王 莉

一、問題的提出

伴隨人類社會進入老齡、高齡社會，長期照護（Long Term Care）已經(jīng)逐漸被全球社會所共識。長期照護涉及一系列廣泛的服務(wù)，通常指在較長時期內(nèi)，持續(xù)地為患有慢性疾?。òㄔ缋闲园V呆等認知障礙）或處于傷殘狀態(tài)下（即出現(xiàn)功能性損傷）的人提供的護理服務(wù)，可以包括健康醫(yī)療服務(wù)（例如住院護理、愈后的醫(yī)療護理以及康復(fù)護理和訓(xùn)練）、社會服務(wù)、居家服務(wù)、運送服務(wù)或心理護理和臨終關(guān)懷等其他支持性服務(wù)[1]。長期照護的對象可以是任何年齡的人，但通常是指對老年人的長期照護。

長期照護原本歸屬于社會生活的私領(lǐng)域。傳統(tǒng)上，家庭在老人照護中起著重要的作用。然而，隨著城市化、工業(yè)化的推進，女性越來越多地介入到勞動力市場，家庭小型化進程加速，使得老年人撫養(yǎng)比持續(xù)上升，傳統(tǒng)照護模式給整個家庭帶來更大的時間壓力和經(jīng)濟壓力。要滿足龐大的老年人群在養(yǎng)老及生活、醫(yī)療等方面的照護需求，遠非個人與家庭層面所能解決。因而在近代，照護已經(jīng)作為一種社會政策出現(xiàn)在發(fā)達國家中。由政府提供支持和服務(wù)，是一種公領(lǐng)域向私領(lǐng)域的延伸[2]。照顧問題的凸顯反映了傳統(tǒng)以女性為中心的家庭照顧模式所受到的沖擊,社會政策迫切需要重新界定不同社會主體的照顧角色和責(zé)任分擔(dān)機制,特別是尋求家庭和政府之間在照顧責(zé)任上新的平衡關(guān)系。

2000年左右，中國步入老齡社會。老人的長期照護在中國制度和文化情境中體現(xiàn)出不同的特點，也與中國改革后的人口與經(jīng)濟社會變遷息息相關(guān),但與他國類似，老人長期照護危機同樣是現(xiàn)今中國社會所面臨的一個重大挑戰(zhàn)。

本文聚焦于各國照護體制中的政府與家庭的關(guān)系，首先回顧了社會政策比較研究中有關(guān)政府與家庭關(guān)系的研究文獻，具體以老人長期照護政策為分析對象，總結(jié)各國在政策變遷的基礎(chǔ)上，家庭、政府在長期照護服務(wù)供給中的變遷軌跡；隨后結(jié)合中國長期照護的政策與實踐，從已有福利制度中政府與家庭的變遷規(guī)律出發(fā)，反思我國長期照護服務(wù)供給中政府與家庭的責(zé)任配置。

二、基于政府與家庭的照護責(zé)任分工

（一）不同照護體制下的政府與家庭責(zé)任分工

老齡化構(gòu)成各國福利體制變遷的重要背景，與老齡化相伴生的長期照護制度是對各國政治、經(jīng)濟、人口等的結(jié)構(gòu)性結(jié)晶體，長期照護制度的改革與完善，實際是對政府、家庭在福利供給過程中關(guān)系模式的重新定位。照護制度類型是構(gòu)建跨國比較框架的起點。

作為福利國家比較研究的代表，Esping-Andersen（1990）在《福利資本主義的三個世界》中，基于“去商品化”程度反映出的政府、市場和家庭之間關(guān)系，劃分為三種不同的福利體制（welfare regimes）：“社會民主體制”(social-democratic regime)、“保守/法團主義體制”(conservative/corporatist regime)、“自由的福利體制”(liberal welfare regime)[3]?！吧鐣裰黧w制”以斯堪的納維亞國家為代表，政府已完善地準備好取代市場成為福利供應(yīng)者，將家庭關(guān)系成本社會化，直接擔(dān)負起照護老人的責(zé)任，扛起沉重的社會服務(wù)負擔(dān)?！氨Ｊ?法團主義體制”以德國、法國、意大利等國為代表，建立在社會保險的基礎(chǔ)上，并試圖維持家庭成為主要的福利供給者，家庭給付以鼓勵女性為主，輔助性原則較強，只有當(dāng)家庭服務(wù)其成員的能力耗空時，國家才會進行干預(yù)?！白杂傻母＠w制”以盎格魯—撒克遜等及美國為代表，偏向市場提供福利、政府遵循補缺原則，以資產(chǎn)調(diào)查式的救助、有限的普遍性轉(zhuǎn)移或有限的社會保險為主導(dǎo)。

