曾奕婧

（1.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871；2.印第安納大學(xué) 公共與環(huán)境事務(wù)學(xué)院，印第安納 伯明頓 47408）

一、引 言

近年來，治理理論不斷發(fā)展，社區(qū)建設(shè)逐步推進(jìn)，從中央到地方各級政府和理論界都密切關(guān)注著社區(qū)治理創(chuàng)新這個(gè)新課題，以期促進(jìn)城市社區(qū)基層社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，提升社區(qū)治理水平。城市社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)正是在于進(jìn)一步推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社區(qū)居民的公共參與，以及在政社合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的專業(yè)化。

隨著政府改革浪潮和合作治理取向的興起，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出了“企業(yè)家政府”的主張，認(rèn)為政府的職能應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”，并為政府的職能轉(zhuǎn)變開出了10種“藥方”［1］。珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特則認(rèn)為，政府的職能更多的應(yīng)是“服務(wù)”而不是“掌舵”，應(yīng)鼓勵(lì)公民參與政府提供公共服務(wù)的過程［2］。埃莉諾·奧斯特羅姆提出了一種多中心治理模式的制度安排，指出政府的政策制定與執(zhí)行能力是有限的，而多中心的治理結(jié)構(gòu)能夠把私人（市場）、公民社會(huì)（社會(huì)組織）、政府等不同形式的治理主體納入治理網(wǎng)絡(luò)中，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給從單一中心到多中心的轉(zhuǎn)變［3］。雖然這些理論和模式的具體內(nèi)容各不相同，但共同目標(biāo)都是一致的，即提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和專業(yè)化程度，推動(dòng)公眾參與和治理創(chuàng)新。

盡管理論界都對中國城市社區(qū)的治理創(chuàng)新賦予了極大的興趣，也意識到了城市社區(qū)治理創(chuàng)新中的諸多問題所在，然而，現(xiàn)有研究仍未能緊密結(jié)合治理理論來展開論述，僅停留在社區(qū)治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)探討和對策分析層面，理論深度還有待進(jìn)一步挖掘。正是由于國內(nèi)現(xiàn)有研究成果在解釋城市社區(qū)治理創(chuàng)新困境原因上的不足，所以很有必要構(gòu)建一個(gè)理論分析框架來探明社區(qū)治理創(chuàng)新困境的原因所在。文章以TJ市H區(qū)Y社區(qū)為例，在歸納社區(qū)治理創(chuàng)新困境的基礎(chǔ)上，嘗試結(jié)合邊界、制度與資源依賴?yán)碚?，以建?gòu)城市社區(qū)治理創(chuàng)新的理論分析框架。

二、城市社區(qū)治理創(chuàng)新中的問題描述

TJ市H區(qū)是我國最早進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的城區(qū)之一，1999年被民政部確定為首批“全國社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，正式開啟了社區(qū)建設(shè)之路。作為TJ市H區(qū)166個(gè)社區(qū)中的先進(jìn)范例——Y社區(qū)，可謂是我國城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的一個(gè)典型代表與微縮投影。Y社區(qū)地理位置優(yōu)越，毗鄰TJ市委、市政府等黨政機(jī)關(guān)，是一個(gè)規(guī)模較小、建設(shè)整齊、安全靜謐且有著豐富社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的城市社區(qū)。

老舊小區(qū)改造工程對地方政府的財(cái)政能力提出了較高要求，加劇了政府管理一元化與公共服務(wù)需求多元化之間的沖突。加之人口老齡化帶來的沉重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)與相對匱乏的行政資源之間的矛盾，成為推動(dòng)Y社區(qū)治理創(chuàng)新的重要契機(jī)。Y社區(qū)的治理創(chuàng)新不僅涵蓋了養(yǎng)老服務(wù)提供模式的創(chuàng)新、多樣化文娛活動(dòng)的開展、志愿者隊(duì)伍的建設(shè)，還囊括了“兩評三會(huì)一公開”制度、社區(qū)“智囊團(tuán)”制度、小巷總理制等民主治理方式的完善。一方面，通過政府權(quán)力向社會(huì)回歸，促進(jìn)了政府和社會(huì)力量的合作互動(dòng)，社區(qū)居民的公共參與水平得以相對提升，基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管共治。另一方面，社區(qū)專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的開展，以及專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)了Y社區(qū)治理創(chuàng)新的進(jìn)程。然而，城市社區(qū)的治理創(chuàng)新實(shí)踐中仍然出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）政府角色錯(cuò)位，社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)過重

