甚至新地主。 這既是農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)展和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)發(fā)家致富愿望之必然,也是非正式制度作用下的結(jié)果。

同時(shí),農(nóng)村市場還在延續(xù),集市貿(mào)易、以物易物仍舊是農(nóng)村農(nóng)作物流動和消費(fèi)品買賣的主要形式。 土地、勞動力、農(nóng)產(chǎn)品屬于市場交換的重要組成部分,天災(zāi)人禍、好吃懶做者,會被迫出售剛剛在土地改革中分得的土地;農(nóng)民可以出售勞動力換取工資,以養(yǎng)活個(gè)人和家庭;農(nóng)民種植農(nóng)作物的剩余部分也將拿去集市交換。 在鄉(xiāng)村社會中,市場與平均主義無疑會產(chǎn)生矛盾,市場的運(yùn)行可能會導(dǎo)致一部分農(nóng)民喪失土地、出售勞動力,土地走向集中,隨之而來的是兩極分化,即便兩極分化并非嚴(yán)重。

不管怎樣,作為正式制度安排的土地改革,確立了農(nóng)民土地私有制度的地權(quán)關(guān)系,并保持了一段時(shí)間的存續(xù)和穩(wěn)定。 此時(shí),非正式制度還在發(fā)生作用,傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)規(guī)民約、民間組織、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)、平均主義、農(nóng)村市場等,不論在土地改革之前,還是在土地改革之后,都起著不可忽視的作用。 就正式制度安排與非正式制度安排的關(guān)系而言,1949—1952 年,兩者之間的沖突不大,訴求基本吻合,這極大地降低了農(nóng)地制度延續(xù)的成本,有助于國家維護(hù)已有的農(nóng)地制度。

二、“組織起來”：農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的農(nóng)地制度(1953—1956 年)

土地改革以后,由于傳統(tǒng)經(jīng)營方式的重現(xiàn),中國農(nóng)村隨即呈現(xiàn)出兩級分化之趨勢,這顯然與社會主義所倡導(dǎo)的去剝削化迥異,也不符合黨對未來社會的構(gòu)想。 同時(shí),單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)力量薄弱無力更新生產(chǎn)工具,農(nóng)田水利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法開展,抵御自然災(zāi)害能力下降,也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。 加之均分土地導(dǎo)致的土地碎化問題,阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)向規(guī)?；l(fā)展,導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量一直處于低速增長之中,很難滿足國家發(fā)展重工業(yè)的需求。 因此,徹底改變農(nóng)地制度的根本形式,變農(nóng)民土地所有制為集體土地所有制,就成為發(fā)展社會主義工業(yè)化的必然。

實(shí)際上,確立社會主義發(fā)展之路,并不是1953 年才出現(xiàn)的新問題。 1951 年12 月,中共中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》,號召農(nóng)民“組織起來”,明確要求“一切已經(jīng)完成了土地改革的地區(qū)都要解釋和實(shí)行的”。[7]37只不過接踵而至的互助組,并沒有改變農(nóng)地制度的根本形式,不論是常年互助組,還是臨時(shí)互助組,都是農(nóng)戶聯(lián)合起來生產(chǎn)互助的方式,農(nóng)民土地所有制仍是農(nóng)地制度的主要形式。 但是,蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)集體化的經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)民土地所有制并不能長久,終究會被集體土地所有制代替,區(qū)別僅在于過渡時(shí)間的長短。 1953 年12 月,隨著《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》的出臺,中共中央確立了對農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造的思想,加速了“組織起來”的步伐。[8]443-463合作社立即成為中國農(nóng)村的發(fā)展方向。 到1956 年底,參加合作社的農(nóng)戶已經(jīng)達(dá)到96.2%,農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動最終完成。

農(nóng)業(yè)合作化的完成,表明了農(nóng)民土地所有制的終結(jié),這是國家制度環(huán)境下的必然。 合作化時(shí)期的制度環(huán)境可從“體制模式”和“發(fā)展戰(zhàn)略”兩方面考察。 從體制模式看,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和全能政治體制,會導(dǎo)致供給主導(dǎo)型制度變遷的形成。[9]決定了在政府與農(nóng)民之間,農(nóng)民對農(nóng)地制度影響的有限性,以及政府在農(nóng)地制度中的主導(dǎo)地位。 換言之,就是農(nóng)民的談判能力和契約地位均處弱勢,農(nóng)民無法擁有土地的所有權(quán),處置權(quán)和使用權(quán)也受到極大的影響。 從發(fā)展戰(zhàn)略看,新中國成立初期確立的重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略,是國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,國外冷戰(zhàn)局勢嚴(yán)重的不二選擇。 為了保證社會主義工業(yè)化的發(fā)展,就需要提取農(nóng)村社會中的大量資源,而集體土地所有制,無疑是實(shí)現(xiàn)此發(fā)展戰(zhàn)略的最優(yōu)選擇。

