摘要：生態(tài)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系在理論與司法實(shí)踐層面存在著高度相關(guān)性，面臨著不可調(diào)和的沖突。在制度理念的比較上，分析兩種訴訟之間的內(nèi)在統(tǒng)一性與差異性，認(rèn)為應(yīng)以整合為現(xiàn)實(shí)演化的最終結(jié)果。在整合方法上，生態(tài)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟至少需要從協(xié)商性規(guī)范、原告主體參與性規(guī)范、評(píng)估性規(guī)范三個(gè)方面入手。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;制度建構(gòu)

中圖分類號(hào)：D925.1 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）18-0070-03

一、理論與司法層面的問題檢視

作為嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的制度工具，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被寄予厚望。但值得注意的是，該類新型訴訟與既有公益訴訟體系下的環(huán)境民事公益訴訟在制度類型上存在高度相關(guān)性。從立法規(guī)范層面的表達(dá)來看，兩種訴訟制度在適用范圍、制度功能、立法理念、救濟(jì)對(duì)象等方面均無明顯區(qū)分界限。因此，這兩種訴訟在理論建構(gòu)的肇始便埋下了沖突的根源。從理論層面出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為這兩項(xiàng)訴訟制度在實(shí)質(zhì)上互相并不沖突?！吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間是并行不悖的兩套系統(tǒng)，具有著相同的訴訟目的?！盵1]64所以在制度融合上，兩種制度之間應(yīng)當(dāng)以整合為未來的發(fā)展方向。也有學(xué)者持“私益訴訟說”觀點(diǎn)，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是當(dāng)事人為維護(hù)自己的私人利益而提起的訴訟。[2]也就是說，國(guó)家為了維護(hù)其所有的自然資源，賦予省級(jí)、市地級(jí)政府經(jīng)訴權(quán);因此，不應(yīng)將其強(qiáng)行放在環(huán)境公益訴訟的體系內(nèi)，否則將或造成體系混亂。

除此之外，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的試點(diǎn)情況進(jìn)行實(shí)證梳理發(fā)現(xiàn)，兩種訴訟在司法實(shí)踐中也常發(fā)生混同，面臨著不可調(diào)和的沖突。實(shí)踐中出現(xiàn)的這兩類訴訟往往基于相同的案件事實(shí)提起，訴訟請(qǐng)求、被告主體亦基本一致，這導(dǎo)致兩種制度過度交叉競(jìng)合;且由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度在立法層面并無完善的制度設(shè)計(jì)，最高人民法院也并未針對(duì)兩項(xiàng)制度的銜接問題制定相關(guān)的指導(dǎo)意見，這兩類訴訟在司法實(shí)踐中的銜接模式也各不相同，下表對(duì)兩種訴訟的交叉競(jìng)合現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟內(nèi)在統(tǒng)一性與差異性辨析

（一）內(nèi)在統(tǒng)一性分析

1.契合而趨向一致的內(nèi)在關(guān)系

通過對(duì)兩種訴訟適用范圍的規(guī)范分析，兩項(xiàng)制度間適用范圍的關(guān)系可以總結(jié)為包含與被包含的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍可以被環(huán)境民事公益訴訟的圖景所大體囊括。根據(jù)現(xiàn)有立法對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍的規(guī)范表述，環(huán)境民事公益訴訟的救濟(jì)范圍被限定在“社會(huì)公共利益”這一范疇。由于“社會(huì)公共利益”這一概念的內(nèi)涵邊界相對(duì)寬泛，相關(guān)司法解釋擴(kuò)展了環(huán)境公益訴訟的適用范圍，以避免實(shí)踐中的不當(dāng)限縮。總體而言，可以將司法實(shí)踐與司法解釋中的救濟(jì)情境總結(jié)為兩種：其一，在污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致環(huán)境公益出現(xiàn)實(shí)際損害的前提下，對(duì)已造成的實(shí)際損害進(jìn)行修復(fù)，此類賠償屬于補(bǔ)償性救濟(jì)類型。其二，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致環(huán)境公益存在重大風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)針對(duì)尚未造成實(shí)際損害，對(duì)可能的“重大風(fēng)險(xiǎn)”予以救濟(jì)，屬預(yù)防性救濟(jì)類型。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，將“生態(tài)環(huán)境損害”這一核心術(shù)語(yǔ)界定為對(duì)環(huán)境要素、生物要素帶來的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能的失衡。①具體而言，該訴訟所救濟(jì)面向三項(xiàng)核心利益。這三項(xiàng)利益分別是生態(tài)系統(tǒng)功能退化，環(huán)境要素的不利改變以及生物要素的不利改變?！肮δ芡嘶币嗷蚴恰安焕淖儭本砻魃鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)類型屬于典型的補(bǔ)償性救濟(jì)，是為了彌補(bǔ)社會(huì)總體環(huán)境損失。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟在適用范圍上雖不完全一致，但十分契合，趨向一致。

