陳 江，江俊麗

（安徽工業(yè)大學 a.商學院；b.外國語學院，安徽 馬鞍山 243000）

一、引 言

自20世紀50年代以來，西方發(fā)達國家地方政府部門的數(shù)量變得越來越分散，它們的職責往往在有限的范圍內重疊。由于地方政府的分散化與法律環(huán)境的限制相結合，單個地方政府在應對跨界環(huán)境、社會和經(jīng)濟問題方面面臨著重大挑戰(zhàn)［1］，如在跨地區(qū)自然災害、跨流域環(huán)境污染治理、跨地區(qū)基礎設施建設、跨地區(qū)經(jīng)濟合作等方面需要多個利益主體進行合作，完全單靠傳統(tǒng)轄區(qū)內的政府或單靠某一個組織來完成，正日益變成是一個不可能的任務。在此情況下，作為社會成員共同擁有或聯(lián)合擁有資源的名義管家——政府［2］，正日益引入私營部門和第三部門的力量，以跨界協(xié)作行動與協(xié)商方式來聯(lián)動供給相應的公共服務，從而打破傳統(tǒng)公共服務供給中“畫地為牢”的界限僵局，通過多元治理主體協(xié)作的力量，跨越地理邊界、組織邊界和行政管轄權邊界來彌補單一社會治理主體公共服務供給的失靈或不足。本文從協(xié)作治理的視角，對國內外公共服務協(xié)作性供給的相關理論進行梳理，并探析利弊，構建理論模型，提供相應對策建議，以期對我國公共服務的有效供給提供有益的理論啟迪。

二、跨界公共服務協(xié)作性供給的相關理論梳理

（一）跨界公共服務協(xié)作性供給的相關定義和特征

1.協(xié)作的定義和特征

協(xié)作的定義有多種多樣，如McGuire認為，協(xié)作是為解決單一組織不能實現(xiàn)或不容易實現(xiàn)的問題，而推進和運行多組織安排的過程［3］。Trist認為，重要的社會問題必然存在于“組織間領域”，不能由任何單個組織行動來處理，這種“組織間領域”的安排就是協(xié)作［3］。而Kaiser把協(xié)作界定為“由兩個或更多組織開展的任何聯(lián)合活動，目的是盡可能地比組織單獨行動時生產(chǎn)更多的公共價值［4］。”Wood和Gray認為，“當問題領域的一群自治的利益相關者參與互動過程，使用共同的規(guī)則、規(guī)范和結構，采取行動或決定與該領域相關的問題時，協(xié)作就產(chǎn)生了［5］。Bryson 認為，“協(xié)作是組織之間的信息、資源、活動和能力的聯(lián)系或共享，以實現(xiàn)無法由組織單獨實現(xiàn)的結果［6］?！币陨隙x盡管各有不同，但所有的定義都強調一個共同特征，即協(xié)作涉及至少兩個組織參與者一起來做事情。而定義有差異的地方主要在于:行動者是誰，有多少人，他們想要一起完成的是什么。

總之，協(xié)作的激勵力量是基于這種信仰，認為與只靠單個組織行動相比，大家一起努力實現(xiàn)共同目標，將會變得更容易，更有效率或更有效果。協(xié)作結構也不同于其他服務供給形式，它基于這種思想:協(xié)作的所有合作伙伴都共享來自于共享活動的成本和收益。因此，地方政府部不再只使用自己的運營資源，例如金融、信息和知識，而是利用來自縣、公用事業(yè)單位、商業(yè)組織、非營利組織和其他許多部門的資源［3］。

2.跨界的定義和特征

跨界（Cross-Boundary）是當今社會常見現(xiàn)象，公共政策領域的跨界主要是指跨越現(xiàn)有組織邊界，跨越行政區(qū)劃邊界，以及跨越行政管轄權邊界，概念范疇從中央與地方政府間的縱向協(xié)作關系以及地方政府之間的橫向協(xié)作關系，擴展至地方政府與非政府組織、私人部門和民眾間的協(xié)作關系，呈現(xiàn)的全網(wǎng)絡通道特征及其主體間的合作關系便成為協(xié)作供給的核心所在。

