摘要：通過對L縣脫貧攻堅政策落實的案例研究發(fā)現(xiàn)，基層政府在脫貧攻堅工作中同時面臨著上級政府自上而下的考核壓力以及貧困群眾自下而上的幫扶壓力，進而導致了政策變異即“提高標準、擴大范圍”現(xiàn)象的發(fā)生，誘發(fā)新一輪政治競賽，進一步加重財政負擔、無法真正實現(xiàn)“造血式”扶貧。為了改變這種狀態(tài)，當前基層脫貧攻堅的政策實踐過程中，需要減輕自上而下的考評壓力;給予地方政府必要的靈活執(zhí)行政策的空間;建立對“提標擴圍”現(xiàn)象的監(jiān)督體系。

關鍵詞：脫貧攻堅;政策變異;壓力型體制;運動式治理;政治錦標賽

中圖分類號：F323.8 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）18-0034-03

一、問題與進路

如何將有限的扶貧資源更有效地投入到貧困治理的工作中，一直都是我國農村反貧困領域內的熱點議題。自精準扶貧政策提出以后，我國貧困治理開始進入新的歷史階段，但在具體實踐過程中，扶貧資源在自上而下輸入鄉(xiāng)村過程中往往偏離扶貧政策目標，農村精準扶貧在實踐中面臨著諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅工作納入“五位一體”①總體布局和“四個全面”②戰(zhàn)略布局，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出一系列重大部署，采取了一系列超常規(guī)的舉措，構筑了全黨全社會扶貧的強大合力。各地各部門認真貫徹落實黨中央決策部署，全面推進精準扶貧、精準脫貧，脫貧攻堅取得決定性進展，貧困地區(qū)生產生活條件得到顯著改善，發(fā)展面貌煥然一新。但是，隨著各項工作的全面推進，脫貧攻堅實踐中也出現(xiàn)了一些值得關注的問題，地方政府不顧實際情況，盲目提高扶貧標準、擴大扶貧政策對象范圍就是其一。

精準扶貧的實踐過程實質上是利益的分配及再平衡過程，為保障扶貧資源有效瞄準貧困戶群體，國家在制度設計層面制定了無縫隙的規(guī)則體系，但由于精準扶貧的正式制度在執(zhí)行過程中遭遇了鄉(xiāng)村地方性知識的反嵌，各種治理主體（基層政府、村干部及村民）在博弈中共同形塑了扶貧場域并使之發(fā)生轉換，進而影響了基層扶貧治理的形態(tài)及精準扶貧的實踐路徑。通過探討精準扶貧制度在自上而下嵌入過程中的偏離，闡釋地方政府在脫貧攻堅工作中的壓力表現(xiàn)和行動策略，有助于發(fā)現(xiàn)強大脫貧摘帽壓力背景下的政策變異問題，弄清楚其背后的成因和機制，并提出有針對性的對策建議。

本文的經驗材料來源于筆者2018年秋季在L縣的實地調研經歷。L縣位于某中部省份的西部山區(qū)，是全國扶貧開發(fā)重點縣，也是國家集中連片的特殊困難縣。在調研的過程中，筆者跟隨當?shù)胤鲐氜k主任實地走訪和了解了L縣的脫貧攻堅工作，并對縣委領導、扶貧干部、駐村干部以及一些貧困戶家庭進行了重點訪談。本文試圖以L縣為個案研究，著重討論在脫貧攻堅政策落實中基層政府的執(zhí)行過程，透視以提標擴圍為主的政策變異現(xiàn)象產生的成因機制及現(xiàn)實后果，進而探討脫貧攻堅場域下基層政府政策執(zhí)行的困境及出路。

二、委重投艱：政策變異何以發(fā)生

（一）自上而下的考核壓力

隨著脫貧攻堅進入關鍵期，針對扶貧工作的各級各類督查也日益增多。從某種意義上講，沒有外在督導，就沒有深入落實。但問題在于，督查多、檢查多、考核多，給基層政府帶來了極大的壓力和困難，各級政府層層落實責任，層層傳導壓力，使得各級政府時刻保持著高壓狀態(tài)，不僅要完成政策任務和既定指標，還要在上級考核排名中努力爭取好名次，避免落后被約談問責。這就使得基層政府在開展脫貧攻堅工作時不斷創(chuàng)新自選動作，努力打造工作亮點，以確保通過各種類型的考核工作并在同級工作排名競爭中取得較好的名次。