除體制模式、發(fā)展戰(zhàn)略等正式制度的因素外,思想觀念和意識形態(tài)等非正式制度也有助于集體土地所有制的建立。 在思想觀念層面,國家力主的社會主義建設(shè)與農(nóng)民追求的“翻身解放”相切合。 1953 年,過渡時(shí)期總路線提出以后,為了避免個(gè)體經(jīng)濟(jì)的弱勢,著力消滅兩級分化,國家對中國社會進(jìn)行了全方位的改造,并重視對人主觀世界的塑造,這與剛剛獲得解放,政治地位陡升的貧雇農(nóng)之期望基本一致。 在對社會主義懵懵懂懂的認(rèn)識中,相當(dāng)一部分胸懷社會主義理想的農(nóng)民,選擇了對集體土地所有制的支持。 在意識形態(tài)方面,土地私有的思想與主流意識形態(tài)相悖。 中華人民共和國成立初期,中國共產(chǎn)黨一直致力對馬克思列寧主義和毛澤東思想的宣傳,極力批判非馬克思主義的各種思想,強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)的重要性。 實(shí)現(xiàn)社會主義的改造、完成社會主義的過渡,成為農(nóng)民對新政權(quán)認(rèn)同的重要標(biāo)尺。 在此宏觀形勢下,土地私有已然成為社會主義國家的對立面,農(nóng)民土地私有制之土壤逐漸消失。

不過,在非正式制度中,也有集體土地所有制的對立面。 在土地改革中剛剛分得土地的農(nóng)民,并非完全認(rèn)同集體土地所有制,幾千年傳統(tǒng)社會所形成的私有觀念,也不可能在短短三年之內(nèi)就發(fā)生根本改變。 具體而言,首先是傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的影響。 1950 年代的中國農(nóng)村,雖然經(jīng)過了多次政治運(yùn)動,農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化,但城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等具體形式并沒有發(fā)生本質(zhì)變化,種植業(yè)仍是農(nóng)民收入的主要來源,傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)仍制約著個(gè)體農(nóng)民的思想與行為。 其次是傳統(tǒng)社會心理的影響。 社會心理是一個(gè)自然形成的狀態(tài),需要漫長的過程,即便是新政權(quán)極力塑造的新社會形象,在農(nóng)村社會的執(zhí)行過程中,仍被打了折扣,傳統(tǒng)社會心理并非在新政權(quán)建立后就驟然改變。 再次是傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)的影響。 中華人民共和國成立以后,農(nóng)村以血緣、地緣關(guān)系為核心的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍舊存在,并一直是農(nóng)村社會人與人之間交往的主要紐帶。 最后是傳統(tǒng)社會文化的影響。 社會文化主要是指地域文化,是彰顯地方特征,制約個(gè)人行為的內(nèi)在因素。 可以說,非正式制度就是歷史文化的延續(xù),是歷史發(fā)展過程中的文化積淀,雖然知識文化水平落后的農(nóng)民難以言明傳統(tǒng)社會文化的重要性,卻逃脫不出傳統(tǒng)社會文化的桎梏。 在傳統(tǒng)私有觀念的制約和切身利益的考量下,相當(dāng)一部分農(nóng)民對集體土地所有制心存懷疑和顧慮,并在1956 年下半年出現(xiàn)了“拉牛退社”的現(xiàn)象。[10]655因此,制度慣性和思維習(xí)慣的力量不可小視。

可見,在合作化運(yùn)動中,中國共產(chǎn)黨依據(jù)體制模式和發(fā)展戰(zhàn)略,最終確立了集體土地所有制,并保持著長期的延續(xù),這是正式制度確定性的一面。 為了保證正式制度的實(shí)施,國家借助思想觀念和意識形態(tài)的靈活性,實(shí)現(xiàn)了正式制度與非正式制度的某種契合,這是合作化運(yùn)動成功的關(guān)鍵因素之一。 不過,傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)、心理、網(wǎng)絡(luò)、文化與集體土地所有制并非完全一致,他們之間的矛盾、沖突一直延續(xù)至人民公社時(shí)期。