Esping-Andersen的研究受到女性主義的批評，認為其忽略了女性照顧者在家庭中所扮演的重要角色。作為回應(yīng)，作者在后續(xù)研究中引入了“家庭主義”（familialism）和“去家庭化”（de-familialization）兩個概念討論福利體制中的政府與家庭關(guān)系，指出社會民主體制下照護去家庭化就是公共化，以國家作為主要提供者，通過工作與家庭平衡政策來促進性別角色的全面轉(zhuǎn)型；“保守/法團主義體制”則因家庭主義仍偏重家庭擔(dān)任主要的服務(wù)提供者，以犧牲女性群體換得差別化供給的社會結(jié)構(gòu)；“自由的福利體制”讓照護成為商品在市場機制下達到供需平衡，是另一種去家庭化的表現(xiàn)?！凹彝ブ髁x”是其公共政策假設(shè)（實際上是堅持）家庭應(yīng)該承擔(dān)起社會成員福利的首要責(zé)任；而“去家庭化”是尋求家庭解放并致力于減少個體在福利層面對親人的依賴[4]。Esping-Andersen的理論是社會政策比較研究的核心框架，后續(xù)相關(guān)研究基本上是在批判或補充這一理論框架的基礎(chǔ)上展開，其中雖包含了解釋福利國家照護政策差異的重要起點，但顯然老人照護政策并不是Esping-Andersen描述分析的重點。

老齡化背景下，“照護”成為理解當(dāng)代福利制度的形式和性質(zhì)的核心概念。一些學(xué)者開始討論照護在不同福利體制下的特征。Anttonen&Sipil?基于政府和家庭在社會照護服務(wù)中的責(zé)任劃分，將資格標準、政府支持作為政策維度，就歐洲照護制度作出了劃分，創(chuàng)建了第一個基于照護制度的類型分析。一是以丹麥、瑞典、芬蘭、挪威等國為代表的“斯堪的納維亞模式”（Scandinavian model），老人長期照護被視為政府的責(zé)任，正式照護服務(wù)所占比重高，堅持普適性原則，主要由地方政府融資支持公共照護服務(wù)；二是以意大利、西班牙、希臘等國為代表的家庭照護模式（Family care model），也被稱為“南歐模式”或“地中海國家模式”，在這一模式下，家庭被視為長期照護服務(wù)的責(zé)任主體,而公共照護服務(wù)供給有限；三是以德國、法國，荷蘭、比利時等國為代表的“歐洲大陸國家模式”（Continental model），在這一模式中，家庭仍是長期照護服務(wù)的主要承擔(dān)者，同時公共部門等提供一定水平的照護，政府通過建立長期照護保險制度提供融資支持[5]。對照Esping-Andersen傳統(tǒng)的三種福利體制的劃分，Anttonen&Sipil?圍繞政府、家庭的關(guān)系、基于照護責(zé)任的劃分中，突出了“南歐模式”（“地中海模式”），將以意大利、西班牙等為代表的南歐國家同以德國、法國等為代表的“保守/法團主義體制”中分離出來。Bettio&Plantenga將照護制度視為國家/地區(qū)面對內(nèi)外壓力的社會黏合劑，關(guān)注家庭、市場和政府間的互動性，結(jié)合照護制度及其產(chǎn)生的不同經(jīng)濟社會影響，就國家群體分析中同樣體現(xiàn)了南歐這一獨立的類別，并指出其特征是，家庭為主要的服務(wù)提供者，正式照護服務(wù)缺乏[6]。