綜上所述，在協(xié)作治理視角下，跨界公共服務協(xié)作性供給是指在兩個或兩個以上的社會治理主體，如公共部門、私營部門、非營利組織、社區(qū)和公民等主體之間，以一種互利性、志愿性、連續(xù)溝通和談判的協(xié)議形式，跨地理邊界、跨組織邊界和跨行政管轄權邊界去提供政府公共服務的方式。這種公共服務協(xié)作性供給具有以下特征:

一是至少有兩個不同的管理部門，一個來自公共部門，另一個來自私營、公共或非營利部門，甚至社區(qū)和公民個人；二是有明確期限的正式協(xié)議；三是旨在提供公共服務的共同目標；四是分擔責任，包括共同的、有形的和無形的風險、資源、成本和利益［7］；四是跨越地理邊界、行政管轄權邊界和組織邊界。它不同于傳統(tǒng)劃地為界的單邊公共服務供給模式，具有跨界協(xié)作特點，既不依賴市場，也不依賴等級控制機制，政府已不再是一個主要行動者或者根本就不是一個行動者［8］，只是在不同時期依靠不同的領導者去履行不同的角色，政府最終只負責交付滿意的公共物品或服務，并對最終結果負責［3］。

（二）跨界公共服務協(xié)作性供給的理論基礎：整體性治理（Holistic governance）

根據(jù)?？怂沟亩x，整體性治理就是以滿足公民需求為導向，在此過程中應用行政命令、網(wǎng)絡信息技術、法律法規(guī)、服務外包、補貼、補助、憑單和服務券等手段，以一體化、協(xié)作、協(xié)同、責任為機制，對治理主體、治理職能、公私部門或公非部門關系、治理信息網(wǎng)絡等問題進行動態(tài)整合和協(xié)調，不斷從分散走向有機集中、從分權走向有機集權、從碎片化走向有機整體化，從部分走向有機整體，為社會提供無縫隙、一體化的整體性政府治理范式［9］。這種治理模式目的是為了避免政府職能部門產(chǎn)生的治理碎片化，認為新的治理應該是整體性的（Holistic）、預防性的（Preventive）、文化變革的（Culture-changing）、結果導向的（Resultsoriented），其中心目標在于跨越組織和地域邊界，整合各自獨立的資源，實現(xiàn)政府的政策目標［9］。

整體性治理打破了各層級政府之間以及多元利益主體之間的“地盤主義”“部門主義”“本位主義”“區(qū)位主義”，以一體化、協(xié)作和共享的視角，戮力同心推進共同的公共目標的實現(xiàn)，通過制度化的安排使得負外部效益內部化，從而降低公共服務供給的交易成本和失敗的風險，提升公共服務供給的效率和效果，推進共同公共項目的實現(xiàn)。整體性治理注重全局戰(zhàn)略和整體思維，如在線治理基礎設施（Online Governance Infrastructure）、整合政府結構（Integrated Governmental Structure）和積極官僚體系（Active Bureaucracy），要求各政策利益主體圍繞特定跨界公共事務目標，打破邊界壁壘，為各層級政府之間、各政府部門之間和各組織主體之間的政策互動塑造了一種協(xié)作性公共服務供給新范式［9］。

（三）跨界公共服務協(xié)作性供給興起的動因、收益與挑戰(zhàn)

1.跨界協(xié)作供給的動因

首先，跨界公共服務協(xié)作性供給的動機是什么？根據(jù)西方實踐從業(yè)者的經(jīng)驗總結，跨界協(xié)作產(chǎn)生的動機是因為:①協(xié)作是隱性的授權；②協(xié)作改善了結果；③協(xié)作提升了解決問題的過程；④協(xié)作建立了關系和可信性；⑤協(xié)作是明確的授權。公共機構和私人機構的管理者代表其組織，通過伙伴關系、網(wǎng)絡、契約關系、結盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會共同制定戰(zhàn)略、提供公共物品和公共服務，多個轄區(qū)政府、企業(yè)、非營利組織、社區(qū)和公民，以更低的成本和更多的資源，更容易、更輕松地完成單個組織或個人不可能完成的項目和任務。