2016年，L縣所屬的A省因脫貧攻堅工作開展不力而在全國各省排名中名次靠后，其主要領導被約談后便召開了全省整改工作會議，對脫貧攻堅組織隊伍進行了“大換血”，全省脫貧攻堅工作投入加大、進度加快、力度加強，經過全省上下一個年度的努力，A省2017年脫貧攻堅工作獲得“好”評，脫貧攻堅質量和成效進入了全國“第一方陣”。在這一過程中，A省同時建立了省內106個縣區(qū)的脫貧攻堅動態(tài)排名機制，通過扶貧成績“一票否決制”等方式刺激縣級政府更好更快地完成脫貧任務。據(jù)當?shù)胤鲐氜k主任介紹，近兩年L縣的脫貧攻堅工作從之前的“中心工作”變成了“一邊倒”工作，L縣將全縣的脫貧摘帽工作劃分為四大戰(zhàn)區(qū)，并分別由縣四大班子的一把手來擔任戰(zhàn)區(qū)長，每周定期召開會議來部署工作。與此同時，除駐村“第一書記”外，縣委書記帶頭與縣里的領導干部擔任貧困村的“包村長”，主抓該村的脫貧摘帽工作。此外，為確保L縣貧困村、貧困人口退出的目標任務得以完成，縣委縣政府還與所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂了年度脫貧攻堅軍令狀，并由各級黨政一把手簽字留存，戰(zhàn)斗化的動員氣氛可見一斑。

由此過程中我們可以看到在“壓力型體制”中各級政府“層層加碼”的做法表現(xiàn)在自上而下政策貫徹落實過程中，省級政府為完成中央部署的扶貧工作并努力爭取好的名次，必然要對下轄市縣提出更高更具體的要求，而“層層加碼”的做法到達縣級政府層面后也會迫使縣級政府在脫貧攻堅工作中加大力度、加快進度、加強廣度，這一體制為以“提標擴圍”為主的“政策變異”現(xiàn)象提供了現(xiàn)實的制度土壤。

（二）自下而上的幫扶壓力

脫貧攻堅政策的執(zhí)行，說到底還是要和基層現(xiàn)實狀況各異的老百姓打交道，而來自上級政府的宏觀性指導政策往往未經細化便以運動式治理的模式，依靠行政權威和指令指標化地向下傳遞，導致扶貧政策與貧困人口多樣化的幫扶需求難以有效兼容，形成很大的壓力。比如在健康扶貧方面，L縣在A省統(tǒng)一規(guī)定的健康扶貧“四道保障線”基礎上，又增加了第五道保障線即政府兜底保障基金，使得2017年建檔立卡貧困人口住院醫(yī)療總費用報銷比例達到了95%，高于省定90%的標準。這一舉措雖然提高了執(zhí)行標準，但也確實為一些貧困人口解決了現(xiàn)實困難。以調查人員在L縣Y村走訪的一戶貧困家庭為例，該戶男主人患有癲癇病，在一次早上換煤球的時候，突發(fā)癲癇而倒在火中造成全身50%的燒傷，其住院診治期間共產生了48萬的醫(yī)療費用，這對于一個原本就貧困家庭來說顯然無力承擔，即使按照省里政策規(guī)定報銷90%的費用，他們也很難支付得起剩下10%的費用，使得脫貧變得遙遙無期。經過L縣政府健康扶貧“五道保障線”的補償和政府發(fā)起的愛心募捐救助之后，使該貧困戶實際只負擔了1萬多元的醫(yī)療費用，自付比例低于住院醫(yī)療總費用的5%。這樣避免了一個貧困家庭因病返貧，確保了基層政府的脫貧目標不會因為具體的突發(fā)狀況而無法完成，由此我們可以看到基層政府在部分領域內的提標擴圍做法既是追求政績的策略，也有人道救助的考量。但由此也可以看到自下而上的幫扶壓力極大。

