_王 峰 李 倩

市縣巡察制度是黨的十八大以來黨在管黨治黨實(shí)踐中探索出來的打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”的創(chuàng)新成果，是加大整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題的重要抓手。黨的十九大報告對建立市縣黨委巡察制度作出專門部署，強(qiáng)調(diào)“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題的力度”，為建立市縣巡察制度制定了時間表和路線圖，為做好新時代市縣基層黨組織的監(jiān)督管理提供了制度保障。

一、市縣巡察工作的制度化過程

市縣巡察制度是黨在解決市縣及以下黨組織監(jiān)督和管理問題中發(fā)展來的，經(jīng)歷了提出問題、實(shí)踐探索、總結(jié)歸納的過程，是實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的思想路線在市縣基層黨的監(jiān)督過程中的生動體現(xiàn)。

（一）問題的提出。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨成為以習(xí)近平同志為核心的黨中央管黨治黨的重大政治任務(wù)，其鮮明特征是“老虎”“蒼蠅”一起抓。為嚴(yán)厲懲治腐敗，塑造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，黨中央將巡視作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性制度安排納入全面從嚴(yán)治黨的重大部署中，發(fā)揮巡視政治“探照燈”“顯微鏡”的作用，發(fā)現(xiàn)了一批大“老虎”的問題線索，起到了利劍震懾作用。但是，對于巡視不能覆蓋到的市縣基層黨組織，如何加強(qiáng)監(jiān)督和管理，兌現(xiàn)“老虎”“蒼蠅”一起打的承諾，成為黨的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。

（二）實(shí)踐的探索。鑒于巡視在全面從嚴(yán)治黨中的利劍作用和市縣基層黨組織監(jiān)督乏力的問題，黨中央決定將巡視的成功經(jīng)驗(yàn)引入基層黨組織的監(jiān)督和管理過程中，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。2014年10月，中央政治局常委會在聽取中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于巡視情況匯報時，習(xí)近平總書記明確指出：“黨的十八大以來，中央率先改進(jìn)巡視工作，發(fā)揮了示范作用，下一步要加強(qiáng)對省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，層層傳導(dǎo)壓力，層層落實(shí)責(zé)任，發(fā)揮省級巡視的基礎(chǔ)作用。抓早抓小，基礎(chǔ)在下面，要上下聯(lián)動，把問題化解在地市和縣一級，有效防止‘帶病提拔’。”2015年1月，在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，“巡視工作要向地市縣一級延伸，盯住一把手，使他們自進(jìn)入主要領(lǐng)導(dǎo)干部行列起就受到嚴(yán)格管理監(jiān)督”。按照中央關(guān)于加強(qiáng)市縣基層黨組織監(jiān)督和管理的工作部署，部分省市結(jié)合本地實(shí)踐進(jìn)行了先期實(shí)踐探索。例如，2015年5月，河南省在全國第一個啟動建立市縣黨委巡察制度，實(shí)現(xiàn)巡察監(jiān)督由實(shí)踐探索到制度建設(shè)的轉(zhuǎn)化；2015年12月，江蘇省在所有設(shè)區(qū)市全面開展巡察工作，實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋；等等。截至2017年7月，全國所有市（地、州、盟）均建立了巡察制度，實(shí)現(xiàn)了巡察工作的全面鋪開，巡視巡察上下聯(lián)動、全黨一盤棋的格局已經(jīng)形成并發(fā)揮出強(qiáng)大震懾力。

（三）巡察制度的建立。市縣巡察實(shí)踐的發(fā)展深化了黨對市縣巡察內(nèi)涵的認(rèn)識，推動了市縣巡察由實(shí)踐探索向黨內(nèi)制度的轉(zhuǎn)化。2016年10月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將市縣巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度正式提了出來，規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸。”2017年7月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》更加明確提出了巡察制度的頂層設(shè)計，規(guī)定“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督”。黨的十九大修訂的新黨章專門增加了“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度”的內(nèi)容，以黨內(nèi)根本大法的形式將市縣黨委巡察制度確立了下來。十九大以來，黨中央加快了市縣巡察制度建設(shè)的步伐，先后出臺了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》和《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，對市縣巡察進(jìn)行了頂層設(shè)計，特別是《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》對巡察的主體、內(nèi)容、紀(jì)律等方面作了專門規(guī)定，并要求將建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)列為十九屆中央巡視工作的重點(diǎn)任務(wù)。至此，巡察制度完成了從問題提出到實(shí)踐探索，最后形成制度的轉(zhuǎn)變，發(fā)展成為黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要制度利器。