居委會(huì)本屬居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但由于自治的相關(guān)配套制度不健全，行政權(quán)力對社區(qū)治理干預(yù)過多。上級行政部門往往熱衷于給社區(qū)居委會(huì)配任務(wù)、定指標(biāo)，造成了居委會(huì)責(zé)任大、權(quán)力小、事情多、經(jīng)費(fèi)少的局面。如計(jì)生調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普查、社區(qū)治安、疾病防控等本屬政府職能部門的分內(nèi)之事，都被轉(zhuǎn)嫁給了居委會(huì)。政府部門與居委會(huì)二者角色在理論與現(xiàn)實(shí)中的錯(cuò)位，致使社區(qū)居委會(huì)的負(fù)擔(dān)普遍過重。

在城市社區(qū)的治理創(chuàng)新過程中，政府與社會(huì)的邊界不清，以及社區(qū)公共服務(wù)供給邊界界定之難的狀況也十分突出。隨著管理重心的日趨下移，社區(qū)公共服務(wù)涵蓋的范圍不斷擴(kuò)大，除承擔(dān)黨建、低保、計(jì)生、衛(wèi)生等中心工作外，還要配合抓好公益、文體、養(yǎng)老、婦幼等近40項(xiàng)事務(wù)。在只有7名工作人員的Y社區(qū)，這樣的工作量不可謂不沉重，社區(qū)主任形容為“上邊千條線，下面一根針”，可見其無奈。且在“屬地化管理”的要求之下，一旦出現(xiàn)任何治理問題，社區(qū)將負(fù)責(zé)兜底，更是大大增加了社區(qū)公共服務(wù)提供的壓力（材料源自Y社區(qū)工作人員的講述）。

（二）居民參與層次較低，社區(qū)治理缺乏政策支持

城市社區(qū)治理創(chuàng)新深受政府政策供給不足的困擾，其中主要問題在于保障居民參與社區(qū)治理的制度化渠道和平臺仍不夠完善。居民制度化參與的不如人意，導(dǎo)致社區(qū)治理創(chuàng)新缺乏社會(huì)驅(qū)動(dòng)力。盡管《憲法》《居民委員會(huì)組織法》等都為居民的有序參與提供了制度化渠道，但由于我國城市社區(qū)建設(shè)及治理創(chuàng)新起步較晚，加之政策創(chuàng)新具有典型的“拿來主義”特征，導(dǎo)致這些制度化渠道在實(shí)踐中受到阻滯。社區(qū)居委會(huì)的自治定位與實(shí)踐中的錯(cuò)位，以及對街道辦、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)居民及社區(qū)組織等多元治理主體的行為邊界缺乏明確的制度規(guī)定，將引發(fā)居民的制度外參與行為。

Y社區(qū)居民參與社區(qū)治理創(chuàng)新的制度困境集中體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是居民參與的組織化渠道不暢通；二是居民通過社區(qū)自組織參與的層次較低。社區(qū)自組織仍處于培育階段，居民參與社區(qū)治理創(chuàng)新的組織化渠道過于狹窄，活動(dòng)空間也基本限制在文體娛樂、公益服務(wù)、環(huán)境綠化等方面。而在關(guān)涉社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、功能建設(shè)、權(quán)益維護(hù)等重大決策時(shí)，居民參與仍顯不足。

