(浙江工業(yè)大學(xué) 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023)

引言：涉外行政相對人社會角色與文化屬性的浮現(xiàn)

行政相對人，是指在行政法律關(guān)系中，相較于行政主體并與之相對應(yīng)，承受并監(jiān)督行政權(quán)力、受到政府規(guī)制，因此使得自身法律狀態(tài)和利益狀況得以確認(rèn)、改變并由此符合國家和社會公共利益的公民、法人和其他組織一方。行政相對人是法律上的歸類或擬制。以“行政相對人”的統(tǒng)一概括和邏輯抽象，使得市場主體、社會主體在法治行政中的權(quán)利主體地位和受動主體特征得到比較簡潔和清晰的明示。但是，毋庸諱言，在現(xiàn)實的社會生活、治理實踐和法治生成中，作為行政相對人的則是紛紜復(fù)雜的諸多行動主體，其在行政法律關(guān)系中的法律角色必須還原為實際的社會角色，進而，在立法之中，使得行政法的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容及其配置在法制統(tǒng)一、公正平等的原則下更加具有真實性和可及性；在適用之中，使得行政法律規(guī)范的調(diào)整結(jié)合裁量基準(zhǔn)、解釋規(guī)則和程序規(guī)范等更加具有操作性和可接受性。

在華外籍人員，入境我國并居留且無外交特權(quán)及豁免權(quán)的外國、無國籍自然人，基于國際法和我國憲法享有和行使合法、合理、正當(dāng)?shù)臋?quán)益，與我國主權(quán)之間的憲法關(guān)系落實在行政法等法律領(lǐng)域，既要因循法律的邏輯，視之為與其他行政相對人無差別的一方當(dāng)事人；又要遵循求是的邏輯，立足其所特有的社會角色與文化屬性，因而不僅在權(quán)利依據(jù)、利益享有、監(jiān)管規(guī)則等諸多方面受到與本國公民、法人和其他組織所不同的法律對待，而且“投射”到社會、國家、政府之上，使得這一跨文化社會治理中政府等的治理權(quán)能因其對象而有別于以本國公民、法人和其他組織為相對人的情形，即在社會治理中衍生出“跨文化社會治理”，在政府行政中存在著“涉外行政管理”。這個領(lǐng)域，體現(xiàn)著維護包括文化主權(quán)在內(nèi)的國家主權(quán)安全和根本利益、維護正常的市場和社會公共秩序、尊重和保障我國承認(rèn)、簽署和加入的國際公約以及與相應(yīng)國家對等處遇的人權(quán)。在尊重和保障在華外籍人員居留權(quán)的基礎(chǔ)上，基于國家主權(quán)所進行的管治，實現(xiàn)安全、秩序和公平、和諧的治理價值，不限于一般意義的、普適的行政執(zhí)法、出入境管理等，形成必須聚焦在華外籍人員這一特定對象群體、有著自身規(guī)定性的監(jiān)管、服務(wù)的特定準(zhǔn)則、規(guī)范、內(nèi)容和方式。那么，社會治理體系中針對特定對象的這個子體系如何既體現(xiàn)其規(guī)律性的一般要求，又體現(xiàn)其具體性的特殊要求？跨文化的社會治理有哪些自身特征？跨文化社會治理中的治理領(lǐng)域、內(nèi)容及其機制需要怎樣的設(shè)置？其發(fā)展變化的規(guī)律、趨勢是怎樣的？在華外籍人員分散或集聚的社會風(fēng)險及其法律防范將是怎樣的？其間文化母體差異及其溝通的影響權(quán)重有多大？跨文化的社會治理、政府行政中的文化作用是否需要重視與凸顯？作用空間有多大？跨文化社會治理法治化的挑戰(zhàn)、癥結(jié)、誘因、突破在哪里？是否應(yīng)當(dāng)、怎樣才能使得跨文化社會治理的法治化進度與質(zhì)量同樣得以保持？還是反之，使之在社會轉(zhuǎn)型中相對較長地停留在“薄法治”的程度、而主要依賴政策調(diào)整？

新時代，深度改革開放、民族偉大復(fù)興的進程，一定是深刻地置于全球化不可逆轉(zhuǎn)的時代、資源要素全球流動的時代、中國擁抱世界的時代。外籍人員來華、在華的規(guī)?；?、長時態(tài)、常態(tài)化、多族群和中外對接的全方位、深層化，使得針對該群體的社會治理，在公共安全、人權(quán)保障、“一帶一路”、深度開放，甚至民間外交等具有政治、社會、法治和文化等多方面重要意義，又是不可回避的一個重要挑戰(zhàn)。其中，文化治理以其特有的文化排斥之消解、文化互認(rèn)之強化、文化融合之增進、文化互鑒之得益等，在提升文化整合、促進文化繁榮、實現(xiàn)民心相通方面具有切實的正向作用。在華外籍人員的文化治理，尤以自覺汲取和運用跨文化治理的理論和方法，是提升政府、社會甚至各個族群自我治理的合理性和有效性的有力支點。實現(xiàn)國家主權(quán)、維護國家安全、保障交流秩序、促進文明互鑒，實現(xiàn)外籍人員權(quán)益保障、和諧融合、共建共享，既是社會治理法治領(lǐng)域的組成部分之一，又是文化行政的精準(zhǔn)化、精細化、法律化的特有內(nèi)容和實施渠道。提升跨文化治理不僅是維護國家文化主權(quán)[1-2]、國家文化邊疆[3-5]的迫切需要，也是積極確立話語權(quán)、錘煉文化軟實力、能動適應(yīng)全球文化交流復(fù)雜局面的基礎(chǔ)所在。對此，僅有為數(shù)不多的學(xué)者開始予以關(guān)注和思考。如有學(xué)者提出，政府推進多元文化包容性，樹立文化協(xié)同觀，既要堅持思維全球化與在地化的有機統(tǒng)一，更應(yīng)堅持法律至上、公平施政的原則，營造一體多元、依法循道的政府跨文化治理新局面[6]。在總體上，遺憾的是這一研究尚處起步階段，加之這方面本身即是跨學(xué)科、縱深性的，既需要實證研究又需要比較考察，更需要首要的在文化主權(quán)、文化治理、社會治理等方面的基礎(chǔ)性、貫通性分析，因此亟待開掘。本文擬評析在華外籍人員管理的風(fēng)險防范及其法律應(yīng)對的長效機制，由此導(dǎo)出跨文化社會治理的界定及其法治化的內(nèi)涵，探求其內(nèi)容、機制尤其文化治理作為重點的立法需求這一初始環(huán)節(jié)上的反映及其供給。