三、問題考量：政策變異的現(xiàn)實后果與實際影響

（一）誘發(fā)新一輪政治競賽，進一步加重財政負擔

為了更有效地起到監(jiān)督和激勵作用，中央對地方、地方對基層都建立了一整套的脫貧摘帽考核機制，這樣的考核與排名機制在一定程度上導致了脫貧攻堅實踐中“政策變異”情況的出現(xiàn)。那么與之相對應的是，“政策變異”情況的出現(xiàn)也會反過來刺激同級地方政府的神經，為了不在動態(tài)變化的排名中處于劣勢，省與省之間、縣與縣之間不可避免地會發(fā)生相互對比、你追我趕的政治局面，甚至有可能導致新一輪“政治錦標賽”的行為發(fā)生，造成各級政府扶貧資源和財政資金的浪費。

據(jù)了解，L縣2016年融資平臺投入扶貧資金5500萬元，而到了2017年融資平臺則投入了扶貧資金26946萬元，這一明顯的數(shù)字差距直觀反映了扶貧力度的加大對財政負擔的影響。根據(jù)上文描述我們知道A省因2016年扶貧工作做得不好而被約談后下大力氣整改全省的脫貧攻堅工作，L縣的脫貧摘帽工作也是在2017年得到了空前強化，各個領域內的扶貧工作開展都需要財政資金支持，諸如在低保保障、醫(yī)療救助、教育扶貧、危房改造等扶貧領域內的提標情況必然會消耗更多的扶貧資金，進一步加重當?shù)卣呢斦摀?/p>

（二）無法真正實現(xiàn)“造血式”扶貧

古語云：“授人以魚不如授人以漁?！弊龊梅鲐毠ぷ鞯牡览硪嗍侨绱?。李克強總理曾說過：“從‘輸血式扶貧逐步轉向‘造血式扶貧，是打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的根本之路。”也就是說當下的扶貧工作要更多地從“造血”著手，以“輸血”促“造血”，增強扶貧對象自我發(fā)展的能力，從而更好地幫助扶貧對象實現(xiàn)脫貧目標。然而在調研過程中，我們發(fā)現(xiàn)L縣在低保保障、醫(yī)療救助、教育扶貧、危房改造等扶貧領域內廣泛存在著提標擴圍的情況，扶貧工作依然以“輸血式”為主，或以“造血式”之名行“輸血式”之實，解決這一現(xiàn)實問題需要多方的共同努力，但“政策變異”的存在無疑會導致“造血式”扶貧無法真正實現(xiàn)，使脫貧攻堅工作陷入新的困境。

四、路徑探索：治理政策變異的對策與建議

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全面小康社會需要科學合理的頂層設計與制度政策，而政策的制定并不等于問題的解決，只有通過有效地執(zhí)行，才能保證政策目標的實現(xiàn)。通過前文的論述，我們可以看到在脫貧攻堅政策執(zhí)行過程中存在著一些以提標擴圍為主的變異行為，這些變異行為的發(fā)生雖有其組織制度上的深層原因和現(xiàn)實策略的合理因素，但也不可避免地會損害公共政策的嚴肅性和權威性，甚至會影響政策問題的解決和政策目標的實現(xiàn)。因此，如何有效治理基層政府在脫貧攻堅政策執(zhí)行過程中的變異行為，是當下脫貧攻堅制度完善所亟需考慮和有待解決的問題，接下來本文會在前文所論述的政策變異產生機制基礎上，進一步討論治理“政策變異”的可能路徑，并試圖提出幾點對策建議。

