竇祥銘

（1.中共宿州市委黨校 理論研究室，安徽 宿州 234000；2.宿州市農業(yè)委員會，安徽 宿州 234000）

一、問題的提出

黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代農業(yè)農村改革發(fā)展提供了基本遵循和行動指南［1］。2014年，貴州省六盤水市在全國創(chuàng)造性地提出農村“三變”改革（即“資源變資產、資金變股金、農民變股東”）模式，揭開了我國農村新一輪改革的序幕，受到社會各界的高度關注，2017-2018年連續(xù)兩年被寫入中央一號文件，在貴州、安徽、重慶等省市示范推廣［2］。農村“三變”改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神及要求高度契合，能從實踐層面較好地解決鄉(xiāng)村振興中“無人不興”“無錢不活”“無業(yè)不旺”“無治不穩(wěn)”等突出難題，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了新思路和新路徑［3］。圍繞農村“三變”改革，學術界主要在價值意涵、成效肯定、經驗啟示、風險防控、未來發(fā)展等方面進行了研究。目前學術界對農村“三變”改革的研究取得了一些積極成果，但還存在諸多不足:一是學理層面的研究成果相對少見；二是研究視角主要聚焦于貴州，特別是六盤水市；三是研究內容主要集中于農村“三變”改革實踐經驗介紹方面，對改革中存在的問題及其原因的分析不夠深入且缺少調研基礎。2016年以來，宿州市認真落實省委、省政府有關決策部署，注重頂層設計，堅持先行先試，強化工作創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進農村“三變”改革工作，既激活了農業(yè)農村發(fā)展活力，壯大了村級集體經濟實力，拓寬了農民增收渠道，也促進了農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，破解了鄉(xiāng)村治理難題，加快了脫貧攻堅步伐，為全市全面深化農村改革、大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略探索了新路子。與此同時，通過調查研究發(fā)現，宿州市在推進農村“三變”改革工作中仍存在諸多限制性因素或問題，突出為農村產權流轉交易市場建設滯后、對承接主體政策扶持力度不夠、風險防范機制亟待加強、股份合作的規(guī)范化有待提高、指導機構與隊伍建設相對薄弱等，這些問題從全省范圍來看屬普遍共性問題，它們的存在直接制約和限制了宿州市及全省農村“三變”改革的深入推進，需要及時研究并加以解決。本文以宿州市農村“三變”改革為研究對象，在深入調研的基礎上，通過深入剖析提出具有科學性、針對性和實效性的對策建議，具有重要的理論和現實意義。理論價值方面，能為新時期我國“三農”理論、農村集體產權制度改革理論、農業(yè)供給側結構性改革理論、鄉(xiāng)村振興理論等的發(fā)展和完善提供鮮活典型案例；現實價值方面，能更好推進宿州市及全省農村“三變”改革進程，促進鄉(xiāng)村振興，加快“四化”協(xié)調發(fā)展，提升宿州市及全省經濟發(fā)展質量，并為全省其他地方正在探索推進的農村“三變”改革提供一些有益的經驗借鑒與價值參考。

二、宿州市農村“三變”改革的基本概況

（一）工作進展

2016年7月，省委農村工作領導小組印發(fā)《“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革試點工作方案》，在全省正式啟動農村“三變”改革試點工作。8月，為貫徹《方案》精神，省委農工辦擇優(yōu)在全省選擇11個縣區(qū)的13個村率先開展農村“三變”改革試點，為全省農業(yè)增效、農民增收和農村改革發(fā)展培育打造示范樣板，宿州市埇橋區(qū)付湖村成為全省首批改革試點村。付湖村農村“三變”改革試點主要圍繞“農村土地承包經營權抵押貸款”和“土地股份合作”兩項重點內容展開，取得了較好的改革試點與惠民成效，于2017年7月順利通過省級檢查驗收。2017年5月，為落實《宿州市2017年政府工作報告》要求，宿州市委農村工作領導小組印發(fā)《宿州市“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革試點工作方案》，要求在泗縣、碭山縣啟動整縣推進農村“三變”改革試點工作的基礎上，其他縣區(qū)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1個村開展試點［4］。2017年10月，宿州市在泗縣召開全市農村“三變”改革觀摩推進會，會上就《宿州市農村“三變”改革操作流程圖》（見圖1）對與會者進行了業(yè)務培訓，并對全市農村“三變”改革試點工作作出新的部署和要求。目前，宿州市各縣區(qū)均已出臺農村“三變”改革試點工作方案，全市共確定試點村132個；同時，宿州市委農工辦鼓勵試點村外其他各村結合自身實際，自行選擇內容開展農村“三變”改革，改革范圍穩(wěn)步擴大。