2.功能面向的一致

兩類訴訟均是通過糾正民事主體的違法行為來保護(hù)人類賴以生存的自然環(huán)境。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的主要功能是對(duì)受損生態(tài)系統(tǒng)功能與環(huán)境要素司法救濟(jì)。生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍包括清除污染，生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面的費(fèi)用，這說明生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在功能上對(duì)環(huán)境公益具有恢復(fù)性和賠償性理念。而環(huán)境民事公益訴訟制度作為對(duì)環(huán)境公共利益損害的一種民事司法救濟(jì)制度，該制度以維護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源免受污染和破壞為核心內(nèi)容。[3]環(huán)境民事公益訴訟對(duì)環(huán)境利益損害的救濟(jì)結(jié)構(gòu)一般可以被解構(gòu)為兩個(gè)部分。其一是，當(dāng)環(huán)境利益遭受侵害，被告可以通過停止侵害、排除妨害等方式對(duì)受損環(huán)境公益進(jìn)行救濟(jì)。其二是，若一部分環(huán)境損害無法通過被告的救濟(jì)行為修復(fù)時(shí)，被告應(yīng)當(dāng)通過金錢給付方式對(duì)被侵害對(duì)象做出合適的補(bǔ)償。在賠償視角下，兩種不同類型的救濟(jì)方式分別映射出了環(huán)境民事公益訴訟在制度建設(shè)上的雙重目的屬性。在尚可修復(fù)的前提下，環(huán)境公益訴訟在功能上更為注重追求消除侵權(quán)行為造成的環(huán)境公共利益損害;在修復(fù)存在困難的前提下，環(huán)境公益訴訟在功能上更為注重分配修復(fù)環(huán)境公共利益損害時(shí)所產(chǎn)生的成本負(fù)擔(dān)。其雙重目的各有針對(duì)與側(cè)重，最終都達(dá)成對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。不難發(fā)現(xiàn)，兩大訴訟制度在救濟(jì)受損環(huán)境公共利益，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能方面存在極強(qiáng)的規(guī)范相似性與功能面向的一致性。

（二）差異性辨析

1.訴訟程序不一致

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)計(jì)了較為獨(dú)特的“磋商前置”程序?；谶@項(xiàng)制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟啟動(dòng)前，賠償權(quán)利人和義務(wù)人需就環(huán)境損害程度、修復(fù)啟動(dòng)期限、賠償義務(wù)人責(zé)任承擔(dān)方式等具體問題展開磋商。而環(huán)境民事公益訴訟中并沒有磋商制度，類似的協(xié)商性制度（調(diào)解，和解制度）也不是強(qiáng)制訴前程序，適用時(shí)間、適用方式均與磋商程序不同。關(guān)于磋商制度與調(diào)解、和解制度具體規(guī)定和異同主要如圖表所示。