其次，為什么要采取跨界協(xié)作的方式供給呢？跨界公共服務協(xié)作性供給是回應時代的要求而出現(xiàn)的［10］:一是政府責任的增長與變化；二是減少這些責任的規(guī)模和范圍，以及削減上級政府支出的政治和經(jīng)濟壓力；三是增加了交叉項目的數(shù)量、規(guī)模、復雜性和多樣性，并伴隨著參與機構之間，增加了重疊的權限和共擔的責任；四是重構正義以應對危機情況的緊迫性和重要性?？傊c過去相比，更多的地方政府正嘗試進行跨界協(xié)作，以更有效地滿足公民社會的公共服務需求。

2.跨界協(xié)作供給的收益

跨界公共服務協(xié)作性供給能夠帶來的收益:①成本的節(jié)省。當需要實現(xiàn)服務的規(guī)模經(jīng)濟的時候，它的影響能超越單一的管轄權，最常見的是應用在大型資本密集型服務和像采購類似的后勤流程（Back-officeProcesses）上；②協(xié)作途徑能夠幫助社區(qū)應對公民增長的服務需求，并回應更高質量的服務；③尋求公共服務協(xié)作性供給安排（尤其是和政府或非營利組織一道），能夠有助于減少反對把服務外包給私營組織的民選官員或公民團體的反對意見；④在公共服務協(xié)作供給過程中，通過與其他部門或管轄區(qū)的同行互動，能夠產(chǎn)生新的想法，這反過來能夠刺激原地管轄區(qū)域內其他領域的創(chuàng)新；通過與其他部門或管轄區(qū)的同行，有助于建立一個積極的信任環(huán)境，從而促進在其他更廣泛或地區(qū)性的問題上建立更多的伙伴關系；⑤協(xié)作能夠提供一種與其他管轄權分享成功的新方式，并提升創(chuàng)新性管轄權的形象（增加了他們將尋求其他伙伴關系的可能性）。

3.跨界協(xié)作供給的挑戰(zhàn)

當?shù)胤秸畬嵤┛缃绻卜諈f(xié)作性供給時，也會出現(xiàn)一些嚴重的挑戰(zhàn):①隨著協(xié)作的增長，有更大的可能性會出現(xiàn)一個或更多的合作伙伴試圖“搭便車”（獲得收益而不付出成本）。為了防止這種挑戰(zhàn)，管理人員必須花費大量的時間來協(xié)調多個合作伙伴，包括監(jiān)督防止“搭便車”。換句話說，管理者期望從合作中得到的節(jié)約成本可能被協(xié)調的交易成本所抵消。②制度和組織挑戰(zhàn)。例如，政府組織往往不愿變革。協(xié)作經(jīng)常需要長期的視角需要建立信任和工作關系來實現(xiàn)供給目標。然而，當?shù)氐墓芾砣藛T在為地方議會服務的政治化環(huán)境中運作，地方議會在選舉周期中運作。這在協(xié)作能力上施加了為變化而工作的額外挑戰(zhàn)，同時也維護了原管轄權的正常內部運作。③其他的挑戰(zhàn)，包括相鄰管轄區(qū)之間的政治緊張關系、人員能力差異以及當管轄區(qū)有不同的流程時成本分擔的協(xié)調［11］。

三、跨界公共服務協(xié)作性供給的主要模式

跨界公共服務協(xié)作性供給的具體模式有多種多樣，如跨部門和組織邊界的戰(zhàn)略聯(lián)盟、聯(lián)合工作安排、網(wǎng)絡、伙伴關系和許多其他形式的合作，本文主要闡述以下三大主要模式:

（一）跨界公共服務的公-公協(xié)作性供給模式

這種協(xié)作模式包括公共機構之間的協(xié)議，可分為兩類:橫向和縱向。第一種是指同一級政府的兩個機構或部門之間，或者一國與其他國家和地區(qū)主體之間的協(xié)議，而第二種是指地方、?。ㄖ荩┗驀倚姓斁种g的政府間聯(lián)盟。如學者Hsin-Pin Fu，Tien-Hsiang Chang，Pei Chao 和Chyou-Huey Chiou（2006）等構件的一站式購物和定制化服務模式就比較具有典型性［12］。這是一種跨公共部門機構間的協(xié)作服務模式，認為應在政府機構之間建立一個綜合性協(xié)作網(wǎng)站，把所有參與的公共部門機構的服務流程整合為一站式購物模式，并建立提供定制服務的協(xié)作機制，從而提高公共部門服務質量，以提升客戶對政府機構服務質量的滿意度。這種跨界協(xié)作模式提出了影響成功的五個要素:①為實施過程制定適當?shù)囊?guī)章；②設計可行的協(xié)作服務體系；③建立一個緊密聯(lián)系的虛擬組織；④確保來自所有機構的高級管理人員的參與；⑤獲得各機構的推動者的合作（包括適當?shù)目冃Ш酮劷鸺睿?/p>