圖1 宿州市農村“三變”改革操作流程

（二）主要模式

1．“資源變資產”模式

“資源變資產”，指的是村集體以集體土地、林地、荒山、水域、灘涂、草地等自然資源要素和閑置的房屋、設備等可經營性資產的使用權，通過協(xié)商或評估折價后，投資入股到涉農企業(yè)、農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體（以下簡稱“經營主體”），村集體取得股份權利。針對“資源變資產”，實踐操作中，宿州市試點村主要進行了“變集體資源為入股資產”“盤活集體資產入股經營主體”“開展農村土地承包經營權抵押貸款試點”等具體模式探索。以埇橋區(qū)付湖村為例，付湖村農村“三變”改革試點內容涵蓋了“資源變資產”的諸多模式。其中，在“變集體資源為入股資產”方面，付湖村2016年將174畝新增村集體耕地入股淮河糧食產業(yè)化聯合體，合作開展糧食生產，實現村集體年增收17.4萬元；在“盤活集體資產入股經營主體”方面，付湖村將閑置的原村公共服務中心12間房屋及1 000平方米場地作價40萬元入股宿州市華容紡織有限公司，作為該公司的職工宿舍，宿州市華容紡織有限公司年分紅付湖村8萬元；在“開展農村土地承包經營權抵押貸款試點”方面，農業(yè)銀行埇橋支行2016年為付湖村16個經營主體發(fā)放土地（流轉）經營權抵押貸款610萬元，2017年為9戶農民發(fā)放土地（承包）經營權抵押貸款45萬元，解決了群眾生產資金不足的難題。埇橋區(qū)作為全國農村土地承包經營權抵押貸款試點縣區(qū)，目前已累計發(fā)放土地承包經營權抵押貸款99筆2 645萬元，有效緩解了農業(yè)融資難的問題。

2．“資金變股金”模式

“資金變股金”，指的是在不改變資金的使用性質和用途的前提下，將各級財政投入到農村的發(fā)展類、扶持類等資金（補貼類、應急類、救濟類等資金除外），量化為村集體或貧困戶持有的股金，集中投入到經營主體，村集體或貧困戶享受股份權利。針對“資金變股金”，實踐操作中，宿州市試點村主要進行了“財政涉農項目資金轉變?yōu)榇寮w股金”、“財政扶貧到戶資金轉變?yōu)樨毨艄山稹钡染唧w模式探索。例如在“財政涉農項目資金轉變?yōu)榇寮w股金”方面，埇橋區(qū)付湖村將財政50萬元酵母工程款入股淮海畜牧有限公司項目，淮海畜牧有限公司在每年保底分紅付湖村l0萬元的基礎上，同時再視經濟效益進行二次分紅；在“財政扶貧到戶資金轉變?yōu)樨毨艄山稹狈矫妫艨h通海村在充分尊重貧困戶意愿的基礎上，將26戶無發(fā)展能力貧困戶的小額扶貧貸款資金130萬元（每戶貧困戶5萬元）入股泗縣致和新農村建設投資有限公司，每戶貧困戶每年可獲固定分紅3 000元。

3.“農民變股東”模式

“農民變股東”，指的是農民自愿以自有的耕地、林地的承包經營權、住房財產權（包括宅基地使用權）以及資金、技術等各種生產要素，通過協(xié)商或評估折價后，投資入股到經營主體，農民享有股份權利。針對“農民變股東”，實踐操作中，宿州市試點村主要進行了“發(fā)展多種形式的土地股份合作”“開展農民住房使用權股份合作”“推進農村集體資產股份合作制改革試點”等具體模式探索。例如在“發(fā)展多種形式的土地股份合作”方面，永盛蔬菜合作社作為埇橋區(qū)沈家村農村“三變”改革的承接主體，積極通過土地股份合作的形式流轉村內貧困戶土地，土地租金每年每畝1 000元，同時主動吸納他們進合作社務工，每月工資1 500-1 800元，直接帶動貧困戶增收脫貧；在“開展農民住房使用權股份合作”方面，泗縣胡陳村胡二組10戶農民將房屋使用權按每年每平方米20元的標準入股村股份合作社用于村級光伏發(fā)電場地建設項目；在“推進農村集體資產股份合作制改革試點”方面，泗縣胡陳村通過開展農村集體資產股份合作制改革試點，共確定合法股民4 672人，量化集體資產總額626.9萬元，其中資源性資產199.9萬元，經營性資產356.1萬元，非經營性資產70.9萬元，賦予了農民對集體資產占有、收益等權能［5］。截至2018年6月底，宿州市已有120個村開展了農村集體資產股份合作制改革試點，共梳理集體資產2.77億元，界定成員12.34萬人，股權量化41.14萬股，分紅106.79萬元，部分農民切實從改革中獲得了收益，增強了幸福感。

