(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京，100732)

習(xí)近平總書記2016年4月25日在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。要在農(nóng)村堅(jiān)持集體所有制，探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，就必須首先從理論上說清楚什么是中國(guó)農(nóng)村的集體所有制，尤其是農(nóng)村土地的集體所有制。本文回顧和梳理了中國(guó)農(nóng)村土地及其他資源或資產(chǎn)集體所有制的演進(jìn)歷程；描述了中國(guó)農(nóng)村集體所有的資源和資產(chǎn)的現(xiàn)狀；闡釋了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題及解決途徑；就中國(guó)農(nóng)村土地和其他資源或資產(chǎn)的集體所有制涉及的幾個(gè)理論問題，進(jìn)行了初步的探討。

一、農(nóng)村集體所有制的演進(jìn)歷程

要從理論上說清楚中國(guó)農(nóng)村的集體所有制，就有必要回顧和梳理中國(guó)農(nóng)村土地及其他資源或資產(chǎn)集體所有制的演進(jìn)歷程。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，1947年7月中共中央工作委員會(huì)召開全國(guó)土地會(huì)議，9月通過了《中國(guó)土地法大綱》，10月10日由中共中央正式公布施行。其中有下列條款：“第一條 廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度?！薄暗诙l 廢除一切地主的土地所有權(quán)?！薄暗谌龡l 廢除一切祠堂、廟宇、寺院、學(xué)校、機(jī)關(guān)及團(tuán)體的土地所有權(quán)?！薄暗诹鶙l 除本法第九條乙項(xiàng)所規(guī)定者外，鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，由鄉(xiāng)村農(nóng)會(huì)接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地?cái)?shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有?！薄暗谑粭l 分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約及債約，一律繳銷?！薄吨袊?guó)土地法大綱》的公布與實(shí)行總結(jié)了中國(guó)共產(chǎn)黨二十多年土地革命的基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，體現(xiàn)了土地改革的總路線，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民革命與生產(chǎn)的積極性，對(duì)保證解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利起了決定性的作用。

在中華人民共和國(guó)成立前夕，1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(又稱“臨時(shí)憲法”)第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)必須取消帝國(guó)主義國(guó)家在中國(guó)的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民的國(guó)家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)和合作社的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)?！钡诙邨l規(guī)定：“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國(guó)家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田?！?/p>

1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)土地改革法》第一條規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開辟道路?！钡谌畻l規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢?！?/p>

1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第八條規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。國(guó)家指導(dǎo)和幫助個(gè)體農(nóng)民增加生產(chǎn)，并且鼓勵(lì)他們根據(jù)自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作。國(guó)家對(duì)富農(nóng)經(jīng)濟(jì)采取限制和逐步消滅的政策?！钡谑粭l規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。”

1955年11月9日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，其第一條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，按照自愿和互利的原則組織起來的；它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；它組織社員進(jìn)行共同的勞動(dòng)，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動(dòng)的成果。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的目的，是要逐步地消滅農(nóng)村中的資本主義的剝削制度，克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的落后性，發(fā)展社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)社會(huì)主義工業(yè)化的需要。這就是說，要逐步地用生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制，逐步地用大規(guī)模的、機(jī)械化的生產(chǎn)代替小生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)高度地發(fā)展起來，使全體農(nóng)民共同富裕起來，使社會(huì)對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的不斷增長(zhǎng)的需要得到滿足?！?/p>

《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》明確提出了逐步地用生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制的農(nóng)村所有制變革目標(biāo)。其第三條將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的發(fā)展分作初級(jí)和高級(jí)兩個(gè)階段：“初級(jí)階段的合作社屬于半社會(huì)主義的性質(zhì)。在這個(gè)階段，合作社已經(jīng)有一部分公有的生產(chǎn)資料；對(duì)于社員交來統(tǒng)一使用的土地和別的生產(chǎn)資料，在一定的期間還保留社員的所有權(quán)，并且給社員以適當(dāng)?shù)膱?bào)酬。隨著生產(chǎn)的發(fā)展和社員的社會(huì)主義覺悟的提高，合作社對(duì)于社員的土地逐步地取消報(bào)酬；對(duì)于社員交來統(tǒng)一使用的別的生產(chǎn)資料，按照本身的需要，得到社員的同意，用付給代價(jià)的辦法或者別的互利的辦法，陸續(xù)地轉(zhuǎn)為社會(huì)公有，也就是全體社員集體所有。這樣，合作社就由初級(jí)階段逐步地過渡到高級(jí)階段。高級(jí)階段的合作社屬于完全的社會(huì)主義的性質(zhì)。在這種合作社里，社員的土地和合作社所需要的別的生產(chǎn)資料，都已經(jīng)公有化了?！?/p>

1956年3月17日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議討論了國(guó)務(wù)院總理周恩來于 1956年3月9日提出的關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程的議案和說明，認(rèn)為：1955年11月9日由全國(guó)人民代表大會(huì)第二十四次會(huì)議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，經(jīng)過各地試用，證明是切合實(shí)際的，可以不再修改補(bǔ)充。同時(shí)，當(dāng)時(shí)全國(guó)加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶，已經(jīng)達(dá)到農(nóng)戶總數(shù)的85%，其中高級(jí)合作社的社員約占社員總數(shù)的60%，急需通過“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程”，不必再提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)討論通過，并且應(yīng)當(dāng)從速制定高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的示范章程。因此決議：將由全國(guó)人民代表大會(huì)第二十四次會(huì)議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》照原案通過，成為正式章程。

1956年6月30日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過、1956年6月30日中華人民共和國(guó)主席公布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》 第二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！?第十三條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！?/p>

1962年9月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(又稱“人民公社 60條”)第一條規(guī)定：“人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，同全民所有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的兩種形式。這兩種形式的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，互相支援，共同促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的繁榮?！钡诙粭l規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。”這是中央政策文件第一次用“宅基地”一詞，同時(shí)開創(chuàng)了房與地分離的制度安排。