Leitner將照護在政府與家庭間的責(zé)任分工從國家層面轉(zhuǎn)入到政策分析層面，得出了“家庭化”與“去家庭化”照護政策中二者可能的政策圖景[7]。Leitner指出，在“家庭化”照護政策中，政府作為中心行動者，可提供三類強化家庭照護功能的政策，包括：照護假期等時間權(quán)利；現(xiàn)金、稅收減免等直接或間接的照護津貼轉(zhuǎn)移；個人社會保障給付(部分)資格等照護的附加社會權(quán)利。反之，在“去家庭化”的照護政策中，一般經(jīng)由市場或公民社會中的志愿照護服務(wù)組織來提供公共照護或相關(guān)社會服務(wù)。在政府干預(yù)下，去家庭化程度越高,家庭所承擔(dān)的福利責(zé)任就越低，對家庭中照護者的減負效果也就越明顯。

可見，政府與家庭的關(guān)系已成為學(xué)者分析照護制度的重要框架。從國家體制層次到照護體制層次，從政府承擔(dān)主要責(zé)任亦或家庭承擔(dān)主要責(zé)任，從“家庭化”到“去家庭化”，均反應(yīng)出早期照護體制的傳統(tǒng)特征（見表1）。為與不斷發(fā)展的時代背景相契合，各國照護政策都面臨著不斷調(diào)整的壓力。政府與家庭的責(zé)任分工，也已不再是簡單地停留在“以家庭為主”或“以政府為主”“家庭化”或“去家庭化”的簡單劃分中。

表1 早期基于政府與家庭關(guān)系的照護體制特征

（二）照護體制變革與新的責(zé)任分工

20世紀90年代后，各國人口老齡化程度不斷加深[8][9]。20世紀70年代，在瑞典、德國、英國、意大利，65歲以上老人占總?cè)丝诒壤謩e為13.6%、13.5%、12.9%、10.8%，90年代則分別上升到17.8%、14.9%、15.7%、14.7%。 2017年，上述各國除英國（19%）外，其比例更是上升到了20%以上。隨著老年人口的增加，照護需求增加，公共支出壓力增大。與此同時，家庭結(jié)構(gòu)以及女性勞動參與率提高，家庭照護資源的潛在可獲得性降低。社會的變化引發(fā)長期照護體制的變化，照護政策迫切需要重新審視不同社會主體的照護角色和責(zé)任分擔(dān)機制,尋求在家庭、市場和政府之間建立新的平衡。盡管各國照護體制改革有很大的差異（見表2）[10][11]，但卻體現(xiàn)出一定的共性：一是調(diào)整政府與家庭責(zé)任邊界，體現(xiàn)出政府、家庭間的責(zé)任分擔(dān)的趨勢；二是在強調(diào)家庭責(zé)任的同時，政府亦凸顯了對家庭的支持，家庭政策由責(zé)任取向轉(zhuǎn)為權(quán)利取向。

表2 20世紀90年代后照護體制變革中政府與家庭關(guān)系的調(diào)整

第一，政府與家庭責(zé)任邊界的調(diào)整。社會民主（斯堪的納維亞）體制國家的改革措施主要集中在調(diào)整公共照護服務(wù)供給的普遍性，增加家庭成員與個人的責(zé)任。20世紀80年代，瑞典廣泛、普遍的照護服務(wù)與遏制成本的壓力之間出現(xiàn)了沖突。1992年的阿代爾改革（?delreform），老人長期照護服務(wù)及失能者照顧責(zé)任完全下放給自治市（municipalities）。為了降低公共成本，嚴格了需求評估，促成了機構(gòu)照護向居家照護、市場代替?zhèn)鹘y(tǒng)公共部門供給的轉(zhuǎn)變。正式照護的受益者在后續(xù)的10年中不斷減少，照護服務(wù)越來越針對家庭和經(jīng)濟能力有限、照護需求強度較大的老年需求者，而且增加了共付。與此同時，以前作為公共服務(wù)提供的照護，現(xiàn)在須由家庭成員或在市場上購買私人服務(wù)填補。自2007年以來，瑞典嘗試通過退稅來促進這種私人購買[12]。