三、“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”：人民公社化時(shí)期的農(nóng)地制度(1957—1978 年)

農(nóng)業(yè)的社會主義改造完成之后,農(nóng)地制度的變革并未停止,人民公社的浪潮迅速席卷了整個(gè)中國大地。 人民公社體制的建立首先是中共領(lǐng)導(dǎo)人對國內(nèi)外時(shí)局判斷的結(jié)果,1956 年的波蘭和匈牙利事件,1956 年下半年至1957 年的國內(nèi)社會動蕩,更加凸顯社會主義工業(yè)化建設(shè)的重要性,這就要求必須克服農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的弊端,為工業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)保障。 同時(shí),從集體所有制,走向“一平二調(diào)”“一大二公”為特征的公社所有制,還是政策慣性的延續(xù),以運(yùn)動型治理的方式,來實(shí)現(xiàn)高度組織化目標(biāo)的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動,已經(jīng)為下一步的人民公社化提供了思想條件。[11]58-66在政治環(huán)境的演進(jìn)下,資本積累和工業(yè)化建設(shè)的目標(biāo)已經(jīng)決定了公社所有制的長期性。

人民公社化時(shí)期農(nóng)地制度的特征是集體所有、集體經(jīng)營。 按管理層級,前后可分為兩個(gè)階段,“一平二調(diào)”“一大二公”時(shí)期,時(shí)間較短;“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”時(shí)期,時(shí)間較長,延續(xù)了17 年之久。1958 年2 月,中共八大二次會議通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線。 同年8 月,毛澤東在山東省委書記匯報(bào)歷城縣北園鄉(xiāng)準(zhǔn)備辦大農(nóng)場時(shí)強(qiáng)調(diào)：“還是辦人民公社好,它的好處是,可以把工、農(nóng)、商、學(xué)、兵結(jié)合在一起,便于領(lǐng)導(dǎo)?！盵12]740此后,“人民公社好”的口號響徹全國,各地紛紛辦起人民公社。 “大躍進(jìn)”后期,國家開始調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,特別是1962年9 月頒布了由毛澤東起草的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》,明確“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”,恢復(fù)農(nóng)民的自留地與家庭副業(yè)。[13]91-120

如同農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動時(shí)期的農(nóng)地制度一樣,人民公社化時(shí)期的農(nóng)地制度也是既有“體制模式”和“發(fā)展戰(zhàn)略”實(shí)施下的必然。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與全能政治的體制,以及國家發(fā)展社會主義工業(yè)的訴求,需要農(nóng)村提供強(qiáng)大的支撐,也造就了集體所有、集體經(jīng)營的公社所有制。 但是,非正式制度并未消失,它們時(shí)刻作用于正式的農(nóng)地制度,甚至成了農(nóng)民日常生活中最為重要的內(nèi)容之一。 借用韋森在《社會制序的經(jīng)濟(jì)分析導(dǎo)論》中的討論,可從個(gè)體化約束的習(xí)慣、集體性遵從的習(xí)俗,以及特定習(xí)俗的慣性三個(gè)方面加以理解。[14]

個(gè)人習(xí)慣是最基本之社會約束,也是社會制度自發(fā)演變的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。 習(xí)慣一旦形成,就會成為個(gè)人行為的出發(fā)點(diǎn),甚至不假思索的加以執(zhí)行。 集體化時(shí)期,一切財(cái)產(chǎn)歸工、生產(chǎn)資料公有、成果集體分配、社員統(tǒng)一勞動,社會關(guān)系上的絕對公平,以及所有制上的純潔性,決定了辛勤勞作并不能徹底改變自身的經(jīng)濟(jì)狀況,于是農(nóng)民會選擇磨洋工、出工不出力等消極怠工的辦法,來對付國家的制度安排,并逐漸成為一種習(xí)慣,成為集體化時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙之一。 假如僅是個(gè)人習(xí)慣的磨洋工,可能不足為懼,但“個(gè)人習(xí)慣是隱性個(gè)體認(rèn)知的外在顯化,是研究非正式約束的起點(diǎn)?！盵15]那么,個(gè)人習(xí)慣就很可能演變?yōu)槿后w習(xí)俗。

