摘 要：隨著城市化及工業(yè)化進程的加快推進，城市建設(shè)中的水資源不足和水污染等問題尤為突出，水務(wù)工程建設(shè)規(guī)模持續(xù)擴大，對水務(wù)投融資機制改革提出了更高要求。本文針對水務(wù)投融資機制改革有關(guān)內(nèi)容，首先簡要概述了當(dāng)前我國水務(wù)投融資的主要模式，進而論述了促進水務(wù)投融資機制改革與轉(zhuǎn)型的必要性，最后就水務(wù)投融資機制改革的具體配套措施，進行了全面的論述分析。

關(guān)鍵詞：水務(wù)；投融資機制；改革

引言

目前，不少城市建設(shè)發(fā)展過程中都出現(xiàn)了水源供應(yīng)相對單一、供水趨于緊張的問題，尤其是不少地方河流污染日趨嚴重，水務(wù)項目建設(shè)需求加劇，更需要對水務(wù)設(shè)施進行改進完善。但是由于資金來源少而且投融資體制一定程度上不夠完善，已經(jīng)成為當(dāng)前水務(wù)工程建設(shè)發(fā)展必須解決的問題?；谶@種形勢，非常有必要對水務(wù)投融資體制進行改革，進一步拓寬水務(wù)投融資渠道，構(gòu)建形成更加多元化的水務(wù)投融資主體和渠道，這對于滿足水務(wù)工程項目建設(shè)資金需求，推動水務(wù)工程建設(shè)發(fā)展具有重要的意義。

一、水務(wù)行業(yè)常用投融資模式概述

當(dāng)前，絕大多數(shù)的水務(wù)工程建設(shè)主要是依靠政府財政投入和水務(wù)投融資平臺來實現(xiàn)項目融資，但是由于水務(wù)工程建設(shè)所需資金規(guī)模的巨大和現(xiàn)階段水務(wù)行業(yè)領(lǐng)域市場化運作水平不高，水務(wù)行業(yè)的投融資模式和渠道還是不夠多。水務(wù)行業(yè)常用投融資模式主要包括以下幾種：

第一，BT模式。這種模式也就是Build-Transfer建設(shè)-轉(zhuǎn)讓模式，在運作流程方面主要是由水務(wù)工程項目建設(shè)的業(yè)主方面，一般是政府部門采取公開招投標的方式選擇水務(wù)工程項目投資人，然后由社會投資人對水務(wù)工程項目進行融資和建設(shè)運作，在水務(wù)工程項目建設(shè)完工以后，將項目轉(zhuǎn)交給業(yè)主，然后由業(yè)主向投資方支付水務(wù)工程項目的回購款。

第二，BOT模式。這種模式也就是Build-Operate-Transfer建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式，這種模式下政府作為水務(wù)工程項目的業(yè)主方，通常會授予水務(wù)工程項目投資人一定期限的項目特許經(jīng)營權(quán)，允許投資方承擔(dān)水務(wù)工程項目基礎(chǔ)設(shè)施的融資建設(shè)和項目經(jīng)營，然后在協(xié)議規(guī)定的經(jīng)營期限之內(nèi)，投資方可以向水務(wù)工程項目使用者收取相應(yīng)費用，以這種方式來回收投資并實現(xiàn)項目收益，待項目的特許經(jīng)營期滿后，投資方將水務(wù)工程項目無償轉(zhuǎn)交政府。

第三，TOT模式。這種模式也就是Transfer-Operate-Transfer轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式，水務(wù)工程項目建設(shè)業(yè)主方，主要是政府在與項目投資方簽訂相應(yīng)的特許經(jīng)營協(xié)議以后，政府把已經(jīng)完成建設(shè)而且具有經(jīng)營收益能力的水務(wù)項目移交給社會投資者進行經(jīng)營，政府通過這種方式獲取相應(yīng)的資金開展新的項目建設(shè)，社會投資者則通過經(jīng)營這些項目獲取收益，在水務(wù)工程項目的特許經(jīng)營期滿以后，投資方再將水務(wù)項目各項基礎(chǔ)設(shè)施無償轉(zhuǎn)交給政府。