保守/法團主義（歐洲大陸）國家，一方面通過改革增加了照護服務(wù)的普遍性，另一方面在照護服務(wù)中引入市場和競爭，減少了政府的干預(yù)，更加強調(diào)家庭和市場在照護服務(wù)供給方面的責(zé)任。德國傳統(tǒng)上被視為此類國家的典型代表，1994年改革之前，長期照護服務(wù)主要是基于社會救助計劃，申請者必須通過嚴格的收入審查。隨著1995年《長期照護保險法案》的實施，德國建立了一個與長期照護需求相關(guān)的社會支持系統(tǒng)，通過雇主、雇員繳費，建立法定長期照護保險的方式，轉(zhuǎn)移、分擔(dān)家庭照護的經(jīng)濟負擔(dān)與責(zé)任。該計劃與傳統(tǒng)的社會價值觀相結(jié)合，事實上創(chuàng)建了一種新型的普遍主義，其特征是通過受益條款等機制設(shè)計了相對較高的門檻，以其服務(wù)支持和現(xiàn)金福利，維持一定程度的家庭照護[13]。政府在照護服務(wù)的供給中，對營利組織和非營利組織平等開放，與照護機構(gòu)間普遍采用合同管理，允許服務(wù)用戶購買來自不同供應(yīng)商的照護服務(wù)。截至2013年底，各類型照護服務(wù)機構(gòu)總數(shù)為25,775家，其中私人機構(gòu)占52.3%，非營利機構(gòu)占44.6%，公共機構(gòu)僅占3.1%[14]。

傳統(tǒng)上被視為自由福利體制的國家，如英國，推動社區(qū)照護與居家照護，以準市場、消費者選擇增加了家庭與個人責(zé)任。在二戰(zhàn)結(jié)束后的30年期間，英國老人醫(yī)療保健由國家衛(wèi)生服務(wù)部門免費提供，但老人的社會照護由地方政府負責(zé)，并受到資產(chǎn)調(diào)查限制[15]。20世紀70年代中期起，對公共開支的嚴格控制使得地方當(dāng)局越來越難以滿足不斷增長的長期護理需求，公共財政負擔(dān)進一步加重，政府對享有服務(wù)資格嚴格化，由政府提供的照護服務(wù)難以為繼。在隨后的20年中，公共資助的具有半普遍性的長期照護體系，開始轉(zhuǎn)向補缺型的安全網(wǎng)類型，只為最貧困的需求水平最高的老人提供照護，因為其資產(chǎn)或收入水平使許多人被排除在公共資助的機構(gòu)或居家護理之外。20世紀80年代，英國政府將準市場理論引入到老年照護服務(wù)領(lǐng)域。1993年，地方當(dāng)局開始負責(zé)促進家庭和日托服務(wù)以替代昂貴的機構(gòu)照護；創(chuàng)建獨立的采購和服務(wù)供給機構(gòu)，與私人供應(yīng)商（非營利性和營利性）簽訂合約，提供居家照顧服務(wù)。隨之，私人照護機構(gòu)數(shù)目、提供的居家照護服務(wù)時數(shù)穩(wěn)步增加，地方當(dāng)局提供的家庭護理服務(wù)相應(yīng)下降。1992年，地方當(dāng)局提供的服務(wù)占公共資助家庭護理的98%，私人部門提供的居家照顧時數(shù)只有2%，到2014年，私營部門占所有照護機構(gòu)的74%，地方當(dāng)局占8%，志愿部門占18%[16]。在服務(wù)供給方面，五分之三是由地方當(dāng)局與供應(yīng)商簽訂合約的委托形式，其余的五分之二是由（自費）私人自付購買[17]。在同一時期，社區(qū)照護和國家衛(wèi)生服務(wù)法案（Community Care and NHS Act）頒布，明確規(guī)定由地方政府?？顚０笀?zhí)行社區(qū)照護，要在社區(qū)內(nèi)對老年人提供服務(wù)和供養(yǎng)[18]。2000年，《社區(qū)照顧法（直接支付法）》把老年人列為直接支付對象。從2005年開始試點個人預(yù)算，將公共資源分配給個人以資助他們獲得家庭和社區(qū)支持，并以此將管理資源和風(fēng)險的責(zé)任轉(zhuǎn)移到老人個人及他們的家庭。