總之，公共組織與其他公共組織合作，很大程度上是因為他們需要擴大其影響力或延伸到其他部門或司法管轄區(qū)［13］。他們需要這樣做，因為他們有獨特的、廣泛的并經(jīng)常模棱兩可的目的［14］，但卻相對狹隘的授權或能力范圍。公共伙伴關系也應其他原因而形成。例如，服務提供商可能會與他們的地理鄰居合作，以增加經(jīng)營規(guī)模，并通過共享生產(chǎn)成本享受規(guī)模經(jīng)濟［15］。同時，聯(lián)合對付邪惡或縱橫交錯的問題是也是重要原因［16］。

（二）跨界公共服務的公-私協(xié)作性供給模式

這種協(xié)作模式呈現(xiàn)出更大的多樣性。分包和外包是兩種常見的類型。在這種情況下，政府保留對私營部門全部或部分經(jīng)營的服務的責任。然而，公私合作伙伴關系（PPP或P3）正在成為爭議最多的協(xié)作模式。它們的區(qū)別，在于它們側重于跨部門資源、風險和利益的共擔。雖然服務是公開的，一般來說，這些資金是私人的。在某些協(xié)作模式中，相互支持甚至可能包括成立一家公司，如混合所有制公司或受管制的私營公司。在這兩種情況下，政府都會交出部分管理職責，同時保留足夠的管制，以確保公眾利益得到保障。這種控制是通過維持控股權益或通過管理公司活動的法律和規(guī)章來保證的。

總之，私營部門參與公共服務的供給，雖然沒有得到一致同意，但卻得到了廣泛的重視，因為它們具有許多可能有益于公共服務的資源。例如，通過與企業(yè)合作，地方政府可以獲得資金投資；獲得規(guī)模經(jīng)濟；獲得管理、技術或專業(yè)知識；制定更靈活的服務條款，并分擔風險；通過創(chuàng)新的、長期的公私合作，地方政府可以通過將私營部門領域，應用于公共服務的供給來節(jié)省資金:

（三）跨界公共服務的公-非協(xié)作性供給模式

西方非營利部門參與跨界公共服務的供給，通常以兩種方式參與進去:第一，它們被征聘為審議安排，其承諾比通過傳統(tǒng)的代議制民主制度實現(xiàn)更深入和更廣泛的參與，可獲得“開放更廣泛的溝通渠道”和“知識共享”的好處。第二，非營利性組織是根據(jù)他們?yōu)樯贁?shù)群體或被排斥群體提供服務的專門知識而征聘的。例如，與非營利組織合作是為老年人提供公平護理的關鍵。

非營利部門參與跨界公共服務供給的主要原因，是彌補公共部門和私營部門的不足，發(fā)揮其利基市場（Niche Market）作用。如Weisbrod聚焦于公共部門的失靈，他認為“當人口多樣化時，滿足大多數(shù)人的服務可能會讓許多人不滿。因此，非營利組織可以理解為提供集體服務的替代機制。然而，經(jīng)濟和民主的聯(lián)合力量經(jīng)常限制公共組織提供一刀切的服務，而非營利組織則可以“更好地為少數(shù)具有特殊需要的目標人群，提供細分市場服務（Niche Segments）”［17］。此外，公共部門機構的重點，可能被政治家們對重新選舉的追求所驅動。因此，非營利組織“相對于其他領域的機構具有比較優(yōu)勢，因為它們獨特的模糊和混合結構，使他們能夠克服委托—代理差距，中間選民的不情愿，政客對員工的微弱信息和缺乏市場興趣等問題”［18］。市場失靈同樣為非營利機構創(chuàng)造了空間。無論是捐贈者，還是消費者，人們轉向非營利組織，因為他們信任他們以一種敏感而合乎道德的方式行事。事實上，非營利組織通常是為了保護消費者免受不道德的生產(chǎn)者的影響［17］。