1975年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》從法律上明確了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制，其第七條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織?，F(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，一般實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有?！?/p>

改革開放后，1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過了新形勢(shì)下的《中華人民共和國(guó)憲法》，此后雖經(jīng)過五次修正，但下列條款的基本內(nèi)容一直保持不變：“第六條 中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。” “第十條 城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?/p>

回顧幾十年中國(guó)農(nóng)村集體所有制的演進(jìn)歷程，應(yīng)該指出，中華人民共和國(guó)成立后在農(nóng)村推行的集體所有制，借鑒了蘇聯(lián)的理論和實(shí)踐探索，但與蘇聯(lián)不同。斯大林強(qiáng)調(diào)，蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)是在土地國(guó)有化的條件下進(jìn)行的。他曾經(jīng)講過：“我國(guó)沒有土地私有制，土地是國(guó)有的，這大大有助于集體化。土地交給集體農(nóng)莊永久使用，由于沒有土地私有制，我國(guó)也就沒有土地買賣，這一切都大大有助于集體農(nóng)莊的建立和發(fā)展?！盵1]中國(guó)農(nóng)村的集體所有制是在土地和其他資產(chǎn)私有的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。改革開放之后的農(nóng)村集體所有制成為中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段的一種特殊所有制形態(tài)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)理論是中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段理論體系的重要組成部分。對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體所有制，尤其是農(nóng)村土地集體所有制，從理論、法律、政策與實(shí)踐層面進(jìn)行探索，是一條前無古人的創(chuàng)新之路[2]。

二、農(nóng)村集體所有的資源和資產(chǎn)的現(xiàn)狀

要從理論上說清楚中國(guó)農(nóng)村的集體所有制，必須弄清農(nóng)村集體所有的資源和資產(chǎn)的現(xiàn)狀，這就涉及農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體成員利用集體所有的資源和資產(chǎn)開展各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的綜合體現(xiàn)，是農(nóng)村集體所有制在經(jīng)濟(jì)上的反映。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的載體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

集體所有的資源和資產(chǎn)有哪些？根據(jù)農(nóng)業(yè)部全國(guó)經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料，農(nóng)村集體的資產(chǎn)主要有以下三類：一是經(jīng)營(yíng)管理的耕地、林地、草地等資源性資產(chǎn)，分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地(包括宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地等)、未開發(fā)利用地等；二是企業(yè)、門面房、賓館等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；三是村委會(huì)的辦公室、衛(wèi)生室、養(yǎng)老院、幼兒園、學(xué)校等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織(不含西藏自治區(qū))賬面資產(chǎn)總額為 2.86 萬億元，村均為493.9萬元。其中東部地區(qū)資產(chǎn)總額為2.16萬億元，占資產(chǎn)總額的 75.5%，村均為 929.5萬元；中部地區(qū)資產(chǎn)總額為0.44萬億元，占資產(chǎn)總額的15.4%，村均為234.5萬元；西部地區(qū)資產(chǎn)總額為0.26億元，占資產(chǎn)總額的9.1%，村均為162.4萬元。北京、上海、廣東、浙江農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理的鎮(zhèn)、村、組三級(jí)集體資產(chǎn)分別為5 589.8億元、4 677.4億元、4 800億元和4 187.9億元。四省市的賬面集體資產(chǎn)總額為19 255.1億元，占全國(guó)農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織(不含西藏自治區(qū))賬面資產(chǎn)總額的67.33%。

第二次全國(guó)土地調(diào)查的主要成果及其他相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)144億畝國(guó)土面積中，全國(guó)農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設(shè)用地，農(nóng)村集體所有土地總面積約占國(guó)土面積的46%，集體所有的農(nóng)用地占國(guó)土面積的38.4%。在全國(guó)4.8億畝建設(shè)用地面積中，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地面積占64.6%。在農(nóng)村集體所有建設(shè)用地3.1億畝的面積中，農(nóng)戶的宅基地面積為1.7億畝，約占55%。

2018年11月，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的信息，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)范圍已覆蓋全國(guó)1 000多個(gè)縣市區(qū)，全國(guó)已有超過13萬個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完成改革，共確認(rèn)集體成員2億多人，累計(jì)向農(nóng)民股金分紅3 251億元。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身份通過頒證得到確認(rèn)。2018年11月16日，全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)推進(jìn)會(huì)議首次為北京市海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社等10個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)了登記證書，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有了屬于自己的“身份證”。

農(nóng)村清產(chǎn)核資在全國(guó)已全面展開，正穩(wěn)步推進(jìn)。黨中央對(duì)清產(chǎn)核資工作有明確時(shí)限要求，從2017年開始，用3年時(shí)間基本完成。按照時(shí)間表，2019年要基本完成清產(chǎn)核資，2021年要基本完成股份合作制改革。清產(chǎn)核資要按照清查核實(shí)、公示確認(rèn)、建立臺(tái)賬、審核備案、匯總上報(bào)、納入平臺(tái)管理“六大步驟”進(jìn)行，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組“三級(jí)組織”的經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性、資源性“三類資產(chǎn)”進(jìn)行全面清查核實(shí)，保證工作質(zhì)量，確保農(nóng)民參與、農(nóng)民認(rèn)可。截至2017年底，全國(guó)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額為3.44萬億元，集體所有的土地資源為66.9億畝。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題及解決途徑

要探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，就必須了解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題及解決途徑。