2.法理基礎(chǔ)不一致

在環(huán)境公益訴訟的規(guī)范建構(gòu)中，不少學(xué)者設(shè)定法定訴訟擔(dān)當(dāng)作為訴訟實(shí)施權(quán)的理論建構(gòu)基點(diǎn)。傳統(tǒng)民事訴訟理論認(rèn)為，訴權(quán)在某種程度上代表著實(shí)體權(quán)益的程序性人權(quán)。[4]4但環(huán)境公益具有“公共性”、“不可分割性”等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的實(shí)體權(quán)益配置模式無法滿足現(xiàn)代型訴訟的要求。生態(tài)環(huán)境作為公共品，不可避免地會(huì)引發(fā)私人主體間的博弈;在這一博弈情境下，私人主體會(huì)自發(fā)沉默而非積極提起訴訟。因此，為避免這種博弈的產(chǎn)生，在環(huán)境公益訴訟中，立法者通過將訴權(quán)賦予特定的強(qiáng)力主體，以保證環(huán)境公共利益得到切實(shí)的保障。這一考量的基本邏輯在現(xiàn)實(shí)立法中最終得以貫徹②。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以任意訴訟擔(dān)當(dāng)為法理基礎(chǔ)。學(xué)界的主流觀點(diǎn)辨析認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人是一種任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)陌才拧Ｒ驗(yàn)楦鶕?jù)權(quán)利分配的慣常秩序，在自然資源被侵犯的狀況下，行政機(jī)關(guān)自然可以代表國(guó)家宣稱并行使自然資源所有權(quán)。但是必須強(qiáng)調(diào)的是，任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)幕具壿嬍墙⒃谠V訟實(shí)施權(quán)的意定授予基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本身便是針對(duì)“環(huán)境公益”的特殊救濟(jì)，立法者在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上正式立法時(shí)，現(xiàn)有制度的法理基礎(chǔ)也許會(huì)發(fā)生一定程度的轉(zhuǎn)換。

3.原告主體資格不同

目前可以提起環(huán)境民事公益訴訟的主體主要有符合一定條件的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)兩類。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度而言，2017《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定國(guó)務(wù)院僅授權(quán)省級(jí)、市級(jí)政府針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償提起訴訟。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟制度的銜接整合探究

上文通過對(duì)兩種制度之間的統(tǒng)一性與差異性的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，雖然兩項(xiàng)制度也存在一定的差異性，但這種差異性本身并不是根本性的問題，并不意味著兩種訴訟制度必須分離開來進(jìn)行建構(gòu);只有彌合二者之間的差異，使得制度之間互相作用、取長(zhǎng)補(bǔ)全才能發(fā)揮制度的最大功能。[5]因此，兩種訴訟制度的整合才是二者未來應(yīng)然的發(fā)展方向。

（一）協(xié)商性規(guī)范的整合

賠償磋商制度與調(diào)解、和解制度均是訴訟制度外尋求解決糾紛的代替性機(jī)制。將兩種功能類似的制度放置于同一公益訴訟案件中可能引發(fā)司法資源浪費(fèi)、類似制度的重復(fù)適用以及制度功能的重疊。但是對(duì)于磋商制度與和解、調(diào)解制度而言，兩種制度的適用階段、啟動(dòng)程序、協(xié)商規(guī)則均不同;為實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境救濟(jì)效益的最大化，多元的救濟(jì)手段能夠彌補(bǔ)單一的訴訟途徑的不足。磋商制度為訴訟前置程序，而訴訟調(diào)解、和解制度適用于訴中階段，且兩種制度的啟動(dòng)程序、協(xié)商規(guī)則也不同，最終均是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的救濟(jì)。當(dāng)然，為了節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，訴前磋商程序中探討的協(xié)商內(nèi)容應(yīng)當(dāng)避免與調(diào)解、和解的內(nèi)容相沖突。除此之外，部分省市在試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上甚至規(guī)定了兩次磋商制度的原則。③可以依據(jù)訴前磋商的行政性質(zhì)，從行政權(quán)優(yōu)先于司法權(quán)的角度出發(fā)，將磋商制度前置于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度;在磋商未達(dá)成合意的情況下，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)程中能夠適用調(diào)解、和解制度。以此豐富對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)手段，彌補(bǔ)訴訟中缺乏調(diào)解制度的不足。