南歐國家的照護政策調(diào)整與社會民主福利體制國家恰恰相反，增加了政府在長期照護中的責(zé)任。傳統(tǒng)上，南歐國家被歸入“家庭照護模式”，長期照護制度相對滯后，有較為嚴格的收入審查制度，受益人群有限。在意大利，雖然全國性的制度調(diào)整并沒有出現(xiàn)，但2001年后，增加政府在長期照護中的責(zé)任，拓展長期照護的普適性，大力發(fā)展居家照護等是其政策調(diào)整的方向。地方當(dāng)局已經(jīng)出臺了越來越多的家庭政策，與第三部門和其他私人供應(yīng)商合作，使得當(dāng)?shù)乩夏暾兆o的覆蓋率有所增加。意大利私人照護服務(wù)市場也不斷發(fā)展，大約80%的居家照護服務(wù)由私人機構(gòu)提供。有研究認為，意大利從傳統(tǒng)的“家庭照護”模式已發(fā)展為在“照護市場化”趨勢中通過公共和私人資源的組合來“應(yīng)付”的模式[19]。在西班牙的傳統(tǒng)長期照護制度中，家庭供給居于中心位置，公共參與水平低，2006年后，隨著贍養(yǎng)法/撫養(yǎng)法（Dependency Law）等制度的出臺,擴大了現(xiàn)有的家庭照護計劃，增加了公共服務(wù)范圍，轉(zhuǎn)變?yōu)槠者m性覆蓋[20]。

第二，政府對家庭的支持。在強調(diào)家庭責(zé)任的同時，基于家庭照護的危機，政府對家庭照護的支持措施正在趨于普遍。對于家庭照護的不同支持，與不同國家的文化背景、家庭制度和社會福利政策有關(guān)。但有些政策如經(jīng)濟補償、喘息服務(wù)、照護假期等被普遍運用（見表3）。

英美等國家對家庭照護的支持也紛紛設(shè)置法規(guī)，或提升到國家戰(zhàn)略高度。1995年，英國頒布《照顧者（認可和服務(wù)）法》，對于經(jīng)常提供大量照護的照護者進行照護需求和能力的評估,并指出某人的照護能力與意愿不應(yīng)被視為理所當(dāng)然[21]；2010年頒布的《認可、重視和支持：下一步照護者戰(zhàn)略》，為家庭照護者發(fā)展個性化支持。2000年，美國制定《國家家庭照護者支持計劃》（The National Family Caregiver Support Program,NFCSP），針對家庭照護者提供一系列服務(wù)。

照護津貼等經(jīng)濟補償是支持家庭照護者的一項主要政策。大約66%的歐盟成員國為家庭照護提供現(xiàn)金津貼。照護津貼在一些國家直接分配給家庭照護者，以彌補照護所帶來的就業(yè)和收入損失。許多國家還提供養(yǎng)老與意外保險等其他保障措施，為居家照護提供進一步支持，增強家庭照護的吸引力。2015年、2016年，在德國護理加強法案中，長期護理險將為所有護理等級在2至5級間的人群提供一周2天、共計10小時以上居家護理的人員繳納養(yǎng)老保險，繳費額隨護理級別的上升而增加；還有一些間接的經(jīng)濟支持措施，如針對老人的稅收減免或社會保障的交費減免，從而更有能力直接雇傭或支付給照護者（包括家庭照護者）。

表3 不同照護體制下政府對家庭的支持

為提供支持和減輕家庭照護者的（暫時）照護任務(wù)，以提高或恢復(fù)其照護者的支持能力，一些國家引入了如居家間歇照護、日間照護等喘息服務(wù)。2003年，美國頒布《喘息法案》（Lifespan Respite Care Act），幫助家庭照護者獲得負擔(dān)得起的高質(zhì)量的喘息服務(wù)[22]。

照護假期也是許多國家采取的一項照護支持政策。幾乎80%的歐盟國家為親屬的照料提供休假安排（法定）。2008年德國實施《照護時間》法（Pflegezeit），規(guī)定15名員工以上的企業(yè)應(yīng)引入家庭照護休假制度，如果通過集體談判協(xié)議，最多10個工作日帶薪休假，員工還可向單位申請為期6個月的無薪護理假期。2012年德國政府推行“家庭照護時間”（Family Care-Time），提供了最長兩年的兼職休假，減少50%的工作時間；在非全日制休假期間，雇員得到滿勤工資的75%[23]。2015年、2016年，德國護理加強法案照護近親的雇員有權(quán)獲得長期護理者假（完全或部分休假），他們的工作時間可以減少至每周15小時，為期24個月，請假期間還可享受免息貸款[24]。