二、市縣巡察的創(chuàng)新特征

作為黨的十八大以來市縣管黨治黨的創(chuàng)新成果，市縣巡察制度繼承了黨的建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，既體現(xiàn)出黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的一貫性和連續(xù)性，又具有鮮明的時代特征和創(chuàng)新特質(zhì)，是黨的監(jiān)督理論與時俱進(jìn)的發(fā)展成果，是黨的初心使命在新時代市縣黨組織建設(shè)中的具體呈現(xiàn)。

（一）積極借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。在職能定位上，市縣巡察堅持政治巡察，在政治高度上突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，在政治要求上抓住黨的建設(shè)，在政治定位上聚焦全面從嚴(yán)治黨；在領(lǐng)導(dǎo)體制上，市縣巡察堅持市縣黨委負(fù)主體責(zé)任，市縣巡察機(jī)構(gòu)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，紀(jì)委、組織部等相關(guān)部門支持巡察的配合責(zé)任，構(gòu)建了層層傳遞壓力、層層落實(shí)責(zé)任的責(zé)任工作體系；在價值取向上，市縣巡察按照人民群眾反對什么、痛恨什么，就要堅決防范和糾正什么的原則，發(fā)現(xiàn)并解決發(fā)生在基層的不正之風(fēng)和“微”腐敗問題，不斷提升基層群眾的滿意度和獲得感；等等。把巡視成功經(jīng)驗(yàn)借鑒到市縣巡察制度的建設(shè)中，不僅加快了巡察制度建設(shè)的進(jìn)程，而且有助于發(fā)揮市縣巡察的制度威力。

（二）推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。基層黨組織作為黨的“神經(jīng)末梢”和提高黨戰(zhàn)斗力的堡壘，是減少腐敗存量和遏制腐敗增量的重要一環(huán)。市縣巡察制度的建立彌補(bǔ)了巡視覆蓋不到縣市以下黨組織的空白，形成“省、市、縣”三級巡監(jiān)體系，貫徹落實(shí)了在全黨范圍內(nèi)建立全面覆蓋、上下聯(lián)動、填補(bǔ)空白、不留死角的監(jiān)察監(jiān)督體系的要求。

（三）在上下聯(lián)動中發(fā)揮震懾作用。巡視巡察上下聯(lián)動是市縣巡察制度生成威力的根本途徑，只有巡視巡察上下聯(lián)動，才能壓實(shí)各級黨委（黨組）和巡視巡察機(jī)構(gòu)管黨治黨的政治責(zé)任，才能形成層層傳導(dǎo)壓力、層層落實(shí)責(zé)任的聯(lián)動工作機(jī)制，最終推動巡察工作向基層延伸、向縱深發(fā)展，形成強(qiáng)大震懾力。2018年2月，黨中央頒布的《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》對發(fā)揮上下聯(lián)動的震懾作用專門作出制度設(shè)計：一是堅持和完善中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制；二是建立上下聯(lián)動的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全國巡視巡察“一盤棋”；三是構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的巡視巡察制度體系；四建立各級黨委（黨組）擔(dān)負(fù)起巡察工作主體責(zé)任的上下聯(lián)動組織保障。在這種上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中，市縣巡察的一個突出特征就是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，省委統(tǒng)籌全省的巡察力量，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，組建巡察組，采用“提級巡察”和異地“交叉巡察”的方式，自上而下開展巡察工作，既傳導(dǎo)了壓力，增強(qiáng)了巡察監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力，又實(shí)現(xiàn)了不同市縣間的橫向深度交叉，避免了在市縣巡察中人情干擾的問題，從而發(fā)揮出震懾作用。

三、加強(qiáng)市縣巡察工作的著力點(diǎn)