(一) 農(nóng)村集體所有權(quán)凸顯的弊端呼喚改革

集體經(jīng)濟(jì)問題的癥結(jié)是《物權(quán)法》第59條規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”如何真正落實(shí)，以及在對(duì)農(nóng)村集體資源和資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和受益權(quán)問題上，農(nóng)村集體權(quán)利和農(nóng)民成員權(quán)利的同一性如何實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于集體所有權(quán)，一種觀點(diǎn)是虛化農(nóng)村集體所有權(quán)，使集體所有成為一種名義上的所有。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)在過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)集體所有權(quán)的權(quán)能。這兩種觀點(diǎn)的共同點(diǎn)是將集體和農(nóng)民成員對(duì)立起來，仿佛在農(nóng)民成員之上凌駕著一個(gè)超越成員的虛幻的集體。但集體本身就是由農(nóng)民成員構(gòu)成的，兩者并不是對(duì)立的，而是一體的。二者的對(duì)立是集體所有制現(xiàn)存的弊端造成的，所以要通過改革消除弊端。

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》多次出現(xiàn)了“農(nóng)民集體”的提法。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，農(nóng)民集體所有并未能真正落實(shí)，農(nóng)民成員和農(nóng)村集體往往存在一種對(duì)立關(guān)系。這種對(duì)立關(guān)系具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是集體土地所有權(quán)和其他集體資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”，即由集體之外的主體(例如地方政府)來支配成員集體擁有的資產(chǎn)，或集體成員的代理人(村干部)“反仆為主”，來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”。農(nóng)民成員集體所有的土地在征用征收過程中私下里“被交易”，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)違背農(nóng)戶意愿“被流轉(zhuǎn)”。成員作為集體資產(chǎn)所有者對(duì)農(nóng)村土地和其他資產(chǎn)的所有權(quán)并沒有能在現(xiàn)實(shí)生活中體現(xiàn)出來，從而導(dǎo)致他們對(duì)集體所有的不認(rèn)同，缺乏主人翁的感覺。二是集體經(jīng)濟(jì)組織的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)或是將集體所有的所有權(quán)權(quán)能虛置，對(duì)農(nóng)民成員違法違規(guī)的行為不作為；或是將集體土地的所有權(quán)絕對(duì)化，以集體的名義違法違規(guī)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的權(quán)威性和用途管制在一些村莊形同虛設(shè)。三是由于中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策在一段時(shí)間未能具體落實(shí)，農(nóng)民作為集體成員擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)呈現(xiàn)兩重性。一方面，他們對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的未來走向缺乏清晰穩(wěn)定的預(yù)期，有確權(quán)的渴望；另一方面，在所有權(quán)權(quán)能缺失、規(guī)劃和用途管制缺位的情況下，承包農(nóng)戶在很大程度上將其承包經(jīng)營(yíng)土地的用益物權(quán)看成自物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵犯集體土地所有權(quán)，并進(jìn)一步將所有權(quán)絕對(duì)化的私有、變相私有的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如違法在承包農(nóng)地里建房或轉(zhuǎn)做其他非農(nóng)用途等。

(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)也需要深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革

改革開放后，相當(dāng)數(shù)量的行政村成為空殼村，除了土地外，沒有什么集體資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年，在全國(guó) 72.6萬個(gè)村中，當(dāng)年無集體經(jīng)濟(jì)收益的村占30.8%，當(dāng)年集體經(jīng)濟(jì)收益在 5萬元以下的村占42.9%，集體經(jīng)濟(jì)收益在5萬至10萬元的村占13.5%，集體經(jīng)濟(jì)收益在10萬元以上的村占12.8%①。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分集體所有的農(nóng)地被征用，轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，村集體也有可能獲取一部分土地改變用途的增值收益。而隨著土地整治工作的推進(jìn)，農(nóng)村最大的也是最有潛在價(jià)值的一項(xiàng)資產(chǎn)(土地)出現(xiàn)了增量，在增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的政策執(zhí)行中，村集體也有可能獲得新的收入來源。在國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”政策扶持不斷增強(qiáng)的情況下，村集體作為扶持政策的接受主體，也有可能獲得一部分收益。

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中都提倡發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)并出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施。農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新及相關(guān)政策釋放出發(fā)展空間，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有了較為雄厚的資金來源，這些政策措施有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。但隨著集體經(jīng)濟(jì)體量的增大，在產(chǎn)權(quán)不明晰的集體產(chǎn)權(quán)制度下，集體利益與集體經(jīng)濟(jì)代理人的個(gè)人利益邊界不清，集體利益甚至被代理人侵占。因此，現(xiàn)有政策措施、制度安排與代理人的激勵(lì)不僅相容，甚至過度相容，這就引發(fā)了村干部在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面的過度熱情。干部掌握的資源增多、權(quán)力加強(qiáng)，使得權(quán)力資本化的傾向加劇，一些地區(qū)出現(xiàn)了小官巨貪的現(xiàn)象。

一些發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。如江蘇某市，2002年開始搞社區(qū)股份合作社，要在集體收益為200萬元以上的村中推進(jìn)，但2002年整個(gè)市集體收益超200萬元的村只有1個(gè)。到2013年，在該市94個(gè)村中，村集體凈資產(chǎn)超1億元的有2個(gè)村，凈資產(chǎn)為5 000萬到1億元的有10個(gè)村，凈資產(chǎn)為1 000萬元到5 000萬元的有66個(gè)村，凈資產(chǎn)為500萬到 1 000萬元的有16個(gè)村。應(yīng)該指出，集體資產(chǎn)的評(píng)估是按照成本法，而不是市價(jià)法，這樣，集體資產(chǎn)仍被低估，而且資產(chǎn)中還不包括土地等資源。該市70個(gè)村平均可支配收益是每村675萬元，其中23個(gè)村可支配收益超1 000萬元，13個(gè)村超800萬元，25個(gè)村超 500萬元，可支配收益在300萬元以下的共8個(gè)村，可支配收益在200萬元以下的現(xiàn)在只有1個(gè)村。