總之，學者們經(jīng)常認為非營利、第三或志愿部門擁有許多獨特的優(yōu)點。Osborne和Gaebler強調，第三部門活動“需要對個人的同情和承諾，需要對顧客或客戶廣泛的信任，需要實踐個人關注（例如，日托、咨詢，對殘疾人或病人的服務），包括執(zhí)行道德規(guī)范和個人行為責任”［19］。因此，非營利組織和志愿組織尤其能夠理解和表達弱勢群體、被排斥者和未被充分代表的群體的需要。因此，對于尋求提高服務供給決策公平性的公共組織來說，與第三部門組織的伙伴關系，因此被認為是朝著更加公平的公共服務結果的方向發(fā)展，即根據(jù)需要定義的服務分配。

綜上三種典型公共服務協(xié)作性供給模式，學者Sharon S.Dawes和Ophelia Eglene等人提出的一種追求多種目標的跨部門組織（公共部門、私營部門和非營利組織），混合協(xié)作供給電子公共服務的概念模型。這個研究借鑒了跨組織關系、管理信息系統(tǒng)、公共管理和組織行為學的文獻，設計出了協(xié)作形式和操作模型，如圖1中的六個維度［7］。

以上三大類型協(xié)作性公共服務供給模式的多樣性，反映了責任分擔的程度，以及來自公共、私營、非營利部門、社區(qū)和公民個人的潛在合作伙伴的多樣性。提供公共服務的組織間合作，可以從概念上講，是從政府壟斷（不共享）到私有化（責任的全面轉移）的一個范圍的連續(xù)體。

此外，成功的跨界公共服務協(xié)作性供給，還要考慮領導力、信任、風險管理、溝通和協(xié)調等四個要素。其中，領導力采取多種形式，由處于正式權威中的人，以及基于情景和專業(yè)知識的其他人加以運用。信任包括公眾對倡議的必要透明度和公正性的信任；對參與者的動機和能力的人際信任。風險管理則通過管理、減輕或避免外部風險（主要來自于社會經(jīng)濟、政治和技術環(huán)境）和內部風險（源自項目的性質、參與者和他們的關系）的方法。最后，協(xié)調和溝通則依賴于工作人員、領導者和公眾之中的多種信息共享，以及正式的治理結構和非正式的問題解決技巧。這四個要素在整個協(xié)作過程的每一個階段都在發(fā)揮作用。

圖1 跨界公共服務協(xié)作性供給流程模型

四、跨界公共服務協(xié)作性有效供給的啟示

隨著黨的十九大的召開，我國進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在此背景下，在公共服務領域，跨界公共服務供給的低效率或缺失問題也凸顯了出來，如何高效地、高質量地協(xié)作供給跨界公共服務，滿足跨組織和跨地域邊界的民眾對高質量的公共服務需求，真正做到公共服務均等化，是當前亟待解決的問題之一。對此，本文在借鑒國外跨界公共服務協(xié)作性供給的有益經(jīng)驗，再結合中國實際，提出了以下對應策略。

（一）選擇具有利益攸關的跨界公共服務協(xié)作供給項目

集體行動困境認為，每個個體都是理性并追求私利的，但個體的理性追求有可能導致集體層面的非理性結果。在跨界公共服務協(xié)作供給上，要想破解這種“集體行動困境”的問題，一個重要前提是公共服務協(xié)作供給的參與各方，應具有攸關的共同利益且是當前參與各方都迫切需要解決的共同協(xié)作項目，這是跨界公共服務協(xié)作供給成功的基礎，也是驅動各協(xié)作供給主體最強勁的驅動力［20］。在此前提下，參與的各個社會供給主體，會按照“優(yōu)勢互補，互利互助，強強聯(lián)合”的原則，尋求從協(xié)作中獲益，從而實現(xiàn)雙贏或多贏。