三、宿州市農村“三變”改革對促進鄉(xiāng)村振興的機理分析

（一）有利于激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展活力

當前農業(yè)農村發(fā)展進入新階段，農村要素配置不合理問題突出，導致農業(yè)農村發(fā)展活力不足。宿州市在農村“三變”改革推進中，堅持市場導向，著眼要素配置，以產業(yè)為平臺，以主體為載體，以股權為紐帶，通過積極盤活農村“三資”（資源、資產、資金），不斷激活農民“三權”（土地承包經營權、集體收益分配權、住房財產權），促進了農村各類生產要素的自由流動和優(yōu)化配置，為農業(yè)農村發(fā)展注入新的發(fā)展活力，農業(yè)農村發(fā)展勢頭持續(xù)向好。2017年，宿州市現代農業(yè)“兩區(qū)”（國家現代農業(yè)示范區(qū)和全國農村改革試驗區(qū)）建設繼續(xù)走在全國前列，農業(yè)增加值258.5億元，增長3.6%，糧食生產實現“十四連豐”（41億千克），農民合作社發(fā)展到11 465家，家庭農場5 909家，市級以上農業(yè)龍頭企業(yè)635家，首創(chuàng)的現代農業(yè)產業(yè)化聯合體模式連續(xù)六年被寫入到省委一號文件并上升到國家層面在全國范圍內推廣（2017年10月由農業(yè)部等國家六部委聯合下文推廣）［6］。

（二）有利于壯大村級集體經濟實力

宿州市為傳統(tǒng)農業(yè)大市，農業(yè)人口多，發(fā)展底子薄，村級集體經濟實力較弱，2015年有超過半數以上的村（59.4%）是無集體經營收益的“空殼村”，村級集體經濟薄弱問題一直是宿州市“三農”工作的一大短板；同時，宿州市有大量的村集體資源、資產、資金處于荒廢閑置或低效利用狀態(tài)，其應有的效用未能得到有效發(fā)揮。宿州市通過農村“三變”改革，積極創(chuàng)造條件，將大量村集體荒廢的資源、閑置的資產、分散的資金以股份（股權）形式投入到經營主體開展合作運營，借助產業(yè)項目平臺，加大村集體在產業(yè)發(fā)展中的分紅比例或收益，在實現村集體資源、資產、資金保值增值和高效利用的同時，也進一步拓寬了村集體增收渠道，壯大了村級集體經濟實力，許多無集體經營收益的“空殼村”成功甩掉“窮帽子”。2017年，宿州市村集體總收入44 073.3萬元，增長18.0%；當年無集體經營收益的（空殼）村242個，減少38.7%［7］。

（三）有利于拓寬農民增收渠道

農村“三變”改革的核心要義和最終目標是要拓寬農民增收渠道，建立農民增收長效機制，這是改革的出發(fā)點和落腳點［8］。宿州市通過農村“三變”改革，積極鼓勵、引導農民自愿將其自有的資源、資產、資金、技術等入股經營主體，成為股權投資人或股東，參與經營主體的分紅收益，賦予了農民更多的財產權利，促進了農民財產性收入的增長；同時，在推進農村“三變”改革中，宿州市還積極通過創(chuàng)新農村經營體制機制、促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展、加大財政轉移支付力度等舉措，促進了農民工資性收入、經營性收入和轉移性收入的增加。2017年，宿州市農村居民人均可支配收入10 859元，增長9.5%，增幅高于全省平均水平0.6個百分點，居全省第3位；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比由2016年的2.57∶1降為2.55∶1，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步縮?。晦r民居民人均工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入均有不同程度增長，其中工資性收入3895元，增長10.2%，經營性收入4 315元，增長10.5%，財產性收入127元，增長7.6%，轉移性收入2 522元，增長6.9%（見表1）。2018年上半年，宿州市農村居民人均可支配收入6 745元，增長10.1%，居全省第2位。