一、從風(fēng)險應(yīng)對到治本之策：跨文化社會治理的必然

(一)跨文化社會治理的現(xiàn)實緊迫性與長期戰(zhàn)略性

在華外籍人員數(shù)量激增，活動半徑與內(nèi)容邊界不斷擴大，折射出現(xiàn)有的涉外管理政策法規(guī)已無法滿足快速發(fā)展的實踐。在華外籍人員的需要，由對法律法規(guī)的了解適應(yīng)、經(jīng)商活動便利可靠，拓展到側(cè)重子女教育、醫(yī)療保健、精神文化活動等豐富的需求，以及參與社區(qū)、社會公眾活動。但由于語言、習(xí)慣和風(fēng)俗，以及思維觀念和價值觀念等存在差異，發(fā)生理解偏差和行為摩擦在所難免，進而在華外籍人員對暢通便利的糾紛解決機制需求不斷上升。更有甚者，在華外籍人員違法犯罪逐漸增加，涉外群體性事件發(fā)生幾率同步上升。在華外籍人員的非法聚集加之可能部分境外媒體的非客觀報道，傳播迅速，誘導(dǎo)性強，勢必產(chǎn)生消極影響甚至惡劣后果。具體而言，首先，在華外籍人員聚居度提高，社會復(fù)雜性提高。至今，對在華外籍人員的治理主要采用治安管理、出入境管理和簽證管理，僅將其視為管理對象，以治安防控為主要目標(biāo)，對其在日常生活中所面臨的因跨文化因素產(chǎn)生的適應(yīng)性障礙等問題多有忽視。以我國東部某城市為例，一些在華外籍人員從事采購、商貿(mào)，持居留許可和訪問簽證為主。他們居住和生活相對集中，以地緣、族緣、宗教信仰為紐帶的聚集抱團現(xiàn)象較為明顯，一旦個別人因某事發(fā)生糾紛，易出現(xiàn)一呼百應(yīng)的局面。例如，該市2010年曾發(fā)生因交通事故引起的小規(guī)模在華外籍人員聚集圍觀事件。其次，涉外經(jīng)濟糾紛引發(fā)影響社會穩(wěn)定問題。涉外民商事案件數(shù)量逐年增加，立案標(biāo)的額也有所提升，但在實踐中，大量的涉外經(jīng)濟糾紛并沒有進入訴訟程序，極個別的可能會與在華外籍當(dāng)事人或相關(guān)人員產(chǎn)生摩擦。也不排除個別不良外商欠款逃離，誘發(fā)群體性事件發(fā)生；甚至引發(fā)駐華使領(lǐng)館介入交涉。再次，教派矛盾和滲透問題。如據(jù)有關(guān)調(diào)查[7]，在華外籍人員中有53.7%選擇在私人場所進行宗教活動?！傲私庵袊诮陶摺钡耐饧藛T僅有11%，違反《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定實施細則》的現(xiàn)象不容忽視。最后，違法犯罪問題。外籍人員“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”的“三非”現(xiàn)象日漸增多、屢禁不絕，埋下境內(nèi)進一步刑事犯罪的隱患[8-11]。也并不排除即便從事商務(wù)活動的人員或成分復(fù)雜，其中或有持某種政治目的的滲透或被操縱的分子，這樣將在社會中埋伏伺機而動的破壞因子，以至于有可能在時間條件允許之下發(fā)生無察覺的危機裂變，致使社會控制失靈、應(yīng)對越軌乃至犯罪行為的舉措捉襟見肘、制度形同虛設(shè)[12]。這不僅在當(dāng)下，而且在未來，可以預(yù)見其諸多消極事例及法律風(fēng)險的破壞力，必須予以法律層面的回應(yīng)，是一個長遠意義上作為走向世界中心的大國必須建立健全的治理制度和機制問題。

(二)跨文化社會治理的高度敏感性與法治必要性

對在華外籍人員的跨文化社會治理，關(guān)乎國家主權(quán)行使的權(quán)力形態(tài)及其合法、適宜與否，關(guān)乎基本人權(quán)的保障方式和限度，因此，應(yīng)使之具有規(guī)范性、法律化。首先，跨文化社會治理的復(fù)雜性決定了其所依據(jù)的法律制度應(yīng)具有系統(tǒng)性、協(xié)同性、集成性、自覺性、明確性。在其立場、傾向和內(nèi)容上，不應(yīng)是拒絕和排斥、禁止和懲治、疏離甚至游離，應(yīng)是以多層次、相銜接和復(fù)合型的法律規(guī)范子體系實現(xiàn)國家主權(quán)與外籍人員權(quán)益的協(xié)調(diào)平衡。對此在司法領(lǐng)域，在刑事法方面已有諸多建言。有學(xué)者主張針對非法移民，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的司法對策，發(fā)揮國家政策的指導(dǎo)性和司法機關(guān)的能動性[13]。亦有學(xué)者提出：應(yīng)本著維護本國的國家和公民利益原則的基礎(chǔ)，兼顧對等原則，構(gòu)建應(yīng)對外國人犯罪的法律與實踐處置措施[14]。應(yīng)當(dāng)調(diào)整刑事政策，重構(gòu)制裁偷渡犯罪的罪名體系，完善適用偷渡犯罪的驅(qū)逐出境制度[15]。應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建刑事訴訟移管等制度，完善中國普遍管轄權(quán)的配套規(guī)則，構(gòu)建符合中國利益的全球性、區(qū)域性和雙邊性的國際司法合作機制[16]等。我們認(rèn)為，這些無疑是有積極意義的。但是，刑事責(zé)任追究畢竟是針對已然的犯罪這一嚴(yán)重刑事違法行為的法律制裁，尚不足以完全防范和阻止犯罪的發(fā)生，況且有著諸多尚不構(gòu)成犯罪，甚至即便有著嚴(yán)重社會危害但卻難以以既有刑法規(guī)范進行判定和懲治的行為，因此，健全在華外籍人員社會治理體制機制及其法律制度，是社會治理法治化中不可缺失的一塊“拼圖”。我國受益、推動、融合和貢獻于當(dāng)代和未來的全球化，是在新科學(xué)技術(shù)革命的基礎(chǔ)上，以追求文明共融為顯著特征和必然走向的。開放，在2018年憲法修正案中已明確作為我國憲法這一最高法、根本法層次的新發(fā)展理念，因此，必須堅定地在開放融入全球化的時代潮流中，認(rèn)識和確立在華外籍人員跨文化社會治理以法治化為其必由之路。