當(dāng)個(gè)人習(xí)慣演變?yōu)槿后w性,或者集體性認(rèn)知時(shí),就成為一種習(xí)俗,并對個(gè)人行為產(chǎn)生影響。 人民公社化時(shí)期,農(nóng)民自發(fā)形成并演變?yōu)榧w遵從的行為十分普遍,如擴(kuò)大自由地、包產(chǎn)到戶、以及集體的偷拿等。 顯然,不論是范圍上,還是力度上,集體性遵從的習(xí)俗都具有更持久的影響。 以包產(chǎn)到戶為例,1957—1978 年,曾數(shù)次出現(xiàn)地方性自發(fā)的包產(chǎn)到戶,它很難說是個(gè)人行為,因?yàn)閮H通過個(gè)體很難成效。 包產(chǎn)到戶多是一種集體性遵從,是地方農(nóng)民普遍的參與,并成為一種習(xí)俗。 也只有多數(shù)人的參與,包產(chǎn)到戶才產(chǎn)生足夠的影響,并對原有農(nóng)地制度產(chǎn)生沖擊,甚至迫使公社所有制的一度松動。 1978 年以后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是包產(chǎn)到戶的延續(xù)與發(fā)展,也是農(nóng)民集體行為的展現(xiàn)。 再如集體的偷拿,它并不是偶發(fā)性和急迫性的行為,而是農(nóng)民的“常規(guī)行為”和“日常生活”,在集體性遵循下,瞞產(chǎn)私分、偷拿偷吃農(nóng)作物、預(yù)支借糧等行為隨處可見。

特定的習(xí)俗,即慣性,是一種長期存在,被強(qiáng)化了的習(xí)俗,多為特指,是一種小范圍內(nèi)具有契約內(nèi)涵的非正式制度。 人民公社化時(shí)期,當(dāng)磨洋工、偷拿等行為已經(jīng)成為集體行為時(shí),周圍的農(nóng)民也不再去舉報(bào)和揭發(fā),而是參與到農(nóng)民的“反行為”之中,成為集體行為的一份子,以致身為執(zhí)法者的鄉(xiāng)村干部也大量參與其中。 磨洋工、偷拿等行為,已經(jīng)演變?yōu)猷l(xiāng)村社會的特定習(xí)俗,成為影響一代農(nóng)民的深刻記憶。

可以說,人民公社化是實(shí)驗(yàn)大同世界理想和農(nóng)民試圖改變貧困現(xiàn)狀的結(jié)合點(diǎn),在意識形態(tài)的引領(lǐng)下,人民公社體制成為國家提取農(nóng)業(yè)剩余的制度基礎(chǔ)。 此時(shí),正式的農(nóng)地制度與非正式制度之間,并未協(xié)調(diào)一致,個(gè)體化約束、集體性遵從、特定的習(xí)俗等非正式制度極大地沖擊了公社所有制,以致勞動效率低下,農(nóng)民生活貧困,并成為農(nóng)地制度變革的重要因素。

四、“解決思想、實(shí)事求是”：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的農(nóng)地制度(1979—2019 年)

改革開放以來,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為農(nóng)地制度的主要形式,大致分為過渡和確定期、穩(wěn)定和發(fā)展期、穩(wěn)定和深化期、完善和轉(zhuǎn)折期四個(gè)階段。[16]到2019 年為止,農(nóng)地制度仍在不斷創(chuàng)新之中。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的農(nóng)地制度,與改革開放的步伐保持一致。 如果沒有改革開放的思想解放,很難想象小崗村農(nóng)民的分田到戶行為會有怎樣的結(jié)果。 在改革開放初期,“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”仍是農(nóng)村社會的主旋律,集體化時(shí)期的“磨洋工”仍是農(nóng)民生活的常態(tài)。 經(jīng)過“解決思想、實(shí)事求是”大討論之后,中國的改革開放才向縱深進(jìn)一步發(fā)展,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制才得以長期化與規(guī)范化。 可以說,正是由于“解決思想、實(shí)事求是”的指引,農(nóng)地制度才可以不斷創(chuàng)新發(fā)展模式,以適應(yīng)市場發(fā)展與國際交流的需要。