表1 2017年宿州市農村居民可支配收入增長情況

（四）有利于促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展

實施農村“三變”改革，推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，既是深化農業(yè)供給側結構性改革的重要內容，也是促進農村持續(xù)較快增收的重要支撐，更是激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力的重要舉措［9］。宿州市在農村“三變”改革推進中，采取多種扶持和激勵措施，積極引進、培育、壯大一批對農村資源、勞動力、農產品依賴程度高、規(guī)模大、實力強、信譽好的經營主體，通過建立“企業(yè)+合作社+村集體+農民”的多方合作模式，大力引導經營主體參與農村“三變”改革，延伸了農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈，促進了農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，為農業(yè)產業(yè)化加快發(fā)展奠定了基礎。2017年，宿州市（規(guī)上）農產品加工產值1 153.24億元，占全省農產品加工產值的10.2%，居全省第3位，增長10.2%，增幅高于全省平均水平1.0個百分點［10］。2018年1-5月，宿州市（規(guī)上）農產品加工產值占全省農產品加工產值的10.8%，居全省第1位，增長8.5%，增幅居全省第6位。

（五）有利于破解鄉(xiāng)村治理難題

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要內容和基層基石，破解鄉(xiāng)村治理難題是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在要求和重要保證。隨著農村“三變”改革進程的不斷加快，宿州市引入的經營主體和農業(yè)項目也在不斷增加，通過實施開展股份合作，在實現農民與經營主體“聯產聯業(yè)、聯股聯心”的同時，也為農民提供了大量的就業(yè)務工機會，讓農民專心發(fā)展產業(yè)，改變了農民傳統(tǒng)的生產方式、生活方式和思維方式，鄉(xiāng)村社會變得更加和諧穩(wěn)定；同時，宿州市通過農村“三變”改革，村集體以集體資源、資產、資金入股經營主體發(fā)展產業(yè)，村集體收入大大增加，增強了村兩委為農村提供公共產品和服務的能力，夯實了農村基層黨組織從事黨務活動、發(fā)揮帶動致富作用的物質基礎，農村“無錢辦事、無業(yè)成事、無人管事”等問題得到有效解決，推進了鄉(xiāng)村治理方式的現代化。

（六）有利于加快脫貧攻堅步伐

農村“三變”改革發(fā)源于貧困地區(qū)，是探索精準扶貧模式、加快脫貧攻堅步伐的重要制度創(chuàng)新，在推進貧困地區(qū)脫貧攻堅、促進貧困群眾增收致富等方面取得了顯著成效。宿州市通過農村“三變”改革，貧困戶收入大大增加，為加快脫貧攻堅步伐找到了解決路徑。首先，宿州市積極引導貧困戶將其自有的土地等資源、財政扶貧到戶資金入股經營主體，參與分紅，實現了貧困戶資源、資金的資本化和股份化，增加了貧困戶的財產性收入；其次，通過農村“三變”改革，宿州市很多貧困戶的身份從農民變?yōu)椋ń洜I主體）股東，他們從自留地上獲得解放后，通過就業(yè)務工也獲得了一定的工資性收入。2017年，宿州市貧困人口由2016年的27.8萬人減至16.2萬人，貧困發(fā)生率由5.3%降至2.9%，貧困村由219個減至115個，脫貧攻堅步伐大大加快，在省級考核中居全省第2位［11］。

四、加快推進宿州市農村“三變”改革的對策建議

（一）注重統(tǒng)籌協(xié)作推進

農村“三變”改革是一項復雜細致的系統(tǒng)工程，政策性強、牽扯面廣、操作程序多、工作難度大，必須注重統(tǒng)籌協(xié)作推進。目前，宿州市農村“三變”改革工作主要由市縣農業(yè)部門牽頭實施，工作統(tǒng)籌協(xié)作不夠。為此建議:要把農村“三變”改革與農業(yè)供給側結構性改革、農村土地“三權分置”改革、農村集體產權制度改革、農村經營體制改革等統(tǒng)籌起來，與脫貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村建設、現代農業(yè)發(fā)展、農村基層黨組織建設等結合起來，協(xié)作推進，最大限度地釋放改革的綜合效益；農業(yè)、林業(yè)、金融、國土等相關職能部門要把農村“三變”改革作為本部門的一項重要工作，加強協(xié)調配合，強化政策扶持，盡快形成“上下聯動、合力推進”改革的工作局面。