（二）原告主體資格的整合

環(huán)境公益訴訟整合起訴主體之目的在于尋找最佳起訴主體，形成各起訴主體各司其職、訴訟秩序穩(wěn)定運(yùn)行的狀態(tài)。起訴主體順位設(shè)計(jì)的初衷是協(xié)調(diào)存在于環(huán)境公益訴訟制度當(dāng)中的不同適格原告，保持司法秩序的良好運(yùn)行。

環(huán)境公益訴訟的起訴主體順位應(yīng)當(dāng)以環(huán)保組織作為第一順位的起訴主體，檢察機(jī)關(guān)作為第二順位的起訴主體，行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的有限原告，這是對(duì)各類起訴主體進(jìn)行多方統(tǒng)籌分析后得出的結(jié)論，也是從保護(hù)環(huán)境公共的利益的最優(yōu)角度出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行的設(shè)計(jì)和安排。將環(huán)保組織放置于第一順位的原因源于環(huán)保社會(huì)組織在性質(zhì)上的公共性與非營(yíng)利性以及保護(hù)環(huán)境公共利益過程中秉承的價(jià)值中立原則。而檢察機(jī)關(guān)須克制謹(jǐn)慎，奉行謙抑原則，在一般情形下，檢察機(jī)關(guān)為維持環(huán)境民事公益訴訟平衡的三角結(jié)構(gòu)，不能過分干預(yù)訴訟。因此，只有在環(huán)保組織不起訴的情形下，檢察機(jī)關(guān)才能支持起訴或者督促起訴。最后，在行政權(quán)擴(kuò)張的背景下行政機(jī)關(guān)本身就存在權(quán)力膨脹之嫌，若再將其作為首要的環(huán)境公益訴訟的起訴主體，難免會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)權(quán)力過度擴(kuò)張;所以應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的起訴資格加以限制，使其有限地參與環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然，起訴主體的順位并不是僵化的，原告主體順位設(shè)計(jì)需要在訴訟實(shí)踐中不斷探索，在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上靈活調(diào)整，才能在不同階段適應(yīng)不斷發(fā)展變化的法治環(huán)境。

（三）評(píng)估性規(guī)范的整合

針對(duì)機(jī)構(gòu)不專業(yè)、程序不規(guī)范等問題，需要考量生態(tài)環(huán)境服務(wù)費(fèi)用是否應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算中。同時(shí)要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定中心的管理模式與資質(zhì)條件統(tǒng)一規(guī)定。具體建議如下：鑒定評(píng)估服務(wù)首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)評(píng)估業(yè)務(wù)的價(jià)值中立，保持價(jià)值中立是統(tǒng)一評(píng)估鑒定業(yè)務(wù)的前提要件。其次從管理模式上，可以借鑒“兩級(jí)多元”的方式，以“分級(jí)別，多元化”的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染損害鑒定、評(píng)估的管理?！皟杉?jí)”是指從中央和地方兩級(jí)入手，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估業(yè)務(wù)的規(guī)范化。首先應(yīng)當(dāng)在環(huán)境行政部門統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，出具環(huán)境污染損害評(píng)估司法鑒定范圍、相關(guān)流程、檢測(cè)方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。具體到地方層面，須對(duì)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審核。“多元”則是指評(píng)估手段、評(píng)估方法應(yīng)當(dāng)保持多元化，以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性。

注?釋：

①《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將“生態(tài)環(huán)境損害”這一核心術(shù)語(yǔ)界定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水……等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化?！?p style="margin-left：14.0000pt">②《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的起訴主體“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”在性質(zhì)上屬于民事法律關(guān)系主體之外的第三方，基于法律規(guī)范層面確認(rèn)符合條件的環(huán)保組織獲取訴訟實(shí)施權(quán)。

③《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》第十八條規(guī)定：“磋商次數(shù)原則上不超過兩次……重大、復(fù)雜、疑難案件經(jīng)雙方協(xié)商一致，可以增加一次。”

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作者簡(jiǎn)介：曾麗渲（1993—），女，漢族，甘肅蘭州人，單位為甘肅政法學(xué)院環(huán)境法學(xué)院，主要從事環(huán)境法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：李直）