綜上所述，隨著社會經(jīng)濟和人口結(jié)構(gòu)的變化，各國照護體制經(jīng)歷了具有共性的沖擊與挑戰(zhàn)。變革中，家庭責(zé)任和政府責(zé)任重新界定，體現(xiàn)出政府、家庭間的責(zé)任分擔(dān)的趨勢；同時，將家庭、家庭照護者視為重要的利益相關(guān)者，并納入到制度層面，家庭政策由責(zé)任取向轉(zhuǎn)為權(quán)利取向，進而尋求家庭和政府關(guān)系間的新的平衡。

三、中國老人長期照護服務(wù)中政府與家庭責(zé)任的變遷

中國被視為老齡人口最多、老齡化速度最快的國家，同時伴隨著高齡化、空巢化、家庭結(jié)構(gòu)小型化以及家庭照護功能弱化的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的以家庭為基礎(chǔ)的照護供給勢必受到這些背景的影響與沖擊。以下以老人長期照護政策作為切入點，考察政府與家庭關(guān)系的演變。

（一）中國老人長期照護服務(wù)的政策傳統(tǒng)與實踐

1949年后，我國老人長期照護政策大致可劃分為三個階段：

第一，中華人民共和國成立初期至20世紀80年代初。中華人民共和國成立初期，家庭照護幾乎解決了中國老人的照護問題。政府在政策層面上，主要是從救濟角度幫扶貧困老人，如農(nóng)村中的保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬的“五?！崩先?，城市中的無勞動能力、無收入來源、無法定贍養(yǎng)（撫養(yǎng)、扶養(yǎng)）人中的“三無”老人，此階段并沒有涉及老人的長期照護問題。

第二，20世紀80年代初至2011年。20世紀80年代初，老人福利政策有了新的變化。1982年，我國成立了專門的老齡工作機構(gòu)。隨后，圍繞著家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等，政府出臺了一系列的規(guī)劃與指導(dǎo)意見。1996年《老年人權(quán)益保障法》頒布，規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”，“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要”，以法律的形式明確家庭的老人照護義務(wù)。2000年，《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》指出，在供養(yǎng)方式上堅持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會福利機構(gòu)為補充的發(fā)展方向。2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委等十部委《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，首次提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)”“發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系”。2010年在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》中，提倡大力發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)，向家庭提供各類勞務(wù)，以滿足家庭生活需求。2011年，國務(wù)院印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，要“發(fā)展適度普惠型的老年社會福利事業(yè)”，以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”，并強調(diào)充分發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，著力鞏固家庭養(yǎng)老地位。這意味著家庭由原來的主要責(zé)任承擔(dān)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐?zé)任參與者，社區(qū)、機構(gòu)、市場、社會等成為家庭養(yǎng)老的重要補充。

第三，2011年至今。2011年后，失能失智人口的長期照護問題逐漸引起政府的重視，政策的中心從老人的養(yǎng)老服務(wù)開始轉(zhuǎn)向長期照護。2011年，民政部發(fā)布《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》（征求意見稿），首次提出“加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是解決失能、半失能老年群體養(yǎng)老問題、促進社會和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急”，并且明確政府的職責(zé)就是要“在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)、培育市場、投資帶動和示范引導(dǎo)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時，鼓勵社會力量參與建設(shè)和運營”。這被視為國家老年人服務(wù)政策轉(zhuǎn)型的重要標志[25]。2012年、2015修訂的《老年人權(quán)益保障法》指出，“國家逐步開展長期護理保障工作，保障老年人的護理需求”，并將“老年人養(yǎng)老以家庭為基礎(chǔ)”修改為“以居家為基礎(chǔ)”，為國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策提供了法律依據(jù)。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中指出，主要任務(wù)是發(fā)展居家養(yǎng)老便捷服務(wù)。要通過制定扶持政策措施，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務(wù)；大力發(fā)展家政服務(wù)，為居家老年人提供規(guī)范化、個性化服務(wù)。要支持社區(qū)建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點，引入社會組織和家政、物業(yè)等企業(yè)，興辦或運營老年供餐、社區(qū)日間照料、老年活動中心等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項目。2015年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》，第一次將長期照護對象界定為“因殘疾產(chǎn)生的特殊護理消費品和照護服務(wù)支出持續(xù)6個月以上時間”，且護理補貼“主要補助殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外長期照護支出”，還提出各類需要長期照護的殘疾人都應(yīng)逐步地納入政策補貼范圍。這被視為長期照護政策領(lǐng)域的重要進步[26]。2016年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中指出，建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系；支持面向失能老年人的老年養(yǎng)護院、社區(qū)日間照料中心等設(shè)施建設(shè)；全面建立針對經(jīng)濟困難高齡、失能老年人的補貼制度。2016年7月，《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》出臺，為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護理提供資金或服務(wù)保障，并在我國15個城市開展長期護理保險制度試點。截至2016年底，我國先后有27個省出臺了高齡津貼政策，20個省建立了養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，17個省建立了老年人護理補貼制度[27]。