20 世紀(jì)80 年代,國家對農(nóng)地制度的基本策略就是不動所有權(quán),盤活使用權(quán),進(jìn)而形成以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的制度創(chuàng)新。 土地財(cái)政就是在此背景下被催生出來的,農(nóng)民出于生計(jì)的考量,往往突破規(guī)則、濫占土地,農(nóng)村中常常出現(xiàn)“先占為王”的現(xiàn)象,誰先占有并使用土地,其權(quán)益就歸誰所有,從而造成土地使用權(quán)的混亂。 地方和基層政府則受發(fā)展邏輯支配,他們在中央的許可下,大搞土地開發(fā),加速占用農(nóng)地,違規(guī)占有農(nóng)地的現(xiàn)象屢禁不止。 農(nóng)民與地方政府訴求的不同,導(dǎo)致相互之間的矛盾不斷,沖突頻發(fā)。 20 世紀(jì)90 年代末期以來,尤其是國家出臺《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》以后,農(nóng)地制度逐漸向法制化的軌道推進(jìn),農(nóng)民分享到了更多的土地發(fā)展的收益,比如征地補(bǔ)償制度。 中國共產(chǎn)黨十八大以來,政府、集體和個(gè)人的觀念,逐步向“改革是最大的紅利”轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”,在既有框架不變的原則下,農(nóng)地制度調(diào)整開始進(jìn)入了更加活躍的時(shí)期。

在農(nóng)地制度變革中,家庭的非制度因素?zé)o疑起到了重要的作用。 自秦漢以來,家庭就是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本單元,擁有農(nóng)作物種植的選擇權(quán),農(nóng)作物出售的分配權(quán)等,并由此向政治組織、倫理道德等領(lǐng)域延伸。 由家庭擴(kuò)張至社會,并通過血緣、地緣關(guān)系為紐帶,構(gòu)成了中國社會的家庭,以及家庭網(wǎng)絡(luò),一直延續(xù)至今。 即便“大躍進(jìn)”時(shí)期,集體組織曾部分取代了家庭的功能,家庭仍舊是整個(gè)社會的基本單元,家庭原理仍舊是整個(gè)社會的基本原理,家族精神仍舊是整個(gè)社會的根本精神,當(dāng)然也是中國文化的根本精神。 改革開放以來家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立,就是將家庭從集體生產(chǎn)中分離出來,成為獨(dú)立的生產(chǎn)單位,讓家庭恢復(fù)原有的經(jīng)濟(jì)功能,這是傳統(tǒng)社會的慣性。 論者指出,“路徑依賴是有慣性的,變遷必須與之共舞才不至生出結(jié)構(gòu)性斷裂?！盵17]集體化時(shí)期,家庭功能的部分喪失所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性斷裂,必然不能長期存在。 隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民工大量進(jìn)城打工,“離土又離鄉(xiāng)”,農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍,但仍沒有改變家庭作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位。 21 世紀(jì)以來,家庭還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本單元,在短時(shí)期內(nèi),家庭的這一基本功能也不可能消亡,并有長期存在的可能。

值得注意的是,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的農(nóng)地制度,仍堅(jiān)持集體所有,這是意識形態(tài)所決定的。 改革開放之初,農(nóng)地制度仍需遵從“兩個(gè)不許”之規(guī)定,不論是中共上層,還是普通農(nóng)民,普遍存在“談包色變”的思想,反映了農(nóng)業(yè)發(fā)展困境與意識形態(tài)壓力之間的矛盾,這種情況直到1980 年下半年,達(dá)成著名的“75 號文件”①“75 號文件”即1980 年9 月的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》,該文件指出,包產(chǎn)到戶沒有復(fù)辟資本主義的危險(xiǎn),可以包產(chǎn)到組,可以包產(chǎn)到戶,也可以包干到戶。,才有所改觀。 其后,面對市場的發(fā)展,意識形態(tài)壓力仍舊存在。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制執(zhí)行的搖擺與反復(fù),很大程度就是意識形態(tài)的作用。 在1992 年南方談話,改革開放的路徑形成共識后,這種搖擺與反復(fù)才被農(nóng)地制度的創(chuàng)新與發(fā)展所代替。 21 世紀(jì)以來,農(nóng)地制度更在持續(xù)變革之中,如完善基本的經(jīng)營制度,延長承包期間,改革征地制度,保證農(nóng)民權(quán)益等。 但這些并不能突破意識形態(tài)的底線,農(nóng)村土地仍是集體所有制,不動所有權(quán),盤活使用權(quán),以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的制度創(chuàng)新,才是農(nóng)地制度發(fā)展的著力所在。