在社會(huì)組織建設(shè)上，由于缺乏具體規(guī)定，H區(qū)民政局只對Y社區(qū)的社區(qū)組織進(jìn)行了備案管理，而沒有進(jìn)行注冊。社區(qū)組織只能和居委會(huì)等共同使用社區(qū)服務(wù)中心的有限辦公空間，導(dǎo)致其發(fā)展十分艱難。因此，社會(huì)組織普遍都希望政府能夠通過制度建設(shè)來創(chuàng)新社區(qū)治理模式。社區(qū)的專業(yè)化工作者隊(duì)伍建設(shè)也是如此。Y社區(qū)仍以義務(wù)服務(wù)為主，以致“1+1+1”助老等志愿服務(wù)的開展缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)和制度保障。相關(guān)專業(yè)知識的薄弱，以及國家政策層面的支持力度不夠，社區(qū)工作者只能處于一種有心無力的狀態(tài)。這迫切需要政府盡快出臺相應(yīng)政策，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)和公共服務(wù)供給的專業(yè)化。

（三）自治經(jīng)費(fèi)難以保障，社區(qū)治理自主性受制

Y社區(qū)的治理創(chuàng)新還存在著資源供給上的問題，即未能建立起可持續(xù)的資源供給渠道，主要依賴于政府的資金支持。社區(qū)治理創(chuàng)新所需資源大多來自街區(qū)政府及其職能部門，都是以工作經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的方式下?lián)艿缴鐓^(qū)，民間性社會(huì)資源仍顯不足。在社區(qū)公共服務(wù)提供上，由于受到資源供給的制約，社區(qū)組織盡管與黨政部門并無行政性的隸屬關(guān)系，但為了獲取相應(yīng)的政策、資金等資源，卻往往傾向于主動(dòng)迎合黨政部門的需求，彼此之間呈現(xiàn)出一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，從而社區(qū)治理的自主性受到制約。

Y社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展經(jīng)費(fèi)除政府的專項(xiàng)投入外，未能形成多元化的資金籌措渠道。政府資助與社會(huì)贊助相結(jié)合的長效資金籌措機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致社區(qū)治理創(chuàng)新過度依賴政府投資，行政全能主義的趨向難以避免。此外，政府各職能部門對社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入往往根據(jù)本部門或本系統(tǒng)的需要，經(jīng)費(fèi)的利用較為分散，且資金的管理缺乏制度化規(guī)范，也影響了社區(qū)治理創(chuàng)新的成效。

在社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)提供的資源整合過程中，仍然存在著不少問題。可能是宣傳力度還不夠吧，愿意加入的企業(yè)不是很多，而且政府對這些企業(yè)缺少財(cái)政、稅收上的政策支持。就像我們區(qū)的社區(qū)食堂，只有一部分是做老人配送餐服務(wù)，因?yàn)槿绻皇菃渭兲峁B(yǎng)老服務(wù)，是要賠錢的。政府對社區(qū)食堂的補(bǔ)貼力度也不大，最高也只有20萬，最低的才給3萬，這就導(dǎo)致社區(qū)食堂舉步維艱，只能靠市場化來加以補(bǔ)貼（材料源自對TJ市H區(qū)民政局社會(huì)建設(shè)科的訪談）。