二、從消極防范到積極治理：跨文化社會治理演變及法治化

(一)跨文化社會治理進展、缺陷與轉(zhuǎn)變

首先，北京、上海、廣州、廈門、成都、武漢、杭州等已相繼提出“國際化社區(qū)”甚至“城市國際化”的建設(shè)目標(biāo)與規(guī)劃，開展了各有千秋的治理實踐。有學(xué)者歸納為行政色彩較為濃厚的北京模式、多元共治的廣州模式、半自治式的上海模式等三種類型[17]。但是，我們認(rèn)為，北京模式中社區(qū)服務(wù)中心不是專門為外籍人員提供服務(wù)的窗口，而是一體化地保障服務(wù)的園地，因此，不具有特殊性。街道、居委會等與其他非在華外籍人員集聚的社區(qū)無異。廣州模式中的特點在于統(tǒng)一的涉外管理工作機構(gòu)。這是有積極意義的。但其中的行政管轄權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移或相對集中，而是采取的鏈接協(xié)調(diào)機制，因此，并未有實質(zhì)性的變化。上海模式中外籍人員參與的組織形式和程序機制發(fā)育相對較為充分。如社區(qū)建設(shè)促進委員會，在搭建外籍人員參與基層公共治理的管道和平臺上，有一定的積極作用。不過上述只是不同環(huán)節(jié)的側(cè)重，相較而言，黨政領(lǐng)導(dǎo)體制、基層自治體制和社會協(xié)同機制的三個組成部分形成的社會治理格局在我國的存在與運行已經(jīng)基本鋪開，因此，似難以將其稱之為在針對外籍人員管理服務(wù)上的模型或類型。其啟發(fā)在于在何種途徑或方式上建立外籍人員事務(wù)的響應(yīng)機制及其與所處社區(qū)、社會之間的溝通機制。新加坡在每個選區(qū)設(shè)立的公民咨詢委員會和居民聯(lián)絡(luò)管理委員會，在其角色、職能上，與我國的街道辦、居委會有一定的共性，甚至不及我國派出機關(guān)與基層自治組織的管理權(quán)重。但我國外籍人員參與社區(qū)治理的特有方式、權(quán)利依據(jù)和待遇程度并不明晰，尤其不具有明確的法規(guī)依據(jù)?？傮w而言，即便在基層，跨文化社會治理尚未形成具有可借鑒、可復(fù)制、可推廣的成熟范式。而在依據(jù)上，如有關(guān)學(xué)者所評析的，我國現(xiàn)行的一些政策和政策性文件雖然已經(jīng)體現(xiàn)了外國移民融入的內(nèi)容[18]，在完善外國人的出入境和長期居留、稅收、保險、住房、子女入學(xué)、擔(dān)任職務(wù)、承擔(dān)科技項目、參與國家標(biāo)準(zhǔn)制定等方面有著一定的規(guī)則依據(jù)。但是，這些內(nèi)容在程序性、正當(dāng)性、公開性等方面有著一定的缺憾，既不利于促進外國移民融入，又不利于接納外國移民?？傊?，法制化程度較低，大多尚未上升到法律層面，“與構(gòu)建外國移民融入法律體系和建設(shè)外國移民融入法律制度相距甚遠。”

其次，恐怖主義活動境內(nèi)外相勾結(jié)、相呼應(yīng)的突出特點表明，恐怖分子很可能通過過境免簽、改名換姓、偷渡、混入難民群體或教唆在華外籍人員中的受挫者等途徑發(fā)展力量，對我國國家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。而現(xiàn)有跨文化社會治理“主體分散”、“過程碎片”等弊病仍然存在。政府對于外籍人口管理的事權(quán)分散、主體多元，缺乏職能整合和職責(zé)邊界的科學(xué)厘定，缺乏相互之間的銜接、溝通和合作；各個治理環(huán)節(jié)銜接不暢，甚至“斷裂”“脫節(jié)”?？梢?，我國出入境管控的行政執(zhí)法部門化局限有待克服，仍存在觀念、體制和機制以及數(shù)據(jù)、信息等方面的困境，執(zhí)法權(quán)分散，治理方式以突擊執(zhí)法為所依賴的途徑等問題不僅弱化了出入境警種的管理職能優(yōu)勢，也使外界誤以為出入境管理部門是“單純辦證”部門，削弱了其在反恐與維穩(wěn)中的作用。我國的出入境管理方面的法律雖然明確了主管機關(guān)和相關(guān)機關(guān)的職責(zé)，但在各部門間的協(xié)作機制建設(shè)方面還有待于完善。需要從理念、法律、體制、機制、程序和技術(shù)等方面改革。要在法律上解決所存在的重服務(wù)輕管理、重打擊輕管控這兩重貌似矛盾的問題，就應(yīng)當(dāng)深化國家移民局設(shè)立后的內(nèi)部體制改革和協(xié)同治理機制健全，將各個職能部門的力量進行整合，并且由中央部門予以監(jiān)督指導(dǎo)和事權(quán)下放，在地方外籍人員管理一線形成真正意義的“大外管”組織體制與工作機制，在國家安全領(lǐng)域堅持集中統(tǒng)一和多元治理相結(jié)合的原則，樹立鏈條式、立體化管理思維，構(gòu)建從入境到社區(qū)再到出境，各環(huán)節(jié)銜接順暢、緊密配合的風(fēng)險治理與融合服務(wù)的完備框架。

最后，復(fù)雜的現(xiàn)實條件導(dǎo)致誘發(fā)較大烈度的社會安全穩(wěn)定的事由類型有所增加，面對外籍人員集聚可能帶來的違法犯罪風(fēng)險、公共衛(wèi)生風(fēng)險、群體性事件風(fēng)險、文化沖突風(fēng)險以及金融風(fēng)險等，需要高度重視其中風(fēng)險的聚合性、擴散性、遷移性。外籍人口的聚居涉及到入境、邊檢、居留、入籍、出境等全過程各方面，如果哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題或者形成掣肘，風(fēng)險必然會大大增加?？梢?，以底線為基本導(dǎo)向調(diào)控事物最大限度避免惡化的意識和思維，作為一種戰(zhàn)略，屬于居安思危進而夯實主體責(zé)任、開展積極防御的立場和導(dǎo)向。因此，針對外籍人口聚居區(qū)的風(fēng)險治理不能僅僅停留在社區(qū)層面，必須樹立全景式觀念，以風(fēng)險的防范與管控為基礎(chǔ)目標(biāo)，向“上游”——入境、“下游”——出境延伸管理，并創(chuàng)新“中游”——居留期間的全時監(jiān)管與全面服務(wù)，以具有法的效力和地位的規(guī)范體系為前提，以信息技術(shù)及智慧治理為保障，覆蓋外籍人口風(fēng)險治理全流程。同時，著眼文化底色的內(nèi)在性與涉外監(jiān)管的敏感性，在這個過程中，更應(yīng)“剛?cè)岵薄拔幕饔?，著重對外籍人員予以文化的治理。建立健全跨文化社會治理中的文化治理體系，就其五個要素：組織體系、運行體系、制度體系、評價體系以及保障體系上以人為本、創(chuàng)新探索、充實內(nèi)涵、力保安全、激發(fā)融合。這樣以法治化的方式實現(xiàn)從節(jié)點管理到過程管理、從證件管理到行為管理、從屬人管理到綜合治理、從外在秩序管理到內(nèi)在文化治理的轉(zhuǎn)變和改善。