江蘇另一個(gè)市的行政村及社區(qū)有190多個(gè)，2013年村平均總收入657萬元，比2008年增長(zhǎng)1.33倍，村平均可支配收入472萬元，比2008年增長(zhǎng)1.54倍。該市21個(gè)村年收入超1 000萬元，村總收入330萬元以下的村或人均村集體實(shí)際收入不足1 900元的，為相對(duì)薄弱村，這樣的村全市共有35個(gè)；政府對(duì)這些村每年補(bǔ)助 200萬元。收益 300萬元以下的村已經(jīng)沒有了。

中部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)通過推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也有了新增的收益。如中部某省的一個(gè)地級(jí)市，要打造溫泉生態(tài)旅游新城，涉及4鎮(zhèn)8村100多個(gè)村民小組，村民1.8萬余人。原有百姓住房占地約800畝，通過全征全拆，讓農(nóng)民“集中上樓，人人安居”，安置小區(qū)占地僅為300余畝，可節(jié)約土地500余畝，用于項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)新城發(fā)展。市政府建立了商業(yè)經(jīng)營(yíng)用房股份分紅機(jī)制，即在景區(qū)優(yōu)勢(shì)地段按照農(nóng)民每人10平方米的規(guī)模配置商業(yè)經(jīng)營(yíng)用房，由所在村組經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)行產(chǎn)權(quán)共享，按股分紅。市政府還建立了村級(jí)預(yù)留地自主經(jīng)營(yíng)機(jī)制，即按照征地總面積的 5%給村委會(huì)留足預(yù)留地，村委會(huì)可將預(yù)留地轉(zhuǎn)化為商業(yè)地產(chǎn)，通過土地市場(chǎng)掛牌拍賣或自己創(chuàng)辦集體企業(yè)，以壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，提高村集體收入。

福建某村2012年底有5 096人，1 396戶；2007、2008 年征地，征地之前耕地2 000多畝、林地6 000多畝；現(xiàn)在全村還有耕地1 670畝、林地5 000多畝。當(dāng)時(shí)征地是按照前三年的農(nóng)業(yè)平均產(chǎn)值每畝1 000元，補(bǔ)償26倍。其中土地補(bǔ)償為畝平均產(chǎn)值的10倍(1萬元)，安置補(bǔ)償為畝平均產(chǎn)值的15倍(1.5萬元)，青苗補(bǔ)償為1倍(1 000元)，一共每畝補(bǔ)償2.6萬元。安置和青苗補(bǔ)償直接全部給農(nóng)戶，土地補(bǔ)償?shù)?30%(每畝3 000元)給村集體，村里提留用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)以及作為村財(cái)政收入。2008年以后，村級(jí)組織從土地提留的收益為近500萬元。

位于四川江油市的某村，2008年地震重災(zāi)重建后堅(jiān)持兩個(gè)集中：村里集中居住，土地集約經(jīng)營(yíng)。災(zāi)前是1 039戶散居，其中544戶需要重建。通過統(tǒng)一規(guī)劃，重建面積為91畝，節(jié)約500畝耕地。2009年村黨支部與村委會(huì)牽頭成立公司，節(jié)約的土地由公司統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃；發(fā)展機(jī)械運(yùn)輸、勞務(wù)、建筑、物業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)，讓村民致富增收；2013年已經(jīng)有1 358萬元集體資產(chǎn)。

隨著形勢(shì)的發(fā)展和新政策措施的出臺(tái)，全國(guó)不同地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都有了新增的較多的集體資產(chǎn)和相應(yīng)的收益。問題是這塊資產(chǎn)和收益能否為身為集體成員的普通農(nóng)民所有和使用？有的學(xué)者認(rèn)為：“享受國(guó)家為農(nóng)民規(guī)定的各種權(quán)利的，僅僅只是農(nóng)村的絕少數(shù)，包括農(nóng)村有權(quán)力者、有錢人、地方強(qiáng)人，也包括一些地痞流氓和土豪劣紳?！屯恋刂贫葋碚f，盡管仍然實(shí)行‘集體土地所有制’，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，‘集體土地所有制’演變成為農(nóng)村強(qiáng)人土地所有制。這是一種典型的集體土地管理者的所有制，并非農(nóng)民的所有權(quán)。沒有任何東西可以打破今天的地方政府和強(qiáng)人壟斷的土地權(quán)利?！盵3]如何避免或消除這種現(xiàn)象？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員有效行使所有權(quán)的權(quán)能，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，也要深化農(nóng)村基層治理體制的改革，構(gòu)建新型干群關(guān)系，防止新的集體經(jīng)濟(jì)再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”。

(三) 通過深化改革，使集體成員能有效行使所有權(quán)的權(quán)能

農(nóng)村集體資源或資產(chǎn)的所有者權(quán)益的合理體現(xiàn)，關(guān)鍵是要使農(nóng)民成員真正擁有所有權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)是集體成員通過民主程序所達(dá)成的共同意志的體現(xiàn)。所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)形式由成員說了算，而不是由集體之外的主體或集體成員的代理人實(shí)際控制。因此，改革的思路應(yīng)是將集體土地和其他資產(chǎn)的所有權(quán)從“虛置”引向“做實(shí)”，探索不同農(nóng)村地區(qū)、不同類型集體資產(chǎn)和資源所有權(quán)權(quán)能的不同實(shí)現(xiàn)形式，消除集體土地和其他資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”[2]。