三、邊界、制度與資源：城市社區(qū)治理創(chuàng)新的理論分析框架

邊界指的是一個(gè)組織終止的地方和該組織所處環(huán)境開始的地方（Pfeffer&Salancik，1978）［4］。邊界存在于組織與環(huán)境之間，描述了不同組織之間的相互關(guān)聯(lián)，是組織生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。被適當(dāng)維持的邊界有助于組織行為的理性化，不同的邊界情境也促使了不同組織行為策略的產(chǎn)生。自“公地悲劇”（Hardin，1968）這一命題被提出后，針對“私有化”和“政府管制”這兩種治理方案的不足，以社區(qū)為基礎(chǔ)的治理模式就成了社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)。奧斯特羅姆曾針對“公共池塘資源”的社區(qū)治理，提出了八條著名的“設(shè)計(jì)原則”，其中第一條就是“清晰界定邊界”，即公共池塘資源本身的邊界必須予以明確，有權(quán)從公共池塘資源中提取一定資源單位的個(gè)人或家庭也必須予以明確［5］。城市社區(qū)作為一個(gè)制度化的社會(huì)服務(wù)組織，處在社會(huì)環(huán)境的影響之中，其邊界也隨之嵌入于不同的社會(huì)治理情境中。建立在不斷發(fā)展的市民社會(huì)基礎(chǔ)之上的社區(qū)組織，使得在國家的正式界限之外，得以保留著一片組織化的私人行動(dòng)空間［6］。推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新正是立足于國家—社會(huì)邊界清晰的前提之下，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門之間通過跨部門協(xié)同合作的方式結(jié)成“伙伴關(guān)系”，以有效解決公共資源匱乏與日益復(fù)雜化的社會(huì)問題之間的矛盾。

制度主義學(xué)派的研究結(jié)論顯示，經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度因素，一種提供適當(dāng)?shù)膫€(gè)人激勵(lì)的有效制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的決定性因素［7］。而在現(xiàn)實(shí)生活中，制度安排不僅能夠決定經(jīng)濟(jì)增長的速度，也是促使社會(huì)和諧以及政治穩(wěn)定的決定性因素。亨廷頓認(rèn)為，制度供給的不足是導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和政治不穩(wěn)定的根源［8］。諾斯也曾經(jīng)指出，“制度構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人與人之間互動(dòng)關(guān)系的約束機(jī)制。從而，制度構(gòu)造了人們在政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)”［9］。對于城市社區(qū)的治理創(chuàng)新來說，其核心要素就在于構(gòu)建社會(huì)化的治理機(jī)制來促進(jìn)治理創(chuàng)新目標(biāo)的達(dá)成。制度的有效生產(chǎn)和及時(shí)提供，能夠賦予社會(huì)化治理機(jī)制以“合法性”，從而聚合組織行為和個(gè)人選擇，實(shí)現(xiàn)信任的構(gòu)建和目標(biāo)的共享。然而，制度結(jié)構(gòu)一旦得以建立起來，要想實(shí)現(xiàn)制度變遷則是十分困難的，制度變遷也是一時(shí)的、急劇的，而不是持續(xù)的、漸進(jìn)的，其中危機(jī)具有核心的重要性［10］。在中國政府改革的情境下，“危機(jī)推動(dòng)”就成為政府改革的基本模式，政府出于地方發(fā)展、自身管理和社會(huì)控制等需要（即所謂的“政績合法性”考慮），自發(fā)成為基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新的主導(dǎo)性力量［11］。

資源依賴?yán)碚撌茄芯拷M織與外界資源環(huán)境、組織與組織之間關(guān)系的重要組織理論，其基本假設(shè)是:組織無法生產(chǎn)自身需要的所有資源，因此組織必須在其所處的環(huán)境中獲取生存所需的資源，而資源取得的形式可以通過交換、交易或是權(quán)力的控制關(guān)系，組織在資源無法自足的情況下，必然會(huì)與環(huán)境中的其他組織產(chǎn)生一定的依賴關(guān)系［12］。湯普森（Thompson，1962）從資源依賴?yán)碚摰囊暯浅霭l(fā)，較早地關(guān)注到了組織在系統(tǒng)中的資源、地位與組織自主性的密切關(guān)聯(lián)，提出替代性資源的可獲得性將通過減少組織對其他組織的依賴性而增加組織的權(quán)力和自主性［13］。埃默森（Emerson，1975）進(jìn)一步提出了權(quán)力來源于資源依賴的觀點(diǎn)，在交換網(wǎng)絡(luò)中，組織替代性資源的可獲得性可以增強(qiáng)組織的議價(jià)權(quán)力，從而減少組織的依賴性［14］。庫克（Cook，1977）指出，如果組織不能從替代性的資源供給者手中獲得關(guān)鍵資源，則組織仍將繼續(xù)保持對原來的關(guān)鍵資源供給者的依賴，從而喪失一定的自主性［15］。普費(fèi)弗和薩蘭奇克（Pfeffer&Salancik，1978）認(rèn)為，一個(gè)組織能否生存下來，主要看其是否具備從外部環(huán)境中獲取資源并享有資源支配權(quán)的能力；大多數(shù)組織都試圖在交換關(guān)系中避免被控制，也試圖避免建立過多的組織間關(guān)系，因?yàn)檫@些關(guān)系將妨礙組織做出內(nèi)部決策和主宰自身命運(yùn)的自由選擇權(quán)［6］。