(二)跨文化社會治理及其法治化的意涵

在管理學(xué)的角度，有學(xué)者將政府對外籍人員的管理，按照企業(yè)跨文化管理的思路，稱之為“政府跨文化管理”[19]，主張政府跨文化管理落實在基層，應(yīng)加強扁平化管理、溝通管理，通過外籍人員服務(wù)管理站、社區(qū)非營利組織等方式，甚至可以直接采用外籍人員聘任制的方式，借助外籍管理人員加強對外籍人員的管理，消解其中的溝通障礙，增強管理效能。我們認(rèn)為，隨著實踐的發(fā)展和認(rèn)識的深化，在治理的理念與視域下，基于事實上公共安全、公共秩序與公共服務(wù)必須依賴多主體的共同保障，政府面對外籍人員的管理和服務(wù)，應(yīng)屬于“社會治理”的范疇，是一種跨文化的社會治理。歷史地分析，從改革開放初期“三資企業(yè)”公司內(nèi)部治理的跨文化問題，到政府乃至于社會治理的跨文化問題，從跨文化社會治理在社會治理中的特殊性，到其不斷具有的在更高層次和更廣范圍的開放，必將使之具有廣泛性和經(jīng)常性，不再是一時一地的局部或個別的監(jiān)管或治理實踐。因此，從跨文化社會治理的政策性強勢到將其納入法制化進而進入法治化的良善狀態(tài)，是一個發(fā)展的、躍升的必經(jīng)過程。之所以提出這一問題，是因為在華外籍人員不僅在數(shù)量、規(guī)模、時段上有所發(fā)展，而且生產(chǎn)經(jīng)營與生活、社交全面的在地化，(盡管有學(xué)者對上海外籍商務(wù)管理人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)其存在著作為強勢文化者的社群封閉性[20]。)帶來醫(yī)療、教育、生老等與當(dāng)?shù)厣鐣С窒到y(tǒng)與公共服務(wù)保障的對接必需，比如我國教育法律法規(guī)實施與國際教育之間的文化、公共課程銜接，基礎(chǔ)公共事務(wù)管理中的咨詢協(xié)商與參與調(diào)處。畢竟，治理是多因素綜合發(fā)揮作用的一個系統(tǒng)，可稱之為治理機制；治理機制至少包括了治理主體、治理客體、治理依據(jù)、治理方法、治理效果的評估等方面，不限于安全預(yù)警機制和危機管理機制。

進言之，治理要面向本國公民與外籍人員，在遵守人類基本價值觀和倫理道德規(guī)范的基礎(chǔ)上創(chuàng)造“和而不同”的生活共同體。開放的進程帶來了主權(quán)之下對不同族群、不同區(qū)域的跨文化治理?？缥幕谋举|(zhì)，我們認(rèn)為，在于通過不同生活方式和思維方式的行為表現(xiàn)，建立以他者對自我映現(xiàn)的鏡像，通過與其他文化的接觸、交涉和溝通，而對各自的文化身份進行反思和一定程度批判性的“解構(gòu)”，從而告別封閉和狹隘，走向多向度的發(fā)展新空間。在深度開放新時代下，跨文化治理應(yīng)當(dāng)是過程化、融合化和常態(tài)化的，其核心是文化融合，應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識多元文化客觀存在和各有其長的前提上，對不同族群、不同文化、亞文化類型以及不同文化發(fā)展階段，以文化包容的胸襟，采取差異化、對話式的交往方式和整合策略，由消極防恐走向積極促融，構(gòu)筑在精神文化層面、在日常生活之中、在公共社會空間中結(jié)合行政管理的執(zhí)法活動、輔之以諸多社會建設(shè)活動，由此施以治理，著重防止外籍人員在社區(qū)的“隱匿”、密切不同族裔的交流、緩解中外居民或隱性或顯性的緊張與疏離，進一步弱化外籍人員賴以獲得社會信任和生活支撐甚至替代公共服務(wù)的自身族群等非正式社會支持網(wǎng)絡(luò)，防止聚居區(qū)的封閉化、族群交往的固化以及心境、心態(tài)的偏狹化，達成不同文化背景的社會主體相互的認(rèn)知、理解、兼濟，互為存在條件和相處伙伴，即保持相互之間的互文性、互動性與共生性，有效提升多元文化群體共同的滿意度、和諧度。所以，跨文化社會治理，必須以文化治理為必要內(nèi)容和必備條件，當(dāng)然，又不限于文化治理，而是將文化治理與公共安全、公共保障等一并開展，催生社會資本并提高其共享度。

社會治理法治化是加強和創(chuàng)新社會治理的一項重要維度，也是深入推進全面依法治國方略的一個基礎(chǔ)工程。對于引發(fā)社會矛盾糾紛，由此觸發(fā)社會秩序遭受沖擊、危害社會公共安全的情形，審時度勢，既要堅持適度邊界，又要積極主動預(yù)防，科學(xué)合理地履行屬于社會治理事務(wù)的職能職責(zé)，依據(jù)、運用和置于法治之中予以社會治理。社會治理，既需要納入法制的調(diào)整與約束之中，也必將匯入對法治的增進與鞏固之中，而不能偏離法治的民主、正義與人權(quán)的根本價值。其中，就是要以對國家權(quán)力、政府權(quán)力和社會組織等的公共權(quán)力進行科學(xué)、民主的規(guī)制并發(fā)揮其在價值、原則與程序的拘束下，協(xié)同、參與和協(xié)商之上的良性積極功能，進而使得法治成為權(quán)力行使主體的自覺與慣習(xí)，并促使社會行為主體同樣有著對自身尊嚴(yán)、權(quán)利實現(xiàn)和義務(wù)擔(dān)負(fù)的自覺與踐行。由是觀之，法治化絕非僅僅是“制度化”，將外籍人員管理，之所以轉(zhuǎn)而視之為“跨文化社會治理”，絕非僅僅語詞的轉(zhuǎn)變，本身即包含著對其主體地位和權(quán)利(益)主體的尊重及其在治理格局和過程中的話語表達和作用發(fā)揮，這就不只是視為防范、防控、以維護社會安全穩(wěn)定的基準(zhǔn)內(nèi)容和底線層次；而是要將其視為開展民間外交、促進融通對接、傳遞文化魅力、助推“一帶一路”的基礎(chǔ)載體。“問題是時代的聲音，人心是最大的政治”[21]。傾聽人民呼聲是這樣，注重爭取外籍人員客觀公允、實事求是、心悅誠服地對待中國文化和中國發(fā)展，也是這樣。面向外籍人員的跨文化社會治理同樣要做到心坎上，要深入社區(qū)中。黨的十九大報告指出，“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！鄙虾?、廣州等外向型程度較高的城市聚集了來自全國甚至全世界各地的人員，在初始條件下，相互之間缺乏作為一個城市生活共同體的認(rèn)同感。由此凸顯跨文化治理的首要任務(wù)，在于通過特定的文化符號的構(gòu)建，激發(fā)城市和社區(qū)層面的向心力，通過不同主體間的對話、參與、協(xié)商、合作機制的發(fā)展，推動形成自助互助、多贏互惠的社會局面，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的社會治理共同體?；谖幕鄻印⑽幕瘜捜?，跨文化社會治理更“要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系”[22]。既要重視基于國家主權(quán)的公權(quán)力的強制運用，又要更加重視發(fā)揮社會權(quán)力、自治權(quán)利、參與權(quán)力以及文化治理的功能效用。