要想使集體成員有效行使所有權(quán)的權(quán)能，就要深化鄉(xiāng)村治理機(jī)制和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。改革要遵循的第一個(gè)原則是，在農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的框架內(nèi)，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利要通過確權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶或個(gè)人手中。無法落實(shí)到農(nóng)戶的資源性資產(chǎn)，如公益性建設(shè)用地、未開發(fā)利用地、數(shù)量太少的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，可以落實(shí)到村民小組或行政村一級(jí)，做到社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織中沒有無主的資產(chǎn)和資源。全國(guó)各地農(nóng)村都在進(jìn)行這方面的探索，如貴州六盤水的“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)改革。重慶市正在開展的“三變”改革，首先將農(nóng)村耕地、林地、水域、集體資金等生產(chǎn)要素及民俗文化等特色資源和無形資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資和評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，加快確權(quán)確股，重點(diǎn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的集體資產(chǎn)的股份，以家庭為單位，量化到人、確權(quán)到戶；對(duì)未承包到戶的資源資產(chǎn)，確認(rèn)成員的股份；對(duì)財(cái)政投入農(nóng)村形成的資產(chǎn)，也將按照法律法規(guī)和政策的規(guī)定，分類確權(quán)確股[4]。

在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革是否都要搞股份量化，這取決于產(chǎn)權(quán)制度改革的操作成本與收益之比，也取決于農(nóng)村的客觀實(shí)際。有的村集體經(jīng)濟(jì)很薄弱，沒有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，甚至是負(fù)資產(chǎn)，這樣的村對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份量化沒有實(shí)際意義，群眾也不會(huì)有積極性。這類村產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)是通過清理集體所有的資源或資產(chǎn)，摸清家底，對(duì)集體所有的各類資源性資產(chǎn)以份額形式確權(quán)給成員。越是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)多、給群眾提供福利多的村，越需要搞以股份量化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革。這樣的村中的集體成員往往對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)具有較強(qiáng)的依附性，他們將得到的福利視同領(lǐng)導(dǎo)的恩賜。這實(shí)際上形成了一種庇護(hù)關(guān)系，需要通過明晰產(chǎn)權(quán)喚起集體成員的主人翁意識(shí)和民主意識(shí)。

改革要遵循的第二個(gè)原則是，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民的民主權(quán)利要落實(shí)，讓農(nóng)村集體真正成為農(nóng)民自己說了算的集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村土地集體所有制的組織載體(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，探索建立成員(代表)大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)這“三會(huì)”組織的治理結(jié)構(gòu)，使集體經(jīng)濟(jì)組織普通成員真正享有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織重大事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而形成對(duì)掌控集體經(jīng)濟(jì)的村干部的有效制衡機(jī)制，防止集體經(jīng)濟(jì)再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”。如果改革應(yīng)遵循的兩項(xiàng)原則不能真正落實(shí)，其結(jié)果或是集體經(jīng)濟(jì)變質(zhì)，再次成為假集體經(jīng)濟(jì)組織，或是集體經(jīng)濟(jì)無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在鄉(xiāng)村治理機(jī)制和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革中，要正視人民公社時(shí)期三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度遺產(chǎn)依然存在的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也要以村民小組(原生產(chǎn)隊(duì)一級(jí))為基礎(chǔ)性層級(jí)，建立村民小組和行政村兩級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的架構(gòu)包括理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)。理事會(huì)是所有權(quán)權(quán)能實(shí)施的主體，是成員組成的農(nóng)民集體的代理。理事會(huì)行使的集體所有權(quán)權(quán)能包括：集體土地發(fā)包權(quán)，集體土地使用監(jiān)督權(quán)(如集體林權(quán)的權(quán)能包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境、確保生物的多樣性等，農(nóng)地的權(quán)能要保證農(nóng)地農(nóng)用等)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補(bǔ)償取得權(quán)、集體土地收回權(quán)等。理事會(huì)必要時(shí)要召集集體成員大會(huì)或代表會(huì)，決定成員的資格、進(jìn)入和退出、權(quán)利和義務(wù)。村民小組的代表構(gòu)成行政村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事會(huì)要行使制衡權(quán)力，確保理事會(huì)對(duì)集體所有權(quán)權(quán)能行使的正當(dāng)性、合理性，確保理事會(huì)行使的權(quán)力不會(huì)損害成員的利益[5]。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的新形勢(shì)呼喚理論和制度創(chuàng)新

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的存廢，有不同的甚至是對(duì)立的觀點(diǎn)。但必須指出，無論贊成還是反對(duì)，在法理和現(xiàn)實(shí)層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都是一個(gè)巨大的存在。沒有農(nóng)村集體所有制，就沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，因此，需要從理論、法律、政策與實(shí)踐層面對(duì)中國(guó)農(nóng)村的集體所有制進(jìn)行探討?，F(xiàn)在是農(nóng)村基層的實(shí)踐和為實(shí)踐操作保駕護(hù)航的政策舉措走在理論和法律前面，迫切需要理論上的創(chuàng)新。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化和順利進(jìn)行，關(guān)鍵是要以農(nóng)村基層的實(shí)踐創(chuàng)新為源泉，從理論上說清楚什么是中國(guó)農(nóng)村土地和其他資源或資產(chǎn)的集體所有制，在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，實(shí)踐中凸顯的一些問題迫切需要從理論角度給予回應(yīng)。

(一) 農(nóng)民成員的“三權(quán)”讓渡范圍過小影響了改革紅利的釋放

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何人都無權(quán)剝奪。但這些權(quán)利在什么范圍內(nèi)可以讓渡？《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》提出：“承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意?！雹谖宀课?lián)合出臺(tái)的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》也提道：“允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地……”③《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出：“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行?！薄疤剿鬓r(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回?！痹撘庖娡瑫r(shí)指出：“通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益?！?/p>

在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)“三權(quán)”，無論是對(duì)改革的推動(dòng)者還是受益者來說，改革的紅利都太小，無法充分調(diào)動(dòng)其積極性，這是改革必須要解決的難題。