以邊界、制度和資源依賴?yán)碚摓橐暯?，文章嘗試構(gòu)建出一個(gè)城市社區(qū)治理創(chuàng)新的理論分析框架，如圖1所示，試圖對誘發(fā)城市社區(qū)治理創(chuàng)新困境的黑箱系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行理論上的闡釋。城市社區(qū)的治理創(chuàng)新困境突出表現(xiàn)為，由基層政府“責(zé)能困境”引起的全能型角色的合法性危機(jī)。基層政府的“責(zé)能困境”實(shí)質(zhì)上是國家治理能力危機(jī)在基層社會(huì)中的體現(xiàn)，屬于國家與社會(huì)分離情境下“壓力型體制”的制度性產(chǎn)物。在“層層向下約束、層層向上負(fù)責(zé)”的“壓力型體制”下［18］，上級政府和社區(qū)居民都要求基層政府承擔(dān)更為繁重的服務(wù)責(zé)任，然而基層政府的科層制結(jié)構(gòu)位置卻決定了其權(quán)力有限、資源不足，難以提供多樣化的服務(wù)需求。問題的根源在于政府與社會(huì)邊界界定不清、制度的有效供給不足，以及資源依賴效應(yīng)的影響。城市社區(qū)公共服務(wù)供給邊界的模糊化，誘發(fā)了社區(qū)組織行為的非理性化，其實(shí)際運(yùn)作過程也受到一定的局限，影響了社區(qū)的治理創(chuàng)新成效。制度的有效供給不足，阻滯了社區(qū)合作治理機(jī)制的構(gòu)建；加之政府主導(dǎo)型社會(huì)治理框架下社區(qū)在與外部環(huán)境的互動(dòng)中獲得關(guān)鍵替代性資源的可能性大大減小，共同演化出了社區(qū)治理創(chuàng)新中的一系列難題，政府與社區(qū)間的合作伙伴關(guān)系也難以真正建立起來。因此，構(gòu)建政社合作網(wǎng)絡(luò)成為進(jìn)一步推動(dòng)城市社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。其中，既包括合理界定社區(qū)治理與行政權(quán)力的邊界、健全社區(qū)合作治理機(jī)制，還要求完善政府購買服務(wù)制度，以擺脫政府對社區(qū)的資源控制，從而保障社區(qū)治理創(chuàng)新的自主性。