（一）減輕自上而下的考核評估壓力

如前所述，在現(xiàn)有的脫貧攻堅考核評估與排名制度下，各級政府層層落實責任，層層傳導壓力，使基層政府時刻保持著高壓狀態(tài)，為了順利通過上級的考核評估并在動態(tài)排名體系中取得好的名次而不斷創(chuàng)新自選動作，努力打造工作亮點，但這種壓力下的行為往往就會導致以“提標擴圍”為主的政策變異行為。因此，只有科學地減輕各級政府層層加碼的考核與排名壓力、減少繁文縟節(jié)的考核項目、不以簡單問責代替整改，多看具體事，多聽群眾說，更加重視扶貧工作的實際效果，才能切實減輕基層政府的壓力和焦慮，不用再使出渾身解數(shù)來謀政績、做亮點，從而削弱以“提標擴圍”為主的政策變異發(fā)生的現(xiàn)實可能性。

（二）給予地方政府靈活執(zhí)行政策的空間

科學合理的宏觀政策是防止政策執(zhí)行變異的基礎和前提，要想避免脫貧攻堅政策在執(zhí)行時發(fā)生變異，首先就要在政策設計上對地方差異予以充分的考慮。正因為每個地方的社會經濟發(fā)展水平各異，特別是基層政府所面臨的實際情況都相差甚遠，所以在有些領域內的政策變異行為不一定是壞事，反而是基層政府因地制宜的策略體現(xiàn)。因此在中央政府進行宏觀政策的制定時，在明確指示精神和統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，也要充分注意到地方差異性的存在，給予地方政府在可以監(jiān)督范圍內的一定幅度的執(zhí)行自由度，讓基層政府可以因地制宜地開展脫貧攻堅工作，更加合理地配置扶貧資源，實現(xiàn)脫貧攻堅的效益最大化。

（三）建立對“提標擴圍”現(xiàn)象的監(jiān)督體系

自從脫貧摘帽進入攻堅期以來，從中央到地方的各級政府對扶貧工作的監(jiān)督力度不可謂不大，這一點從我們前文論述的內容中也多次體現(xiàn)。但現(xiàn)有的監(jiān)督體系大多是為了督促各級政府更好地完成脫貧摘帽任務和各領域內的硬性指標，而對于扶貧工作中“提標擴圍”的現(xiàn)象還缺乏有效的監(jiān)督，甚至在很多基層政府中還將其視為自己的“工作亮點”，并沒有重視以“提標擴圍”為主的政策變異現(xiàn)象對脫貧攻堅工作的不利影響，導致貧困群眾的胃口被吊高，從而不利于激發(fā)內生動力，影響脫貧質量。因此，各級政府在考核監(jiān)督過程中不能只看速度和成績，也要對“提標擴圍”等政策變異現(xiàn)象進行有效監(jiān)督，通過完善考核監(jiān)督體系來確?；鶎诱诿撠毠缘恼呗鋵嵵?，可以嚴格執(zhí)行扶貧標準，做到“既不降低標準，也不吊高胃口”，保證現(xiàn)行標準下的脫貧質量，實現(xiàn)脫真貧、真脫貧。

習近平總書記在參加黨的十九大貴州省代表團討論時指出：“實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，重中之重是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。已經進入倒計時，決不能猶豫懈怠，發(fā)起總攻在此一舉。”當前，脫貧攻堅戰(zhàn)進入了最后的沖刺階段，各級政府都吹響了脫貧攻堅戰(zhàn)總攻的號角，而越是在脫貧摘帽的收官階段，就越要警惕以“提標擴圍”為主的政策變異現(xiàn)象發(fā)生。有效治理地方政府“政策變異”行為，需要作為政策制定者的中央政府、作為落實和監(jiān)管的中間政府和作為實際執(zhí)行者的基層政府間的多元參與和共同努力。對以上環(huán)節(jié)的優(yōu)化改進應該是當下脫貧攻堅考核評估制度調整的一個基本方向，而建立更為長遠的貧困治理制度體系依然任重道遠。

注?釋：

①“五位一體”是十八大報告提出的，即經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局。

②“四個全面”，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。

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作者簡介：張博遠（1996—），男，漢族，內蒙古呼倫貝爾人，單位為浙江師范大學，研究方向為發(fā)展社會學。

（責任編輯：李直）