很明顯,改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,很大程度上得益于農(nóng)地制度的改變,論者指出,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等“邊緣改革”,推動了中國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了本質(zhì)性轉(zhuǎn)型。[18]219家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,提升了農(nóng)民積極性,成為農(nóng)地制度變革過程中的一種有效形式。 改革開放40 年農(nóng)地制度的不斷創(chuàng)新與變革,就是不斷修正和完善原有制度,積極吸取非正式制度的積極因素,力圖尋找農(nóng)地制度最佳路徑的奮斗過程。

五、結(jié)束語

審視中國農(nóng)地制度70 年的變革,正式制度與非正式制度無疑提供了一個(gè)可行的分析框架。 土地改革、合作化運(yùn)動、人民公社化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營等不同發(fā)展階段的農(nóng)地制度,都可用兩者的對抗、互溶以及轉(zhuǎn)化,來加以討論。 在農(nóng)地制度的變革中,既有體制模式、發(fā)展戰(zhàn)略、改革方式等正式制度因素,還有思想觀念、意識形態(tài)、道德倫理、家庭傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度因素,他們共同作用于農(nóng)地制度的延續(xù)與變革。

最后,在討論農(nóng)地制度變革時(shí),還需要注意兩個(gè)方面的問題：其一,正式制度與非正式制度不能截然分開。 將制度分為正式制度和非正式制度,為理解中國農(nóng)地制度70 年變革提供了一個(gè)可行的分析框架,是因?yàn)檎街贫扰c非正式制度的起源、作用方式、演化均大相徑庭,但是又不能將正式制度與非正式制度截然分開,從而陷入簡單二分法之境地。 在農(nóng)地制度變革的討論中,地方性的風(fēng)俗習(xí)慣、主流的意識形態(tài)、傳統(tǒng)的家庭觀念,均不是脫離具體場景而獨(dú)立存在的,它們對農(nóng)地制度的影響也很難與國家的發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)分開來,尤其當(dāng)正式制度與非正式制度訴求一致時(shí),它們會形成合力,共同推動制度的延續(xù)或變革,此時(shí)更難區(qū)分兩者的差別。 同時(shí),非正式制度與正式制度之間還可能相互轉(zhuǎn)化,正式制度可以轉(zhuǎn)化為非正式制度,非正式制度也可以轉(zhuǎn)化為正式制度。[19]前者如1953—1956 年農(nóng)民土地所有制向集體土地所有制的轉(zhuǎn)變;后者如改革開放初期的小崗村,原有的是“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的正式制度安排,但在村民“包產(chǎn)到戶”的非正式制度安排驅(qū)動下,最終成為國家的一種正式的制度安排。 因此,正式制度與非正式制度之間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性,不能截然分開。

其二,正式制度與非正式制度的契合程度,是農(nóng)地制度延續(xù)或變革成本的關(guān)鍵因素。 中國農(nóng)地制度70 年的變革證明,當(dāng)非正式制度與正式制度融合度高,訴求趨向一致時(shí),正式制度延續(xù)或變動的阻力就相對較小,成本就相對較低,如土地改革時(shí)期的均分土地,以及改革開放以來農(nóng)地制度的演變等。 當(dāng)非正式制度與正式制度融合度低,訴求趨向矛盾時(shí),正式制度延續(xù)或變動的阻力就相對較大,成本就相對較高,如人民公社化時(shí)期的集體所有、集體經(jīng)營的農(nóng)地制度。 而且,就兩者的特性而言,正式制度的穩(wěn)定性與非正式制度的靈活性之間也需要契合,僅有正式制度的剛性,很難保障其在底層社會的執(zhí)行,只有在非正式制度的變通性之下,正式制度才有了更寬廣的生存空間。 因此,基于歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),正式制度與非正式制度之間應(yīng)該保持一種協(xié)調(diào)與互溶,減少農(nóng)地制度延續(xù)或變遷的阻力和成本。

當(dāng)前,農(nóng)地制度在執(zhí)行層面的試點(diǎn)相繼推行,其不僅關(guān)系到億萬農(nóng)民生活的根本,也是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要前提,涉及到影響變革的多因素、參與的多主體,以及多元訴求等,因此需要更加慎重。 用正式制度與非正式制度的分析框架,在學(xué)理層面對中國農(nóng)地制度70 年變革進(jìn)行梳理,有助于從整體上把握制度演變的一般規(guī)律,對今后農(nóng)地制度的改革也不無益處。