（二）簽訂具有強力政治支持的、正式的跨界公共服務協(xié)作供給協(xié)議

跨界公共服務協(xié)作供給要想成功，參與各方都應獲得各自所在組織最高首腦的大力支持，這種強力的政治支持，是跨界公共服務協(xié)作供給成功的政治保證。在這種強力政治支持的基礎上，再簽訂正式的協(xié)作供給協(xié)議書，以規(guī)則，甚至法律約束性條款來規(guī)范協(xié)作伙伴間的行動，解決了成員之間“搭便車”的問題，并為事后責任的追究提供了具體的參照準則［17］。這種協(xié)作供給協(xié)議要具有以下內容:

一是明確規(guī)定政治支持的程度，具體到負責協(xié)作的最高職位，從而獲得行政權力支持度和政治合法性。二是組建有效的決策和領導機構，具體到各方應直接參與決策的成員及其職位，從而確保決策的有效性。三是建立有效地溝通和協(xié)調機制，以確保協(xié)作過程中障礙的消除。在協(xié)作供給的實施過程中，協(xié)作伙伴之間的沖突是難以避免的:①參與者之間具有不同的目標和預期；②參與者對協(xié)作的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術有不同的觀點；③某些參與者試圖保護或擴大對協(xié)作工作和結果的控制；④協(xié)作中主導權的爭奪。權力問題是沖突的主要根源，并在不同的協(xié)作階段呈現(xiàn)不同的變化。四是明確的責任和利益劃分，包括共同承擔的風險，各方應提供的協(xié)作資源，以及應獲得的利益。這種明確的責任和利益劃分，可避免矛盾，解決爭議，為協(xié)作提供一個良好運行保證機制。五是嚴謹?shù)娘L險預防與控制機制。任何項目的實施，都有失敗的風險存在，應建立全過程的事前、事中和事后的風險預防和評估機制，對項目的關鍵點實施動態(tài)跟蹤和反饋機制，從而將項目失敗的風險降到最低程度。

（三）構建網(wǎng)絡化的跨界公共服務協(xié)作性供給平臺

一是構建資金和技術共享平臺。跨界公共服務協(xié)作性供給的項目有效實施，需要建立一個項目共同資金池，各方把運營的資金在這個資金池內統(tǒng)一使用。在此過程中，可引入社會資本投入，采取PPP公私合作方式或引入NGO參與進來，以解決政府直接運營的無效率和資金的不足。

二是構建信息一體化共享平臺。按照“整合、共享、跨界、信任”的原則，構建跨界公共服務協(xié)作性信息共享平臺，打造跨界、開放、智能和網(wǎng)絡化的公共服務協(xié)作供給體系，提供資源整合、市場配置、技術咨詢、技術成果轉化、信息服務、政府政務、政府政策等等方面的資訊和幫助［21］。

（四）培訓和提升跨界管理者的跨界管理技能、能力和行為

在跨界公共服務協(xié)作供給問題上，往往不適合陳舊的傳統(tǒng)或例行的方法，其解決方法要求新思想、創(chuàng)造性、橫向思維，并“忘卻”專業(yè)的和組織的慣例和規(guī)范。為此，需要培養(yǎng)跨界管理者的人際關系、溝通、政治技能和對問題結構及其潛在解決方案的相關能；強調跨界管理者要具有創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新能力，極大的靈活性，需要熟練橋接（Bridging）興趣、職業(yè)和組織發(fā)展，并對這種橋接要具有特別敏感性；擅長耦合問題、政策和政治，特別擅長投機性地回應“開放的政策之窗”；懂得如何在戰(zhàn)略上定位參與者之間的耦合、相互依存和分裂；需要他們把一種有遠見的、創(chuàng)造性的、橫向思維能力和對機會主義的欲望結合起來，成為將問題和解決方案匯聚在一起的催化劑，在“讓不太可能的伴侶在一起，打破繁文縟節(jié)，以不同的方式看待事物”中扮演重要角色［19］。

在《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中，我國明確提出了以普惠性、?；?、均等化和可持續(xù)為方向，按照“兜住底線、引導預期，統(tǒng)籌資源、促進均等，政府主責、共享發(fā)展，完善制度、改革創(chuàng)新”的基本要求，以提升城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務均等化水平。因此，跨界公共服務協(xié)作性供給的理論和經(jīng)驗，可為我國當前跨界公共服務供給改革提供有益的借鑒，以滿足人民群眾更高標準的跨界公共服務需求。