加強(qiáng)市縣巡察工作，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，必須從以下幾點(diǎn)著力。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證市縣巡察的政治方向。一是貫徹執(zhí)行黨關(guān)于市縣巡察上下一盤棋的領(lǐng)導(dǎo)體制。市縣巡察之所以有權(quán)威，關(guān)鍵在于市縣巡察組背負(fù)著上級黨組織的權(quán)威，是代表上級黨組織開展巡察工作的。所以，開展市縣巡察要嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省區(qū)市黨委和巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體領(lǐng)導(dǎo)、市縣黨委和巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組分級負(fù)責(zé)、紀(jì)委和組織部等有關(guān)部門支持配合、市縣巡察機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，明確各責(zé)任主體的責(zé)任，層層落實(shí)責(zé)任，在上下聯(lián)動中發(fā)揮出制度威力。按照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》嚴(yán)肅問責(zé)相關(guān)失責(zé)的責(zé)任主體，推動市縣巡察在基層見實(shí)效。二是增強(qiáng)政治敏銳性，推動市縣巡察制度創(chuàng)新發(fā)展?；鶎拥膯栴}千差萬別，要求黨的巡察工作善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題和辨識問題，將全面從嚴(yán)治黨的總要求嚴(yán)格貫徹到基層管黨治黨的具體實(shí)踐中。例如，基層社會特殊的地理環(huán)境和人際關(guān)系，決定了在基層開展巡察工作會不可避免地受到熟人社會的干擾，這就要求市縣巡察工作必須進(jìn)行創(chuàng)新，保證市縣巡察的政治標(biāo)準(zhǔn)不降低、政治方向不偏移。巡察實(shí)踐證明，在全省統(tǒng)籌安排下異地交叉巡察的方法可以有效解決人情干擾的問題，這一成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)寫入《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》和《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，成為指導(dǎo)全國市縣巡察工作的重要原則。

（二）加強(qiáng)巡察整改成果運(yùn)用，夯實(shí)管黨治黨的政治責(zé)任。巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是解決問題，不能正確運(yùn)用巡察整改成果不僅不會發(fā)揮巡察的威懾力，而且會極大損害巡察的權(quán)威性。加強(qiáng)巡察成果的運(yùn)用，保證件件有著落、事事有回音，關(guān)鍵在于夯實(shí)管黨治黨的責(zé)任。一是從政治高度上認(rèn)識巡察整改，增強(qiáng)管黨治黨的責(zé)任意識。把被巡察黨組織能否嚴(yán)肅認(rèn)真對待巡察結(jié)果、市縣黨委能否正確運(yùn)用整改成果，當(dāng)作檢驗(yàn)市縣黨委和被巡察黨組織“四個意識”的試金石，當(dāng)作檢驗(yàn)市縣黨委和被巡察黨組織管黨治黨的政治擔(dān)當(dāng)和政治責(zé)任的試金石，不斷增強(qiáng)市縣黨組織和被巡察黨組織管黨治黨的責(zé)任意識。二是從政治高度上抓好巡察整改，壓實(shí)市縣黨委和被巡察黨組織全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任。市縣巡察組是開展巡察工作的具體實(shí)施者，要保持政治清醒，既有責(zé)任及時把巡察中的反饋意見向上級反映，使上級黨組織能夠及時掌握被巡察黨組織的真實(shí)情況，進(jìn)而督促其對分管領(lǐng)域和部門加強(qiáng)監(jiān)督、指導(dǎo)，推動整改責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化巡察整改，又有責(zé)任把巡察整改情況在黨內(nèi)通報、向社會公開，以公開促整改，使被巡察黨組織接受黨內(nèi)外干部群眾監(jiān)督，形成強(qiáng)化成果運(yùn)用的強(qiáng)大監(jiān)督合力。對群眾反映強(qiáng)烈的巡察整改不徹底、打折扣等問題，都要進(jìn)行“再巡察”和專項(xiàng)巡察，充分運(yùn)用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)在巡察整改中的支撐作用，督促被巡察黨組織切實(shí)擔(dān)負(fù)起整改主體責(zé)任和市縣黨組織切實(shí)擔(dān)負(fù)起管黨治黨的主體責(zé)任，確保條條要整改，件件有著落。