(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定問題

產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步是“歸屬清晰”，村民最關(guān)心的是誰有資格成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。從各地經(jīng)驗(yàn)看，浙江省人大2007年修訂的《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》對(duì)社員有明文規(guī)定：“第十七條 戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員?！睆V東省政府2006年公布的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》的第十五條也對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格做出原則性規(guī)定。上海市農(nóng)委2012年公布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)操作口徑》明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求，成員資格取得方式主要有原始取得和法定取得(婚姻、移民、收養(yǎng))，具體分為了11種類型。湖北省出臺(tái)了“以戶籍登記為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，以村規(guī)民約為參考，以外地經(jīng)驗(yàn)為借鑒，以民主評(píng)議為結(jié)果”的成員資格界定辦法。所有這些規(guī)定的共同點(diǎn)是成員首先要具備本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的戶籍，由戶口決定成員權(quán)。

集體資產(chǎn)明晰產(chǎn)權(quán)，能夠使股權(quán)固化、地權(quán)固化、房權(quán)固化，其實(shí)質(zhì)是確定某個(gè)時(shí)間點(diǎn)具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于集體資產(chǎn)或資源各自的份額，可以確定某個(gè)時(shí)間點(diǎn)的公平，即起點(diǎn)的公平；而將成員權(quán)益保障落在實(shí)處的關(guān)鍵是讓產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)起來。不能交易的賦權(quán)是虛置的，不被認(rèn)同的賦權(quán)及交易是扭曲的，而沒有賦權(quán)的交易則是低效率的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予集體成員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何人都無權(quán)剝奪。成員擁有的權(quán)利能否全部或部分退出，使成員構(gòu)成的集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種特殊法人在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行？起點(diǎn)的公平使本村居民憑借成員資格獲得財(cái)產(chǎn)。但之后能否使產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，使具備一定條件的人憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得成員資格？要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)，探索建立成員有償退出和有償進(jìn)入機(jī)制，探索建立準(zhǔn)成員機(jī)制。固化之后，農(nóng)村集體的成員可以在一定條件下有償讓渡產(chǎn)權(quán)，放棄成員身份。沒有產(chǎn)權(quán)的社區(qū)成員或外部人員在符合一定條件的前提下可以被批準(zhǔn)購(gòu)買產(chǎn)權(quán)，進(jìn)入集體，成為成員或準(zhǔn)成員。在確定公平的起點(diǎn)的基礎(chǔ)上，集體產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)堅(jiān)持黨的十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，淡化成員權(quán)，強(qiáng)化股東契約權(quán)。弱化農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的所有者角色，強(qiáng)化其作為資源要素所有者和要素貢獻(xiàn)者的角色。強(qiáng)化前者，只能使集體經(jīng)濟(jì)組織成為一種封閉的、類似俱樂部一樣的組織；只有強(qiáng)化后者，才能吸納其他要素貢獻(xiàn)者進(jìn)來，引入新的資源要素。有學(xué)者指出：“作為成員權(quán)，從其初始配置方式來說，成員資格是不能交易的，所以承包權(quán)也不能買賣。但從未來發(fā)展來看，如果一個(gè)持有土地承包權(quán)的家庭全家沒有一個(gè)成員經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)了，不使用土地了，在其自愿的前提下，經(jīng)原發(fā)包人同意，可以將土地承包權(quán)讓渡給該土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，但不能讓渡給其他人，在有限的范圍內(nèi)開放承包權(quán)交易?！盵6]

寧夏平羅縣針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民城鄉(xiāng)之間“兩頭跑”、參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)有保障想退地、進(jìn)城經(jīng)商農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后資產(chǎn)變現(xiàn)緩慢等問題，通過插花移民的方式，推行貧困人口的易地搬遷；探索開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)“三權(quán)”自愿永久退出的轉(zhuǎn)讓交易，盤活農(nóng)村資源。政策規(guī)定，在一定條件下永久退出全部產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶，必須放棄村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。按照生態(tài)移民政策的安置標(biāo)準(zhǔn)，分配每戶5畝水澆地、80平方米以上住房、一宗宅基地和收儲(chǔ)補(bǔ)償費(fèi)12萬元左右。在退出產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶完成轉(zhuǎn)讓手續(xù)之后，為移民確權(quán)登記頒證，并確認(rèn)其村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。該案例的特點(diǎn)是打破了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織封閉的格局，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員的進(jìn)入和退出機(jī)制上，進(jìn)行了大膽的探索。

未來集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是成員資格從封閉走向開放，從固化走向流動(dòng)，而固化是為了更好地流動(dòng)。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，促進(jìn)股權(quán)、地權(quán)和房權(quán)的流動(dòng)，有進(jìn)有出，增資擴(kuò)股，從而使集體經(jīng)濟(jì)組織最終成為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代企業(yè)組織。

產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)是集體產(chǎn)權(quán)改革最終的目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要有一個(gè)轉(zhuǎn)化和過渡階段。集體產(chǎn)權(quán)是否流動(dòng)和開放，何時(shí)流動(dòng)和開放，取決于集體成員通過民主程序形成的共同意愿，而這又與各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段、資源稟賦、社區(qū)文化、制度傳承和地理位置等因素密切相關(guān)。我們對(duì)青島市某區(qū)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該區(qū)處于后工業(yè)化時(shí)代，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值和就業(yè)份額都很低。但無論社區(qū)干部，還是普通村民，“集體”概念深深扎根在他們的心中，農(nóng)民認(rèn)同的是集體成員的公平理念，而不是股份企業(yè)的效率至上理念。這說明在集體土地和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革問題上要有耐心，要尊重群眾的意愿，切忌疾風(fēng)暴雨、一刀切的運(yùn)動(dòng)方式。

(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“共同共有”或“按份共有”的所有權(quán)性質(zhì)問題