（二）加快農村產權流轉交易市場建設

農村“三變”改革涉及農村各類產權的流轉和交易，需要健全完善的農村產權流轉交易市場作平臺。通過調查發(fā)現，為落實2018年8月《宿州市推進農村產權流轉交易市場建設實施方案》的相關要求，目前宿州市各縣區(qū)雖然都掛牌建立了農村產權流轉交易市場，但由于受到人財物及場地等各種因素的限制，存在覆蓋面不寬、交易品種單一、交易數量偏少、市場服務能力不足等問題，無法為農村“三變”改革提供有效服務，與中央與省提出的有關建立健全農村產權流轉交易市場的要求還存在一定差距。為此建議:要以縣區(qū)為重點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為支撐，充分利用已有的交易場所、服務設施和機構人員，加快建立具有一定覆蓋面、運營質量可靠、服務功能齊全的農村產權流轉交易市場；要強化對農村產權流轉交易市場建設的指導、協(xié)調、管理和監(jiān)督，進一步豐富進場流轉交易的農村產權品種，拓展交易市場在資產評估、項目推介、抵押融資、法律服務等方面的市場服務功能，確保農村產權流轉交易依法有序、規(guī)范透明運行［12］。

（三）加大對承接主體政策扶持力度

推進農村“三變”改革，培育壯大承接主體是關鍵,承接主體經營得成功與否，不僅直接決定了農村“三變”改革的成效，更直接關系到村集體和農民參與“三變”的收益能否得到持續(xù)有效保障，具有明顯的特殊性和重要性［13］。在農村“三變”改革推進中，宿州市市縣兩級政府通過系列化的政策扶持，積極為培育壯大承接主體營造良好發(fā)展氛圍、創(chuàng)造有利發(fā)展條件，但就整體而言，宿州市市縣兩級政府對承接主體的政策扶持力度仍存在較大的欠缺和不足，突出為承接主體在財政、金融、信貸、保險、稅收、用地、用電、人才等方面缺少具有針對性的政策扶持，特別是承接主體融資難、用地難、保險難等問題依然突出，這在很大程度上制約了承接主體參與農村“三變”改革、帶動村集體和農民增收致富作用的有效發(fā)揮。為此建議:要加大對承接主體的政策扶持力度，出臺支持優(yōu)惠政策，著力解決承接主體在財政、金融、信貸、保險、稅收、用地、用電、人才等方面遇到的困難，幫助承接主體做大做強，使承接主體真正成為帶動村集體和農民增收致富的“領路人”［14］。

（四）強化風險防范機制建設

隨著農村“三變”改革的不斷推進，一些潛在風險和不良傾向需要警惕并重視。首先是經營主體虧損把控風險。農村“三變”改革的實施項目大都是特色農業(yè)產業(yè)項目，普遍面臨自然風險和市場風險雙重壓力。基層反映，大部分“三變”承接主體（經營主體）的經濟實力和抗風險能力不強，特別是近年來面對糧食價格下跌、自然災害多發(fā)等嚴峻形勢，一旦連續(xù)出現產品滯銷或經營虧損，經營主體可能會陷入經營困境，無法兌付村集體和農民的入股收益和分紅，極端情況下會導致集體資產流失，容易誘發(fā)矛盾，影響農村社會穩(wěn)定。從調查情況來看，宿州市各縣區(qū)有關農村“三變”改革風險防范“閥門”的設置還很松軟，削弱了經營主體的避險防范能力。一是各縣區(qū)對經營主體防控風險的政策扶持力度不夠，目前只有埇橋區(qū)設立了2 000萬元的風險補償金，用于農村土地承包經營權抵押貸款風險防控，對經營主體進行貼息，各縣區(qū)均未設立專門針對農村“三變”改革的風險基金或補償金［15］；二是農業(yè)保險作用有限，各縣區(qū)普遍只向經營主體提供政策性農業(yè)保險（主要針對大宗農作物和主要畜產品），此類保險參保品種少、賠付標準低、勘賠定損難、理賠程序復雜，難以滿足經營主體日益增長的保險需求；三是經營主體自身風險防范意識不強，很少有經營主體從（稅后）利潤中提取一定比例的資金設立風險防控金（準備金），用以應對可能出現的各類風險。其次是農業(yè)生產資源“非農化”及破壞風險。一方面，經營主體都是實行規(guī)?；a，在土地流轉或入股后必然會導致田塊邊界不清，有的耕地可能會被改變用途用于“非農化”和“非糧化”經營，長期來看可能會危及糧食安全；另一方面，經營主體為追求利潤最大化，難以避免會存在過度使用、不當使用土地等現象，造成土地資源被破壞，將來即便農民退地退股，土地也難以再用于農業(yè)生產。為此建議:要探索設立多種形式的政府風險基金或補償金、經營主體風險防控金（準備金），用于保障極端情況下村集體和農民的基本股權收益，或者用于特殊情況下對虧損經營主體的資金支持和貸款貼息，最大限度地降低經營主體的經營風險；要進一步加大農業(yè)保險支持力度，在推動政策性農業(yè)保險“提標擴面”的基礎上，鼓勵保險公司開展商業(yè)性補充保險，擴大特色農產品保險覆蓋面，引入農作物收入保險和目標價格保險，將參與農村“三變”改革的經營主體優(yōu)先納入保險范圍，切實提高農業(yè)保險的風險保障作用［16］；要探索建立和實施“基本農田保護經濟補償制度”，加大對糧食生產的扶持力度，提高農業(yè)生產的比較經濟效益，降低農業(yè)生產資源的“非農化”和“非糧化”風險。