圖1 邊界、制度與資源：城市社區(qū)治理創(chuàng)新的理論分析框架

四、城市社區(qū)治理創(chuàng)新困境的原因探析

（一）社區(qū)治理創(chuàng)新的邊界難以界定

與西方社會(huì)服務(wù)組織處于從邊界清晰走向模糊的過程不同，中國社會(huì)服務(wù)組織正處于一個(gè)從邊界模糊走向清晰的過程［19］。城市社區(qū)治理體制的構(gòu)建，需要厘清基層政府與社區(qū)組織的責(zé)權(quán)邊界。而實(shí)踐中社區(qū)治理創(chuàng)新的邊界難以界定，集中體現(xiàn)為政府與社會(huì)的邊界界定不清?！皢挝恢啤苯怏w后，國家為實(shí)現(xiàn)在基層的權(quán)威重構(gòu)，致力于重塑基層社會(huì)管理體制［20］。單位承擔(dān)的政治行政職能、社會(huì)職能被剝離出來，在當(dāng)前我國社會(huì)組織發(fā)育不全的狀況下，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)被迫成為這些職能的承接主體，引發(fā)了較為嚴(yán)重的職能超載問題，具體表現(xiàn)為居民需求的無限性和社區(qū)提供公共服務(wù)能力的有限性之間的矛盾。加之人口的老齡化、無單位歸屬人員及外來人口的增多，給街道辦和居委會(huì)增添了更多的管理、服務(wù)工作。與此同時(shí)，為應(yīng)對日益繁雜的基層管理事項(xiàng)，我國城市管理體制改革提出了管理重心下移的指導(dǎo)方針，使得原先實(shí)行“條條”管理的職能部門傾向于將事項(xiàng)下放到街區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國街道辦大約承擔(dān)了城市治安、市容衛(wèi)生、文化教育、民政福利等30多個(gè)方面共100余個(gè)項(xiàng)目［21］。而居委會(huì)也被迫承擔(dān)了大量由上級機(jī)關(guān)交辦的并不屬于自治組織的行政性及指派性工作，甚至在個(gè)別城市社區(qū)中，居委會(huì)已蛻化為政府及其派出機(jī)構(gòu)下屬的“準(zhǔn)行政組織”。這就導(dǎo)致居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)日漸加重，整日忙于應(yīng)付，“居委會(huì)是一個(gè)筐，什么東西都能往里裝”便是鮮明寫照。受到政府財(cái)政撥款有限以及社區(qū)公共事務(wù)繁復(fù)的影響，街道辦和居委會(huì)常常陷于顧此失彼、不堪重負(fù)的困境之中，更別提專注于社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新。

（二）社區(qū)治理創(chuàng)新的制度供給不足

我國城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新正是在中央政府推動(dòng)的基層社會(huì)治理體制改革背景下發(fā)展起來的。其中，社區(qū)治理的制度創(chuàng)新是在完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。這就意味著先前政府作為單一主體和以行政主導(dǎo)為基本特征的社區(qū)治理模式將發(fā)生根本性的制度變革。在制度變革過程中，需要政府依照社區(qū)協(xié)同治理的要求，培育社區(qū)治理的多元主體，提升社區(qū)組織的自治能力，形成社會(huì)和政府良性互動(dòng)的可持續(xù)機(jī)制。然而，政府相關(guān)制度供給的不足，延滯了社區(qū)治理模式的創(chuàng)新。我國現(xiàn)行的社區(qū)治理和居委會(huì)自治相關(guān)法律法規(guī)還存在著不少立法上的空白，如社區(qū)居委會(huì)的法人資格，社區(qū)居民的公共參與，專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍的建設(shè)，社區(qū)民間組織的發(fā)育和成長等問題。從而，在應(yīng)對社區(qū)治理具體事項(xiàng)時(shí)，缺乏一定的法律依據(jù)和政策支持。社區(qū)治理主體之間缺乏便捷的溝通與合作機(jī)制，有效的居民參與機(jī)制也難以形成。居委會(huì)的自治功能無法有效發(fā)揮，城市基層社區(qū)管理體系中存在的“條”“塊”矛盾進(jìn)一步加劇了社區(qū)治理體制的不順，專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)又缺少相應(yīng)的政策支持和資金投入，社會(huì)組織的發(fā)展也滯后于社區(qū)治理需要，都不利于社區(qū)治理創(chuàng)新的推進(jìn)。

（三）社區(qū)治理創(chuàng)新的資源依賴效應(yīng)