（二）中國老人長期照護中家庭與政府角色的演變

從中國老人福利政策的發(fā)展可以看到，政策呈現(xiàn)出從針對特定群體的補缺型到適度普惠型，服務(wù)對象從一般老人到失能失智需要長期照護老人，從強調(diào)家庭責(zé)任到政府支持的演變過程。

對照他國的照護體制，中華人民共和國成立初期至20世紀80年代的老人福利政策，視家庭為解決老人贍養(yǎng)及照護問題的首要責(zé)任主體，政府公共機構(gòu)和由財政支出的服務(wù)供給，只針對家庭支持出現(xiàn)問題的老齡人口。政府在老人照護中扮演的是補缺型角色，其社會政策既沒有家庭之外的選項供選擇，也未充分體現(xiàn)出對家庭照護的支持。

20世紀80年代以來，中國經(jīng)歷了世界上最快速的老齡化進程。隨著市場經(jīng)濟體制的改革，人口流動性的增加，計劃生育政策的實施，以及家庭結(jié)構(gòu)的小型化和核心化，家庭照護面臨著一系列挑戰(zhàn)。老人照護政策方面，政府與家庭責(zé)任配置出現(xiàn)了調(diào)整趨勢：一方面是家庭照護傳統(tǒng)的固化，1996年通過《老年人權(quán)益保障法》，將子女和家庭贍養(yǎng)老人的責(zé)任法律化，以法律的形式明確家庭對老人的照護義務(wù)；另一方面是提出政府扶持、社會興辦、市場推動原則，建立以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充、支撐的多重服務(wù)體系。社會政策的重心開始從僅針對特殊群體轉(zhuǎn)向?qū)蛹依先说膹V泛支持，出現(xiàn)了提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等一系列程度較低的“去家庭化”策略。其中，市場經(jīng)濟體制改革推動了我國照護服務(wù)的社會化，社會辦老人院為老人照護提供了家庭之外的其他選擇。市場供給同樣減少了部分老齡群體在照護層面對家庭的依賴，體現(xiàn)出一定程度的“去家庭化”趨向。可以看出，這一階段，較之以前依靠家庭養(yǎng)老照護，呈現(xiàn)出了政府、市場、家庭的結(jié)合，政府參與其中，市場開始發(fā)揮作用。但此時政策的對象主要是社會一般老人，而非失能失智需要長期照護的老人。

2011年后，老人的長期照護問題逐漸引起政府的重視，提出了針對失能失智老人的照護政策。調(diào)查顯示，我國高齡老人超過3000萬，失能老人超過4000萬?？粘病⒏啐g、失能老人的增加，對長期照護服務(wù)的需求不斷凸現(xiàn)。2000年，我國城鄉(xiāng)老人自報需要照護服務(wù)的比例為6.6%，2015年上升至15.3%，高齡老人自報需要照護服務(wù)的比例則分別對應(yīng)為21.5%、41.0%[28]。這使家庭照護傳統(tǒng)和政府照護服務(wù)責(zé)任的補缺模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)。作為對現(xiàn)實的回應(yīng)，2011年的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、2012年國家再次修訂頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、2015年頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》等一系列政策，均提到了“失能、半失能老年群體”，以及2016年頒布的《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護理提供資金或服務(wù)保障。新時期，以長期照護保險試點為標志，呈現(xiàn)出我國照護政策中政府與家庭關(guān)系的新趨向。我國長期照護保險制度的轉(zhuǎn)移，分擔(dān)了家庭照護的經(jīng)濟負擔(dān)與責(zé)任，在一定程度上創(chuàng)造了家庭照護功能的替代者?？梢钥吹?，長期護理保險制度的推廣以及市場供給，標志著我國老人照護服務(wù)的“去家庭化”取向有所增強。