（三）突出問題導(dǎo)向，確保市縣巡察發(fā)揮實(shí)效。對市縣巡察而言，只有突出問題導(dǎo)向，抓住重點(diǎn)問題，確立明確目標(biāo)，才能保證市縣巡察工作質(zhì)量和取得實(shí)效。一是緊密結(jié)合基層實(shí)際確定工作重點(diǎn)。對于基層社會中存在的問題，廣大基層群眾最有切身感受和發(fā)言權(quán)，他們反映強(qiáng)烈的問題正是基層社會的突出問題，也是最需要優(yōu)先解決的問題。例如，國家將大量的扶貧資金投入到基層扶貧開發(fā)工作中，但是部分基層黨員干部在扶貧資金使用和分配中虛報冒領(lǐng)、吃拿卡要、截留挪用、優(yōu)親厚友，損害了基層群眾特別是貧困群眾的利益，群眾有意見，反映強(qiáng)烈，巡察工作就要重點(diǎn)關(guān)注，重點(diǎn)解決。為此，當(dāng)前市縣巡察工作要重點(diǎn)關(guān)注脫貧攻堅中的腐敗問題、黑惡勢力背后的腐敗問題、落實(shí)惠民政策中的腐敗問題，發(fā)現(xiàn)問題線索，形成有效震懾，使市縣巡察工作真正成為基層黨內(nèi)監(jiān)督的“前哨”、發(fā)現(xiàn)問題的“尖兵”、從嚴(yán)治黨的“利劍”。二是確保市縣巡察工作質(zhì)量和效果。市縣巡察的任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和反映問題，能否發(fā)現(xiàn)基層存在的突出問題，關(guān)系巡察的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。對此，巡察工作既要借鑒巡視工作的成功經(jīng)驗(yàn)，靈活運(yùn)用常規(guī)巡察和專項(xiàng)巡察、“回頭看”和“機(jī)動式”等方法，做到針對重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問題，使巡察工作始終保持強(qiáng)大震懾力，又要結(jié)合基層實(shí)際，創(chuàng)新組織形式和工作方式，總結(jié)歸納和推廣使用巡察實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，提高巡察工作的針對性和實(shí)效性。例如，在巡察實(shí)踐中總結(jié)出的“提級巡察”方法，將縣級管理的重點(diǎn)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入市委巡察范圍內(nèi)，解決了本級巡察不透的問題；在市委巡察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一安排下，堅持回避原則，實(shí)行“交叉巡視”方法，破解了基層巡察人情干擾的難題，提升了市縣巡察的質(zhì)量。湖北省咸寧市組織對6個縣（市、區(qū)）開展異地交叉巡察，發(fā)現(xiàn)的面上問題和問題線索分別高于全市平均水平的60.2%和129.4%（何萬勤：“湖北：探索構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)”，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第15期）。

（四）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，造就一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)难膊礻犖?。正確的政治路線確定之后，干部就是決定因素。發(fā)揮市縣巡察在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層黨組織延伸的“利劍”作用，首先需要打造一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)难膊礻犖椋於ㄊ锌h巡察工作堅強(qiáng)的組織基礎(chǔ)。一方面，科學(xué)組建巡察隊伍。按照市縣巡察工作的實(shí)際情況，合理設(shè)置巡察干部編制，成立巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，組建巡察工作的專職隊伍。把巡察工作作為年輕干部鍛煉成長的重要平臺，按照“德才兼?zhèn)?，以德為先”的原則抽調(diào)年輕干部加入巡察隊伍，組建巡察工作的混合部隊。在省委的統(tǒng)籌安排下，在全市范圍內(nèi)調(diào)配巡察力量，發(fā)揮巡察組的利劍作用。另一方面，建立對巡察隊伍的激勵和約束機(jī)制。堅持嚴(yán)管就是厚愛、信任不能代替監(jiān)督的原則，充分利用黨的十八大以來黨制訂和修訂的黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格要求巡察組做忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)难膊臁拌F軍”，認(rèn)真履行職責(zé)和自覺接受被巡察單位干部群眾的監(jiān)督，堅決糾正和查處發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。同時，關(guān)心和支持巡察干部的日常工作和生活，嚴(yán)格落實(shí)巡察組在后勤保障、評先評優(yōu)等方面的政策，采取必要措施使抽調(diào)干部能夠安心脫崗、專心巡察。