因此，跨文化社會治理是以在華外籍人員為社會主體、行政相對人，依法開展的管理、服務(wù)、保障、救濟等，以維護國家主權(quán)、保障基本人權(quán)為原則，促進涉外經(jīng)貿(mào)文化交流活動正常開展，在地化地促進穩(wěn)定、和諧與服務(wù)質(zhì)效的公共安全、公共秩序和公共服務(wù)等方面的社會治理領(lǐng)域及其活動的總稱?？缥幕鐣卫矸ㄖ位?，是指以人權(quán)、平等、主權(quán)、和諧、開放等法價值為尺度和引領(lǐng)，對外籍人員在華生產(chǎn)生活的社會關(guān)系領(lǐng)域建立健全法治規(guī)范、嚴(yán)格實行依法治理、防范化解矛盾糾紛、尊重維護正當(dāng)權(quán)益、多樣文化和諧包容、本國外籍和睦共處的過程與狀態(tài)。跨文化社會治理及其法治化，是新時代我國深度改革開放、與世界共享發(fā)展機遇、構(gòu)建人類命運共同體、建設(shè)法治中國的直接載體、具體實施、必然要求和時代任務(wù)。在基本理路上，要以新時代習(xí)近平中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持戰(zhàn)略思維、底線思維、法治思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，著眼跨文化治理現(xiàn)代化，著力防范化解安全風(fēng)險，促進融入、融合，推動外籍人員管理鏈條化、全程化、規(guī)范化、法治化，加快實施在華外籍人員管理信息化、智能化、信用化方略，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)高效、安全依法、融通有序的在華外籍人員現(xiàn)代化治理體系，穩(wěn)健扎實地推進中國特色的在華外籍人員管理法治體系建設(shè)。

三、從立法需求到規(guī)范設(shè)計：跨文化社會治理法治化的導(dǎo)入

(一)跨文化社會治理立法的價值、理念、目標(biāo)需求

跨文化社會治理法治化，以其法制化為前提和基礎(chǔ)，而其法制化，以立法需求為導(dǎo)引和依歸。法制的增進，并不僅僅是法律規(guī)范覆蓋范圍、數(shù)量規(guī)模的擴張，而是對外籍人員監(jiān)管服務(wù)的法價值的彰顯、法規(guī)范的融貫、法體制的健全以及法效力尤其是司法適用的效力得以強化。當(dāng)然，秉持立法謙抑，注重立法節(jié)制，防止條件不夠成熟情形下的貿(mào)然立法或激進立法，避免立法失靈，是科學(xué)立法的應(yīng)有遵循。這在跨文化社會治理法治化中應(yīng)一并恪守。習(xí)近平總書記指出，“中國將采取一系列重大改革開放舉措，加強制度性、結(jié)構(gòu)性安排，促進更高水平對外開放”[23]。這里的“制度性安排”不僅表明變革和完善現(xiàn)有制度，增強滿足和適應(yīng)我國高質(zhì)量發(fā)展所需人才流動的需要，而且表明以制度規(guī)范維護和保障來華、在華外籍人員的合法權(quán)益及其與本國公民之間的友好相處?！爸贫刃园才拧钡谋憩F(xiàn)，不僅有修改《外商投資法》并制定其實施條例，而且有對外籍人員吸納、接納的后續(xù)制度創(chuàng)設(shè)，因此，跨文化社會治理的法制，在既有出入境管理法律法規(guī)基礎(chǔ)上，必將根據(jù)更高水平對外開放的戰(zhàn)略部署而不斷建立健全?？缥幕鐣卫淼牧⒎▋r值，是通過立法確立調(diào)整在華外籍人員公共事務(wù)的法律價值準(zhǔn)則與價值預(yù)期。其中包含的價值目標(biāo)或可歸納為三個層次：首先，安全，即對在華外籍人員的依法管理，意在防范國家安全、公共秩序等各方面的風(fēng)險及其向著威脅、危害事件與后果的轉(zhuǎn)變，維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展，依法行使和保障國家全面管治的實施。其次，人權(quán)，即按照國際公約和我國憲法法律尊重和保障國際人權(quán)法之下的外籍人員之正當(dāng)權(quán)利和利益。最后，和諧，即外籍人員生活、工作與交往等與我國公民之間相安無事、相互交流、文明互鑒，并由此共同創(chuàng)造新的文化樣態(tài)。

外國人入境后處于、融入本國社會，從事商業(yè)服務(wù)、技術(shù)研發(fā)、文藝創(chuàng)作、經(jīng)營管理等愈加廣泛的職業(yè)活動，不論是權(quán)益維護還是糾紛化解，必然要求在更大程度上充實外籍人員管理的法律容量。在立法上，首要的是，面向在華外籍人員的法律是否屬于特別法，是否需要訂立這樣的特別法，如果需要，應(yīng)體現(xiàn)怎樣的價值導(dǎo)向？確立怎樣的在華外籍人員社會治理的文化觀念？倡導(dǎo)外籍人員在我國信守怎樣的價值觀念？我們認(rèn)為，一方面，在法律平等和法權(quán)對等的前提下，以適用本國法律為基礎(chǔ)；而另一方面，有鑒于在華外籍人員公共事務(wù)的特殊性，在其一定量級的基礎(chǔ)上，有必要進行專門的立法規(guī)制。其中不可或缺的是明確外籍人員在華的文化共識或文化準(zhǔn)則。一個堅定推進并深化融入全球化的大國，不僅有著確立自身文化境界、展現(xiàn)自身文化自信和彰顯自身文化品質(zhì)的核心價值觀體系，使得本國在國家、社會和公民的各層次有著核心價值觀的高度凝練和廣泛認(rèn)同，進而發(fā)揮作為價值基準(zhǔn)的評價與規(guī)訓(xùn)功能，而且亦應(yīng)基于我國國家主權(quán)及夢想相通、人類命運共同體的價值觀，以人權(quán)平等、包容開放、家庭基石等等作為具體的價值尺度，以平等、人權(quán)、依法、公序等作為價值準(zhǔn)繩。這一領(lǐng)域中，一國政府對國際法的簽署、加入而負(fù)有國際人權(quán)治理的職責(zé)與義務(wù)，且有著國家間對等處遇而實行對應(yīng)他國公民權(quán)益與待遇的差別化管理，還有著對本國法治的平等性、普適性和周延性的維系。因此。這一跨文化社會治理規(guī)范體系，在一定意義上是以文化共識為內(nèi)核、以外籍人員為對象、以安全、效能為導(dǎo)向的特別法規(guī)范或社會規(guī)范的集聚，有著領(lǐng)域法的一定特征，而不是部門法意義的法集群?？缥幕鐣卫矸ㄒ?guī)范既有貫穿行政執(zhí)法和社會治理相關(guān)領(lǐng)域的廣泛性和聚合性，又有著在該國確立的對待和要求外籍人員應(yīng)持有的文化共識、文化底線作為內(nèi)在支點上的統(tǒng)一性和嚴(yán)整性。而后者，應(yīng)屬跨文化社會治理法治化的立法理念，應(yīng)得到進一步的深入探求和明確奠定，以能夠在未來可能的政策闡釋的白皮書與規(guī)范細化的法制化中內(nèi)置蘊含和完整呈現(xiàn)。進言之，我們認(rèn)為，在跨文化社會治理的立法中，立法價值的選項至少可以在安全、平等、開放、包容、公益、信用、合法之中遴選。在其確立方法上，可以如有學(xué)者提出的提取“中美文化中的價值相似部分”[24]，由此促進中國文化和中國形象的開放性、現(xiàn)代性的亮色凸顯，使得中國更加具有文化的認(rèn)同感與感染力，有助于彌合文化斷裂，促進“建設(shè)性參與”的公共外交、民間交往的開展，進而使得跨文化社會治理的文化基礎(chǔ)更加牢靠。還有學(xué)者強調(diào)“樹立共同構(gòu)建和諧世界的理念”[25]，以此增強外籍人員在華的心理認(rèn)同。這表明，至少開放、包容、平等是必須始終堅持的價值原則。