有的學(xué)者指出：“我看到有的省一級(jí)規(guī)范性文件中，將‘通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，把收益分配權(quán)落實(shí)到每個(gè)人頭’，錯(cuò)誤理解為‘將集體資產(chǎn)權(quán)分配到每個(gè)人頭’，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革理解為是把‘財(cái)產(chǎn)共同共有’改為‘按份共有’。這個(gè)理解是錯(cuò)的，因?yàn)闊o論共同共有，還是按份共有，都是共有經(jīng)濟(jì)，而不是集體經(jīng)濟(jì)。而共有經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是私有經(jīng)濟(jì)，這就需要法律規(guī)范來進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定、明確區(qū)分。”④

首先應(yīng)明確，在馬克思恩格斯的所有制理論下，集體所有制等同于全社會(huì)所有制，并不存在我們所理解的剝奪了個(gè)人所有權(quán)的合作社的集體所有制。此外，在馬克思恩格斯的話題體系下，集體所有制與社會(huì)所有制、國(guó)家所有制的概念是相同的、交叉使用的[6]。在社會(huì)主義國(guó)家的具體實(shí)踐中，集體所有制是社會(huì)主義法系獨(dú)有的概念，因此，無論用傳統(tǒng)大陸法系物權(quán)法中的何種概念來解釋“集體所有制”，都只是一種類比，不會(huì)完全準(zhǔn)確。當(dāng)初建立集體所有制時(shí)，也不是根據(jù)大陸法系資本主義法制中的任何一種制度來做模板。

其次，按照憲法，勞動(dòng)群眾集體所有制與全民所有制都是社會(huì)主義公有制，但二者是有區(qū)別的。國(guó)家所有的資源和資產(chǎn)屬于中華人民共和國(guó)公民共同所有，全民所有即國(guó)有，是大的公有制。而集體所有的資源和資產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，是一種本集體內(nèi)部的小公有制。這種集體所有對(duì)于本集體之外的人或單位來說，具有排他性，邊界非常清楚，類似私有制。

最后，《物權(quán)法》第二編所有權(quán)的第五章標(biāo)題是“國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”，第八章標(biāo)題是“共有”。是否可以說，共有是在公有和私有之外的一種所有制形態(tài)？

對(duì)所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等處置的權(quán)利是《民法》與《物權(quán)法》所規(guī)定的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的處分權(quán)。處分權(quán)是所有權(quán)四項(xiàng)權(quán)能的核心，它通常只屬于所有者。因此，以所有權(quán)為對(duì)象的集體資產(chǎn)或資源的處置權(quán)能為集體所有?！段餀?quán)法》規(guī)定，按份共有人對(duì)共有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。我們認(rèn)為，所有權(quán)屬性的體現(xiàn)不在于是共同共有還是按份共有，關(guān)鍵是成員個(gè)體占有份額的最終處置權(quán)是屬于個(gè)體還是屬于成員集體。如果在集體經(jīng)濟(jì)組織中，共有作為一種特殊的占有形態(tài)，按份共有作為一種特殊的所有權(quán)的分割形式，按份共有的成員對(duì)其份額享有占有、使用和收益的權(quán)利，但按份共有的份額最終處置權(quán)仍歸于集體，由集體成員通過民主程序最終決定，這樣的按份共有應(yīng)屬于集體所有。

在丹麥，大約1/3的住房屬于集體所有。2001年筆者對(duì)丹麥一個(gè)住房協(xié)會(huì)成員伊瑞克(Erik)做了訪談。伊瑞克所住的一棟樓原屬于私人，到1984年，房主決定出售他的房產(chǎn)，按照法律，他必須首先問居住的人是否愿意買。當(dāng)時(shí)有21家房客，兩家不愿意參加共同購(gòu)買，就搬走了。另外有兩戶加入，一共21戶入股，股份的大小按照公寓的面積和房屋的狀況決定。每年開一次股東大會(huì)，由大會(huì)選出執(zhí)行委員會(huì)(Steering Committee)及主席。股東協(xié)會(huì)有實(shí)施細(xì)則(Bylaw)，對(duì)于股東的權(quán)利和義務(wù)都做了規(guī)定。協(xié)會(huì)雇有專業(yè)的會(huì)計(jì)。2002年的預(yù)算大頭是換新的屋頂，要250萬克朗，預(yù)算的大部分用于還貸款(他們有一個(gè)公寓是出租的，每年房租45 000克朗，納入預(yù)算)。伊瑞克每月付4 000克朗的住房使用費(fèi)。股東只有電費(fèi)各付各的，其余都一起付。如有人離開，出售股份，買主要經(jīng)執(zhí)委會(huì)同意，把購(gòu)買股份的錢繳給委員會(huì)，由委員會(huì)再返還給賣主。在這個(gè)案例中，伊瑞克強(qiáng)調(diào)說：“我購(gòu)買了股份，有了居住權(quán)，但我并不擁有公寓的所有權(quán)，我們 21個(gè)人集體擁有這棟住宅，不是個(gè)人所有權(quán)，而是集體所有權(quán)，如同奶農(nóng)集體擁有奶廠一樣?！?他的原話是：Not individual ownership，but collective ownership。)個(gè)人不能以自己居住的公寓作為抵押去貸款，其所付的住房使用費(fèi)與股份成比例。

西南某市在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)時(shí)，提出針對(duì)農(nóng)村集體土地等資源和資產(chǎn)要向作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”。關(guān)于征地補(bǔ)償款，該市都采取“征誰補(bǔ)誰”的政策。但是，在分配征地補(bǔ)償收入時(shí)，存在農(nóng)戶土地確權(quán)后頒發(fā)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證失效的問題，一些農(nóng)民依據(jù)現(xiàn)有法律要求在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員中平分補(bǔ)償款，其利益訴求得以實(shí)現(xiàn)。可見，成員個(gè)體占有份額的最終處置權(quán)還是屬于成員從屬的集體。

(四) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)問題

有的學(xué)者指出：“產(chǎn)權(quán)制度改革是不是將集體經(jīng)濟(jì)直接改成企業(yè)呢？公司在市場(chǎng)不僅獲利，也要經(jīng)受很大風(fēng)險(xiǎn)，倒閉、兼并、重組、破產(chǎn)也是常有的事，我們不能讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革后，過幾年就面臨破產(chǎn)，讓農(nóng)民‘下崗’，這可不行！”④