資源整合是城市社區(qū)提供公共服務(wù)、進(jìn)行治理創(chuàng)新的重要保障，但資源依賴又可能導(dǎo)致社區(qū)組織與其他組織混為一體。社區(qū)組織傾向于通過規(guī)則的運(yùn)用，刻意消弭與政府組織之間的邊界界限來獲取所需的生存資源，包括制度支持和資金援助等。由于當(dāng)前我國的國家——社會(huì)關(guān)系格局仍傾向于“國家領(lǐng)導(dǎo)下的市民社會(huì)”形態(tài)，且社會(huì)治理體制的構(gòu)建仍以政府為主導(dǎo)。在此宏觀背景下，城市社區(qū)治理創(chuàng)新的發(fā)展必將產(chǎn)生強(qiáng)烈的資源需求，而地方政府作為關(guān)鍵資源的供應(yīng)者，能夠借此對社區(qū)治理的具體運(yùn)作施加較大影響。若社區(qū)組織能夠在與外部環(huán)境的互動(dòng)中獲得關(guān)鍵的替代性資源，則社區(qū)治理創(chuàng)新過程中的自主性能夠得到提升，從而避免受到政府的過多干預(yù)；反之，對政府的資源依賴將導(dǎo)致社區(qū)治理中的依附性。對于社區(qū)組織進(jìn)入去邊界化的社區(qū)治理情境以實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新，有學(xué)者重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了街道及社區(qū)的吸納，表現(xiàn)為社區(qū)組織被吸納入國家行政框架體系內(nèi)，出現(xiàn)“外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化”的尷尬處境［20］。

五、結(jié) 語

自2013年中央明確提出推動(dòng)社會(huì)治理體制創(chuàng)新以來，理論界和實(shí)務(wù)界日漸關(guān)注城市社區(qū)的治理創(chuàng)新問題。對TJ市H區(qū)Y社區(qū)進(jìn)行的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐中仍然出現(xiàn)了不少問題，具體表現(xiàn)在政府角色錯(cuò)位下的社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)過重，社區(qū)治理缺乏政策支持致使居民參與層次較低，以及自治經(jīng)費(fèi)難以保障帶來的社區(qū)治理自主性受制。社區(qū)治理創(chuàng)新困境源于政府與社區(qū)間的合作伙伴關(guān)系尚未建立。文章以邊界、制度與資源依賴?yán)碚摓檠芯恳暯?，?gòu)建出一個(gè)城市社區(qū)治理創(chuàng)新的理論分析框架，深入闡釋了城市社區(qū)治理創(chuàng)新困境的原因，包括政府與社會(huì)的邊界界定不清、社區(qū)治理制度有效供給不足和資源依賴效應(yīng)的影響。城市社區(qū)的治理創(chuàng)新，要求政府進(jìn)行以權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹髦嫉淖晕抑厮?，按照競爭——合作主義理念，建立權(quán)責(zé)明晰、功能分化、協(xié)同治理、良性互動(dòng)的社區(qū)治理新型模式［21］。要想進(jìn)一步推動(dòng)城市社區(qū)的治理創(chuàng)新，關(guān)鍵在于合理界定社區(qū)治理與行政權(quán)力的范圍，探索社區(qū)治理的制度建構(gòu)，以及促進(jìn)政府購買服務(wù)和居民參與。

文章中理論分析框架的建構(gòu)借鑒了西方話語體系下的一些理論分析工具，考慮到其在中國社會(huì)治理語境下的適用性，還應(yīng)當(dāng)將城市社區(qū)治理的中國特色納入進(jìn)來。比如說，社區(qū)治理體系的“結(jié)構(gòu)性多元共治”特征，其中基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不可忽視，基層政府、居民自治和社會(huì)組織等多元主體共同治理的格局既不同于西方國家，也區(qū)別于傳統(tǒng)的社區(qū)管理體系。以及，社區(qū)治理的現(xiàn)代化要求以基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為先導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)和管理的相統(tǒng)一，且管理也是為了更好地服務(wù)于社區(qū)。又如，傳統(tǒng)文化在中國城市社區(qū)治理中發(fā)揮著的重要功能，具體體現(xiàn)在熟人共同體、情感共同體的構(gòu)建上；人際關(guān)系、歸屬感等社會(huì)資本是維系基層治理體系的紐帶和橋梁。因而，基于上述因素的考量，關(guān)于城市社區(qū)治理創(chuàng)新的理論分析框架仍有待進(jìn)一步的實(shí)證研究來對此進(jìn)行檢驗(yàn)、修正和發(fā)展。