在權(quán)利義務(wù)設(shè)定的憲制基點上，一方面，貫徹國家主權(quán)原則。首先，國家主權(quán)所要求的國家安全法律義務(wù)，在對象上，是普遍的，所指向的行為主體即其義務(wù)主體上，既包括本國公民，也包括非本國公民。其次，國家主權(quán)要求在空間上，與之相對應(yīng)的管轄權(quán)是普遍管轄，對危害其行為主張既可以在本國領(lǐng)土上針對本國的犯罪，本國有權(quán)管轄、要求引渡等。又可以針對非本國領(lǐng)土上針對本國的犯罪，并因此主張在主權(quán)平等對等的基礎(chǔ)上他國不得允許利用該國領(lǐng)土實施對本國主權(quán)的侵犯與犯罪。再次，也是最基礎(chǔ)的，在華外籍人員負(fù)有在中國國家安全義務(wù)方面的消極義務(wù)(1)有學(xué)者認(rèn)為“公民的積極(不作為)義務(wù)，不得有任何危害祖國安全、榮譽和利益的行為”，“公民需要承擔(dān)消極義務(wù)，當(dāng)?shù)谌擞形：ψ鎳踩?、榮譽和利益的情形時，挺身而出……”這一觀點及其表述似乎是顛倒、有誤的。見周漢華：《國家安全法律義務(wù)的性質(zhì)辨析——基于中澳兩國法律的比較》，《中外法學(xué)》，2019年第4期，第871-890頁。，即不得侵犯我國主權(quán)，不論是言論上還是行為上，如不得參與集會游行示威等的政治表達，不得以藝術(shù)創(chuàng)作等為名進行煽動、丑化、歪曲等，不得要求所屬國等任何勢力干涉我國內(nèi)政。概言之，即不以侵害或妨礙駐在國的法律規(guī)定為居留權(quán)的最低限度或必要條件。由此，這一國家安全法律義務(wù)及其普遍性，為針對在華外籍人員的——以其為行政相對人的(跨文化)社會治理的正當(dāng)性、必要性提供了“原點”。最后，外籍人員對駐在國的國家安全義務(wù)，是其守法的最基本義務(wù)的應(yīng)有之義。且不論這一守法在主觀心態(tài)的體認(rèn)性質(zhì)和認(rèn)同程度上，是消極的守法還是積極的守法(2)有學(xué)者歸納為“消極的守法行為是出于對法律的強制力的恐懼而被迫的守法行為，積極的守法行為是自覺自愿的守法行為?！币姽遥骸妒胤x務(wù)的回報是什么——守法義務(wù)實現(xiàn)的難題和宗教彌補》，《時代法學(xué)》, 2014年第5期，第11-17頁。，是否有著對駐在國社會、政治、文化及法律的表面認(rèn)同或者說外在期許、以及對自身“應(yīng)當(dāng)”(3)有學(xué)者指出：公民在真正構(gòu)成選擇的情況下的內(nèi)心對“應(yīng)當(dāng)”的認(rèn)同，而不是“被迫”的服從。促使公民義務(wù)感的產(chǎn)生關(guān)鍵是政府提供公共服務(wù)的公平性。見薛潔、張丹竹：《公民義務(wù)感：彰顯文明的政治態(tài)度》，《江蘇社會科學(xué)》，2012年第5期，第116-122頁。予以尊重和服從的實質(zhì)認(rèn)同或者說自我期許。布萊克斯通從國家間主權(quán)平等與國家政權(quán)與外籍人員之間這雙重關(guān)系上指出，國家間友好，以及“前來的外國人也表現(xiàn)出安分守己”(4)轉(zhuǎn)引自林藝聰：《行政驅(qū)逐出境理論與實務(wù)》，中國人民公安大學(xué)出版社，2011年版第39頁。這兩點是給予外籍人員法律保護(其合法正當(dāng)權(quán)益)的前提條件。國家主權(quán)衍生或者說包括立法(禁止進入)權(quán)、行政(邊境監(jiān)管與拒絕入境)權(quán)乃至驅(qū)逐出境(強制驅(qū)離)權(quán)。與國家主權(quán)相對應(yīng)的，是外籍人員對駐在國主權(quán)、安全的尊重、信守的道義義務(wù)和守法義務(wù)，以及接受該國國家社會治理中的依法監(jiān)督、管理及容忍、協(xié)助和支持、參與的法律義務(wù)。另一方面，貫徹保障居留權(quán)原則。居留權(quán)在國際公約如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中有明確規(guī)定。如“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由。”依托居留權(quán)，或者說與居留權(quán)相伴生的，有德國學(xué)者將外籍人員在居留(駐在)國的生命、自由、財產(chǎn)及名譽等私法上的權(quán)利、救濟權(quán)利、程序權(quán)利進行了歸類嘗試；我國有學(xué)者亦指出：外籍人員不完全享有政治權(quán)利、勞動權(quán)、生存權(quán)、受教育權(quán)等社會經(jīng)濟權(quán)利(5)以上分別為李震山教授著述所引德國學(xué)者觀點以及林來梵教授觀點。轉(zhuǎn)引自林藝聰：《行政驅(qū)逐出境理論與實務(wù)》，中國人民公安大學(xué)出版社，2011年版第67-68頁、第70頁。。但這些觀點似僅具有一般的學(xué)理指引功能。在不同國家和地區(qū)，在不同的社會發(fā)展階段和時代背景下，因其不同的移民政策而在法律標(biāo)準(zhǔn)、程序以及監(jiān)管內(nèi)容、強度上的面相具體差異甚大。與居留權(quán)相對應(yīng)的，是駐在國在安全、安定、基本公共服務(wù)、精神文化自由及其需求上尊重、維護、保障外籍人員的義務(wù)和職責(zé)。