《物權(quán)法》第六十七條規(guī)定：“國(guó)家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國(guó)家、集體和私人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權(quán)利并履行義務(wù)?！庇械膶W(xué)者提出，將“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”在法律上進(jìn)行區(qū)分，集體所有權(quán)人為“農(nóng)民集體”，“農(nóng)民集體”投資設(shè)立“集體經(jīng)濟(jì)組織”。“農(nóng)民集體”只需以各種用益物權(quán)進(jìn)行投資。經(jīng)營(yíng)失敗的“集體經(jīng)濟(jì)組織”需以自己的全部財(cái)產(chǎn)——包括前述用益物權(quán)償債，土地所有權(quán)不被波及。用益物權(quán)期限屆滿后，土地所有權(quán)基于彈力性恢復(fù)其完滿狀態(tài)，“農(nóng)民集體”又可以設(shè)立各類用益物權(quán)，并再次向新的“集體經(jīng)濟(jì)組織”投資[7]。我們認(rèn)為，這種設(shè)計(jì)是具有可行性與可操作性的。村集體可以組建股份有限公司或其他法人類型的經(jīng)濟(jì)組織，法人以其財(cái)產(chǎn)(包括土地使用權(quán))進(jìn)行投資，從而使土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)；但同時(shí)，土地所有權(quán)固定在村集體身上不動(dòng)。一旦法人投資失敗，土地使用權(quán)可用于償債，而不會(huì)危及土地所有權(quán)。而土地使用權(quán)都有期限限制，期限屆滿自動(dòng)消亡，土地所有權(quán)恢復(fù)完整，從而避免農(nóng)民徹底失地又缺失社會(huì)保障的問題。

通過改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事會(huì)相當(dāng)于一個(gè)集體資產(chǎn)管理公司，其理事會(huì)是由成員組成的農(nóng)民集體的代理。它在經(jīng)營(yíng)時(shí)應(yīng)引入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式，如集體資產(chǎn)信托投資模式、職業(yè)經(jīng)理人制度、獨(dú)立審計(jì)制度、委托經(jīng)營(yíng)等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為法人后，可以用集體擁有的資產(chǎn)或資源的各類用益物權(quán)與其他市場(chǎng)主體合作、合資，采取一企兩制的方式。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部按照民主決策確定的原則管理和分配，外部按照市場(chǎng)規(guī)則，發(fā)展為多元化的混合所有制經(jīng)濟(jì)形式，成為一種多元化的混合型的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。集體經(jīng) 濟(jì)的這種嬗變將使它得以保持經(jīng)濟(jì)活力和市場(chǎng)競(jìng) 爭(zhēng)力。

應(yīng)該指出，發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織已吸取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，現(xiàn)在很少?gòu)氖鹿ど虡I(yè)投資，更多的是從事風(fēng)險(xiǎn)較小的租賃業(yè)、物業(yè)管理業(yè)等。要警惕中、西部地區(qū)的基層干部在有了一些集體收益后，盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)和興建園區(qū)的行為。

(五) 明晰產(chǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的選擇權(quán)不是一蹴而就的事情

有的學(xué)者指出產(chǎn)權(quán)是選擇權(quán)[8]，但要防止農(nóng)民“被選擇”。農(nóng)民自己來選擇產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓等形式的可能性要取決于以下幾個(gè)必要的條件：第一，農(nóng)民要有一定的知情權(quán)。一般來說，一個(gè)人得到的信息越充分越準(zhǔn)確，做出的決定就越符合自身的根本利益。但是現(xiàn)在農(nóng)民得到的很多信息是不充分的，甚至是故意扭曲的。第二，農(nóng)民的權(quán)利受到侵害時(shí)能夠維權(quán)，有暢通的法律訴求渠道，低廉的打官司的成本。第三，政府不僅有能力維護(hù)社會(huì)公平正義，而且有意愿維護(hù)公平正義。從根本上講，農(nóng)民需要逐步培養(yǎng)自己的維權(quán)方式，促進(jìn)基層民主制度的發(fā)育和健全。實(shí)踐證明，保護(hù)產(chǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的選擇權(quán)可能比明晰產(chǎn)權(quán)的任務(wù)更艱巨、更關(guān)鍵。

同時(shí)必須指出，所有權(quán)的絕對(duì)性必須伴之以社會(huì)性和義務(wù)性。德國(guó)1919年的《魏瑪憲法》中規(guī)定，“所有權(quán)同義務(wù)共存，其行使應(yīng)符合公共福利”，“依據(jù)公共需要，可以收用、使用或限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，但應(yīng)予以相應(yīng)的補(bǔ)償”。世上沒有絕對(duì)的權(quán)利，權(quán)利總是與義務(wù)相連，所有權(quán)亦是如此。

五、結(jié)語

黨的十九大報(bào)告中首次提出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！蓖瑫r(shí)提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。”在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)要素良性互動(dòng)的大背景下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的開放流動(dòng)將是必然趨勢(shì)。要在開放流動(dòng)的產(chǎn)權(quán)格局下保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)，需要深入探討與農(nóng)村集體所有制密切相關(guān)的一些重要理論問題，為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，修訂和制定相關(guān)的法律法規(guī)，用理論指導(dǎo)政策層面和實(shí)踐層面的進(jìn)一步探索。

注釋：

① 農(nóng)業(yè)部合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司.全國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)提要(1996年).

② 參見由中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月30日印發(fā)并實(shí)施的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》.

③ 參見國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委、公安部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》.

④ 陳錫文接受《南方都市報(bào)》兩會(huì)報(bào)道組的專訪，2018年3月12日.