（五）規(guī)范股份合作機制

推進農村“三變”改革，其核心就是實行股份合作，打造股份農民，賦予農民更多財產性權利。［17］通過調查發(fā)現，宿州市各村在與經營主體開展股份合作中還存在諸多不規(guī)范的地方，需要進一步規(guī)范完善。一是農村集體資產評估不規(guī)范，集體資產評估屬于村務管理重大事項，應通過專業(yè)機構來完成，但就目前情況來看，各村對集體資產的評估多為自我評估或私下協(xié)商評估，評估方式簡單落后且缺乏科學合理依據，容易導致評估結果失真和集體資產流失；二是入股合同管理不規(guī)范，由于缺少標準的合同文本和專門的合同管理部門，各村在農村“三變”改革中簽訂使用的合同及約定隨意性較大且缺乏有效監(jiān)督控制，容易造成在發(fā)生爭議或法律糾紛時，村集體和農民因為缺少原始支持依據而出現權益受損；三是利益分配不規(guī)范，目前各經營主體對村集體和農民入股收益的分配普遍采用“保底收益+股份分紅”的方式，但在具體收益分配的股比確定和分配順序上往往缺乏有效規(guī)定，加上雙方信息不對稱，容易導致經營主體隱瞞真實收入情況，損害村集體和農民的合法股權收益。為此建議:要通過政府補貼、降低行業(yè)準入門檻等措施，鼓勵和引導專業(yè)機構進入農村產權評估市場，開展社會化、市場化的評估服務，避免村集體和農民資產被低估，防范農村“三變”改革中的資金風險［18］；要制定規(guī)范的合同文本和合同管理辦法，明確合同管理部門，加強合同管理，建立合同備案機制，指導村集體、農民、經營主體等相關主體按規(guī)范簽訂使用合同，監(jiān)督參與各方按合同約定履行各自的權利和義務；要采用嚴格的股比確定方法對股權配置進行量化操作，在股權設置中將村集體和農民的股份設置為“優(yōu)先股”，確保村集體和農民的股權收益有保障。

（六）加強指導機構與隊伍建設

農村“三變”改革任務重、難度大、涉及廣、矛盾多，特別是對經營主體的資格審查、標準合同的制定管理、入股模式的選擇、資產運營風險的評估等落實到縣鄉(xiāng)基層需要專業(yè)機構和專職人員進行指導和規(guī)范。近年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷七站八所），人員分流嚴重，宿州市原有的基層經管體系被完全打亂，目前全市實有基層經管人員92人，其中專職人員僅42人（埇橋區(qū)4人，蕭縣1人，碭山縣6人，泗縣29人，靈璧縣2人），多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無經管機構、又無專職經管人員，縣鄉(xiāng)經管工作出現“斷層”，特別是“人少事多”的矛盾在基層經管戰(zhàn)線表現得異常突出，嚴重影響到農村“三變”改革工作的正常推進［19］。為此建議:要認真貫徹2016年5月《宿州市人民政府辦公室關于加強基層農村合作經濟經營管理機構建設的意見》精神，根據實際情況，在未設置經管機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快明確辦事機構，可單獨設置，也可掛牌成立，工作經費納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的數量，借鑒安徽省天長市的有關經驗，按“萬人一名”的標準在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備專職經管人員，確保農村“三變”改革工作落實到基層“事有人做、責有人擔”［20］。