簡言之，跨文化社會治理立法的基本矛盾是國家主權(quán)和外籍人員權(quán)益之間的矛盾。有學(xué)者指出，應(yīng)堅持“國家利益在外籍人員管理中的主導(dǎo)性地位”，“又要妥善接納、熱情服務(wù)和依法管理這些逐年遞増的外國人，尊重和保護他們所應(yīng)享有的我國憲法和國際公約所賦予的出入境權(quán)益”[26]。立足于此，我們認(rèn)為，社會治理，以平安為目標(biāo)的諸多介入性、自主性的調(diào)處與治理活動，在針對本國公民的意義上，在本質(zhì)上是人民內(nèi)部矛盾、非對抗性的社會矛盾加以協(xié)商化、服務(wù)化的體制化、制度化、常態(tài)化解決，其牽引或上溯到民生保障即社會利益格局調(diào)整中以人民為中心的社會公眾創(chuàng)業(yè)輔助化、就業(yè)充分化、公共服務(wù)均等化、社會保障一體化、社會響應(yīng)機制化之上。在針對在華外籍人員的意義上，本質(zhì)上屬于國家主權(quán)下的民間交往活動的公序化、規(guī)范化與和諧化調(diào)處。這絕不是僅僅在風(fēng)險排查、糾紛化解和訴訟介入上能夠奏效的，而是必須標(biāo)本兼治、關(guān)口前移。在制度選項上，“加強”和“創(chuàng)新”的社會治理內(nèi)容豐富，轉(zhuǎn)化為實踐舉措的形式、渠道和途徑也應(yīng)是多樣的。如在治理主體上強調(diào)“多元化”，在制度建設(shè)重點上強調(diào)“法治化”，在解決問題過程上強調(diào)“立體式”等。其中最突出的，是由以前單一的“自上而下式”管理模式調(diào)整為“多元互動型”治理方式，既是一個規(guī)律性、統(tǒng)一性或者說普適性的體制規(guī)則，又是一個開放性、多樣性或者說應(yīng)當(dāng)在實踐中創(chuàng)新創(chuàng)造其因地制宜的治理形態(tài)。

(二)跨文化社會治理立法的體制、機制、制度需求

在法制層面上，法律政策雖然關(guān)涉在華外籍人員管理的政策、法規(guī)文本較多，但是，層級繁多、不盡一致、公開性差，受到質(zhì)疑甚至詬病，無法可依、無精細精準(zhǔn)的法律規(guī)范可為依據(jù)的問題比較突出，地方黨委政府的決策權(quán)、管理權(quán)內(nèi)容與邊界不夠明晰，或有所謂創(chuàng)新舉措或被置于畏首畏尾之地步。其中安全監(jiān)管、文化治理、公共服務(wù)、聚居管護、教育宗教等事項在適用一般的法律法規(guī)之際極易遭遇規(guī)范要件及其解釋上的分歧和困惑。這一領(lǐng)域的立法周期相對較長，立法決策審慎有余而顯得遲緩，在立法供給的理念、原則的鮮明化與制度、規(guī)則的具體化上均存在缺憾。除2013年《中華人民共和國出境入境管理法》的頒行改變了我國在出入境管理方面兩法分離的局面，以及《外國人在中國永久居留審批管理辦法》2015年重修以外，諸多法規(guī)規(guī)章無法適應(yīng)新情況，周延性和操作性均不足。尤其涉及就業(yè)、宗教、社會保障、社團組織等方面大多為方向性、指導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏規(guī)范性、程序性等的規(guī)定，甚至其規(guī)則創(chuàng)制權(quán)限是否屬于地方事權(quán)、地方立法權(quán)都無明示。諸多管理中的“細節(jié)空白”的實質(zhì)是法律短缺。例如在宗教事務(wù)方面對外國人“教外教”的管理。這些表明在體制機制上，不僅應(yīng)該建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、應(yīng)急響應(yīng)機制，而且還應(yīng)建立高效統(tǒng)一的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋機制?！叭恰比藛T之黑數(shù)隱患及其治理赤字，極易導(dǎo)致在偶發(fā)因素下釀成群體事件，因此需要建立健全與有關(guān)國家和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)溝通機制與執(zhí)法互認(rèn)機制。而這又使得這一方面法律調(diào)整抑或政策調(diào)整之間為諸多內(nèi)外因素的考量所困擾而裹足不前。

為使之得以更新和發(fā)展，我們認(rèn)為，首先，可以嘗試汲取負(fù)面清單管理模式在外商投資和自貿(mào)區(qū)監(jiān)管上的有益啟示，完善在華外籍人員在華之權(quán)益清單，使之更加充實并具有可操作性[27]。其次，“由出入境管理法向移民法發(fā)展與提升”[28]。將立法聚焦由出入境的審查、檢查、處罰以及外國人在該國境內(nèi)居留證照管理，轉(zhuǎn)向以人員為核心，以出入境證件、程序監(jiān)管、移民政策、權(quán)益保障、公共服務(wù)、文化治理、新移民融入、“三非”防治等的全面、系統(tǒng)的跨文化社會治理所需要的移民法律規(guī)范及其體制機制為內(nèi)容，修訂有關(guān)法律。以2013年9月1日起施行的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》為例，其第一條盡管明確調(diào)整范圍是“簽證的簽發(fā)和外國人在中國境內(nèi)停留居留的服務(wù)和管理”，但是就其內(nèi)容而言，其中第三章“停留居留管理”第十到二十八條仍然基本浮于停留居留證件的管理層面上，而缺乏在其社會層面生活、職業(yè)和社會交往以及文化精神等方面的適應(yīng)性、保障性與交互性的行為規(guī)范、監(jiān)管規(guī)則與服務(wù)規(guī)范。對此如不采取針對國際人口流動尤其是在華外籍人員的專門立法，則應(yīng)至少在法規(guī)層面，對該法規(guī)第三章進行充實和健全。比如，在居留實現(xiàn)方式上，是否允許予以聚居[29-30]，還是散居？聚居規(guī)模如何界定？是否有其數(shù)量峰值的把控？利弊如何？這需要進行態(tài)勢分析(SWOT)評估還是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估？是否有礙人身自由、行為自由與住宅權(quán)益？又比如，取消各類在華外籍人員超國民待遇。再次，要實現(xiàn)國家利益、行政管理和公共服務(wù)的有機統(tǒng)一，完善在華外籍人員行政協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化出入境管理部門職能體系及考核標(biāo)準(zhǔn)，完善外籍人員管理監(jiān)督考評機制[31]。加強信息化[32]、數(shù)字化監(jiān)督管理與服務(wù)保障，納入城市智慧治理的范圍。加強禁止入境法定條件和類型的動態(tài)調(diào)整，明確采取遣送等措施的法定裁量規(guī)程。最后，在基層社區(qū)警務(wù)對外籍人員管理上，筑牢網(wǎng)格化基礎(chǔ)，構(gòu)筑職能相對集中、監(jiān)管同步聯(lián)動的運行機制。國內(nèi)首部網(wǎng)格化服務(wù)管理地方性法規(guī)《衢州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理條例》在網(wǎng)格劃分、網(wǎng)格職責(zé)等網(wǎng)格基本內(nèi)容上予以了精細規(guī)定，明確了市、縣、鄉(xiāng)三級社會治理綜合指揮機構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)；從信息安全保障、網(wǎng)格員、相關(guān)人員責(zé)任等方面規(guī)定了網(wǎng)格化服務(wù)管理保障機制等內(nèi)容。這對于在華外籍人員管理方面有一定的借鑒。