上述也不難發(fā)現(xiàn)，我國老人長期照護中的政府與家庭責(zé)任演化與他國照護體制有其共同之處。當(dāng)意識到老齡化以及長期照護的需求壓力，家庭照護遭遇有效性危機時，以政府介入、長期護理保險試點、市場化供給為主要內(nèi)容的“去家庭化”政策成為選擇。家庭不再是唯一的穩(wěn)固的照護來源，而是需要政策支持并在一定程度上替代的目標。

另一方面，我國老人長期照護中的政府與家庭責(zé)任演化又與他國照護體制有所不同。我國的照護體制演化體現(xiàn)出其受歷史文化傳統(tǒng)影響的一面，無論是1996年還是2012年、2015年的老年人權(quán)益保護法中，均以法律形式明確家庭的老人照護義務(wù)，這與中華傳統(tǒng)文化中的孝文化密切相關(guān)。與此同時，現(xiàn)行政策與他國政策演進趨勢仍有較大差距（見表4），主要表現(xiàn)為：從各地方政府的實踐來看，在家庭與政府責(zé)任趨向方面，長期照護保險制度以現(xiàn)金給付為主，資金依賴于醫(yī)療保險基金，渠道單一，雖然邁出了減輕家庭經(jīng)濟負擔(dān)的第一步，但在增強家庭結(jié)構(gòu)的能力方面，政策支持程度不高。針對家庭照護者的支持，如照護假期、養(yǎng)老保障等照顧者社會權(quán)利缺失，照顧津貼有限?；蛘哒f，我國當(dāng)前以“被照護者”為基礎(chǔ)建構(gòu)的老人照護制度與實踐，仍過于強調(diào)責(zé)任倫理，由兒女、配偶等家庭照護者提供的照護，被視為天經(jīng)地義的照護資源，對于家庭照護者的支持還沒有納入到政策考量的范圍內(nèi)。

表4 新時期中國老人長期照護中政府與家庭責(zé)任的政策表現(xiàn)

四、總結(jié)與思考

基于政府和家庭的責(zé)任組合，各國的長期照護制度可劃入不同的體制類型。20世紀90年代后，隨著人口老齡化程度不斷加深，照護需求增加，公共支出壓力增大，以及家庭核心化、女性勞動參與率提高等，家庭照護資源的潛在可獲得性降低，長期照護面臨著政策改革的壓力。與此相契合，各國長期照護制度都進行了一定程度的改革，并呈現(xiàn)出一定的趨同特征，即調(diào)整政府與家庭責(zé)任邊界，體現(xiàn)出政府、家庭間的責(zé)任分擔(dān)的趨勢；在強調(diào)家庭責(zé)任的同時，政府亦凸顯了對家庭的支持，家庭政策由責(zé)任取向轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利取向。

各國長期照護政策的變遷對于老齡化日益加劇的中國有重要啟示。中國的政策選擇并沒有超出他國經(jīng)驗的范圍。從我國老人照護政策的發(fā)展可以看到，政策呈現(xiàn)出從針對特定群體的補缺型到適度普惠型，服務(wù)對象從一般老人到失能失智需要長期照護的老人，從強調(diào)家庭責(zé)任到政府支持的演變過程。新時期，長期照護保險試點，以保險制度下的政府支持與市場供給相結(jié)合，標志著我國老人照護服務(wù)開始了一定程度的“去家庭化”取向。對照他國照護體制，我國老人長期照護中的政府與家庭責(zé)任演化有共同之處，即當(dāng)認識到老齡化以及長期照護的壓力，以家庭為主要責(zé)任的制度安排遭遇有效性問題時，以照護的社會化和市場化為主要內(nèi)容的“去家庭化”政策成為選擇。但另一方面，又體現(xiàn)出我國歷史文化傳統(tǒng)強調(diào)家庭責(zé)任，以法律形式明確家庭的老人照護義務(wù)?？傮w來看，我國當(dāng)前以老人“被照護者”為基礎(chǔ)建構(gòu)的照護制度與實踐，仍過于強調(diào)責(zé)任倫理，由家庭照護者提供的照護，被視為天經(jīng)地義的照護資源，對于家庭照護者的支持并沒有納入到政策考量的范圍內(nèi)。因此，政府在對家庭照護責(zé)任鼓勵的同時，在增強家庭功能方面也應(yīng)作出更為細致的政策設(shè)計，探索家庭責(zé)任和政府責(zé)任的均衡融合路徑。