必須強調(diào)，跨文化社會治理中的文化治理與文化法治相伴相生。習(xí)近平總書記指出：“文明是包容的，人類文明因包容才有交流互鑒的動力”，“只要秉持包容精神，就不存在什么‘文明沖突’，就可以實現(xiàn)文明和諧”[33]。不僅應(yīng)發(fā)展先進文化、以社會主義核心價值觀引領(lǐng)文化建設(shè)中的國民教育、精神文明創(chuàng)建、精神文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)傳播等各個方面的文化繁榮發(fā)展明確的路線、方針、政策和《公共文化服務(wù)保障法》《文化產(chǎn)業(yè)促進法》等的法制保障，而且應(yīng)在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，立足文化、文明的多樣、平等、包容，促進文明交流互鑒，倡導(dǎo)文明和諧共融的跨文化治理所應(yīng)依循的基本原則、政策目標(biāo)和制度保障。應(yīng)在這一領(lǐng)域確立和而不同、兼濟達仁、兼容并蓄的立場與胸襟，發(fā)展一體多元、融合開放的現(xiàn)代文化，并匯入“發(fā)展面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的，民族的科學(xué)的社會主義文化”[34]。

跨文化社會治理中，尤其應(yīng)當(dāng)強化文化治理的自覺性，凸顯文化涵養(yǎng)中的人本情懷、理解尊重、春風(fēng)化雨、感染融合的親和作用。對在華外籍人員的文化輻射、文化感染，既是對內(nèi)的公共文化供給及其營建的文化空間的一致性、實效性的加強，又是在文化邊疆可能感受到的沖擊與侵蝕上的補足，具有雙重作用?？缥幕鐣卫?，似應(yīng)歸屬于有學(xué)者將其稱之為“主權(quán)性治理”。因為其歸屬體現(xiàn)主權(quán)、維護主權(quán)，直接體現(xiàn)對主權(quán)、安全的根本利益，展現(xiàn)底線思維下對社會公共事務(wù)，對特定群體的監(jiān)督管理活動(6)有別于實現(xiàn)社會公共秩序和公平正義等的“社會性治理”。有學(xué)者予以“主權(quán)性治理”和“社會性治理”的劃分，見劉永剛：《中國邊疆治理中的文化建設(shè)論綱》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第5期，第36-42、34頁。。一國之文化空間或文化邊疆并非如有學(xué)者所認(rèn)為的“不具有主權(quán)性質(zhì)”[35]，不能以其是在文化影響的地理空間、社會范圍上的概括而否定其根源或?qū)г从谖幕鳈?quán)?！斑吔笔且粋€擬制或者說比喻的表達，主權(quán)是其唯一的皈依。文化邊疆不是不具有主權(quán)屬性，而是主權(quán)中的文化主權(quán)一方面有著其作為法定意義的應(yīng)然存在，至少是依存在其地理意義的國土邊疆之中的；一方面則以文化邊疆作為基于其文化主權(quán)的實際存在——文化軟實力(權(quán)力)——的“文化圈”形式的“射程”所在，而這一文化影響力所及的實然形態(tài)，是不可能游離在其法定形態(tài)之外懸浮著的。以文化法制對文化主權(quán)的維系或鞏固，以文化法制對文化邊疆的部署和“加持”，換言之，在上述文化邊疆的法定空間形態(tài)與實際影響范圍的關(guān)系視角，文化法制與文化疆域是統(tǒng)一的。也正因為此，文化治理乃至于跨文化社會治理中的文化治理，在其依據(jù)、主旨、性質(zhì)、目標(biāo)等的實質(zhì)內(nèi)容上，在其主體、原則、權(quán)能和方式及其限度等的實現(xiàn)機制上，也才得以有力的基座和有益的說明。外籍人員受到一國文化之感染與輻射，不僅客觀使然，而且是一國文化主權(quán)對自身的國土管轄之最基本空間上文化空間構(gòu)建的能動使然，也是一國之國家文化表征的符碼系統(tǒng)、國家形象識別系統(tǒng)(7)有學(xué)者將其總結(jié)為“國家象征物”，認(rèn)為包括國旗國徽國歌等，而我們認(rèn)為，其所主張的國教、國服等，至少不是具有普適性的。見郝時遠：《大國成長與民族問題：中國及其國際比較》，《國際經(jīng)濟評論》，2014年第5期，第9-34頁。另見石東坡、尹學(xué)銘：《紅色歷史文化遺產(chǎn)保護地方立法評析與前瞻》，《地方立法研究》，2019年第6期，第43-65頁。在涉外環(huán)節(jié)與領(lǐng)域必然展現(xiàn)、傳播與表達的延伸產(chǎn)物。這是國家的自我確認(rèn)、形象彰顯和權(quán)能表現(xiàn)。一國之文化主權(quán)，反映為“對內(nèi)整合”和“對外輻射”[36]機制或者說文化傳播機制。文化“輻射”，可視為對在華外籍人員的文化治理的作用形式。

綜上所述，后體系時代的立法，不是在已有體系的守成上，而是在新時代百年未有之大變局中、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中以其制度的良善與科學(xué)的內(nèi)外統(tǒng)一，在回應(yīng)主權(quán)、人權(quán)、民主、發(fā)展之中得以重塑和深化。由此，法律的修改不僅僅是其完備性、操作性的增強，而首先是基于調(diào)整對象的客觀必要①、以嚴(yán)而不厲的規(guī)范密度、銜接協(xié)調(diào)的制度結(jié)構(gòu)、更新及時的法律供給和自我調(diào)節(jié)，對立法需求精準(zhǔn)、系統(tǒng)地實現(xiàn)，在法治理念、權(quán)利義務(wù)、調(diào)整機制上實現(xiàn)因應(yīng)與變革，由此或補足既有部門法，或衍生確立新型法領(lǐng)域或“領(lǐng)域法”，以響應(yīng)民族復(fù)興、文明重塑的新時代呼喚，因此，跨文化社會治理的法治化的前提——在華外籍人員管理與服務(wù)的法律規(guī)范，必將在法的制度層面和集成領(lǐng)域中以其應(yīng)有的價值、內(nèi)容與形態(tài)擁有一席之地。