二、水務(wù)投融資現(xiàn)狀問題分析

隨著各種經(jīng)營性水務(wù)工程和非經(jīng)營性水務(wù)工程項目越來越多，供水、河道整治、污水處理及管網(wǎng)建設(shè)等方面的資金缺口也是不斷增長。綜合分析，目前水務(wù)項目建設(shè)面臨的投融資問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）財政投入資金支持不足。近年來，隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府投資建設(shè)的項目越來越多，各項通過審核的建設(shè)項目資金需求總額不斷增加，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金投入需求非常大。但是不少地方的經(jīng)濟發(fā)展實際情況卻是經(jīng)濟增長速度放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型陣痛，房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控下土地財政難以為繼，在這種大的形勢背景下，財政收入維持增長面臨著非常大的財政壓力，因而在水務(wù)工程項目建設(shè)方面的資金支持壓力也非常大，尤其是像供水設(shè)備升級改造、污水處理管網(wǎng)建設(shè)等方面，財政資金缺口已經(jīng)成為制約項目實施的重要因素。

（二）水務(wù)工程項目建設(shè)缺乏科學(xué)統(tǒng)籌的整體規(guī)劃?，F(xiàn)階段，各地的水務(wù)運營行業(yè)普遍存在管理體制溝通不暢、權(quán)責(zé)不清的問題，尤其是受到投資主體不同的影響，各個供水單位、污水處理單位之間也缺少有效的信息溝通，沒有進行科學(xué)合理的水務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)劃。在水務(wù)業(yè)務(wù)方面的這些統(tǒng)籌不夠的問題，造成了水務(wù)工程項目建設(shè)、規(guī)劃、投融資等方面存在著單打獨斗的問題，尤其是當(dāng)某項水務(wù)工程項目缺乏建設(shè)資金時，往往是由各個水務(wù)工程項目建設(shè)單位單獨籌集，而且大多是采用向銀行申請貸款的方式，因而融資成本非常高。

（三）水務(wù)工程項目融資主體實力不強。水務(wù)行業(yè)一般都具有政府背景或事業(yè)背景，因涉及民生，地方政府監(jiān)管較嚴，市場化程度不高，供排水價格的定價由政府主導(dǎo)，沒有建立隨市場變化而及時調(diào)整的水價機制，大部分水務(wù)企業(yè)的水價與成本長期處于倒掛狀態(tài)導(dǎo)致無法補償成本費用支出，造成經(jīng)營效益普遍不高，有的甚至處于負債經(jīng)營的境地。一些地方的水務(wù)企業(yè)在發(fā)展過程中還存在著規(guī)模小、實力弱、分布散的問題，資產(chǎn)總量相對較小而且資產(chǎn)質(zhì)量不高，因此，水務(wù)項目在建設(shè)過程中向銀行等金融機構(gòu)開展融資時，一定程度上很難滿足銀行等金融機構(gòu)對于風(fēng)險管控的基本要求，能夠得到的銀行授信額度也相對較小。

（四）水務(wù)項目融資渠道來源單一、成本較高。當(dāng)前的水務(wù)項目建設(shè)籌集資金所依托的投融資平臺，主要是依賴于財政資金和銀行貸款，隨著國家對于地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管要求的不斷提高，地方政府的投融資平臺貸款規(guī)模受到限制，進一步壓縮了地方政府融資平臺的主要資金來源。而水務(wù)項目業(yè)務(wù)也缺少資管計劃、股票上市以及企業(yè)債券等其他類型的融資方式，因此水務(wù)項目的融資渠道單一、融資成本非常高。此外，在水務(wù)工程項目投融資方面還存在著投融資主體缺乏內(nèi)生動力的問題，尤其是一些水務(wù)項目建設(shè)投融資平臺主要是用政府信用作為擔(dān)保，沒有進一步拓寬融資渠道，融資積極性也不高，這也是造成水務(wù)工程項目融資難度較大的主要原因。

三、水務(wù)投融資改革與轉(zhuǎn)型的必要性分析

加強水務(wù)投融資管理是確保水務(wù)工程項目建設(shè)正常推進的關(guān)鍵所在，隨著國家對地方政府投融資平臺規(guī)范清理力度的不斷加大，對于水務(wù)投融資平臺的改革完善迫在眉睫，因而必須改進完善水務(wù)投融資機制。具體分析，加快水務(wù)投融資平臺和投融資機制改革的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一方面，減輕地方政府債務(wù)壓力需要。從歷史原因來分析，在國家四萬億投資的大熱潮下，各地都大規(guī)模開啟了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一階段不少地方政府都積累了巨額債務(wù)。2014年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）發(fā)布后，對地方政府融資平臺中政府融資職能進行了剝離，其中明確要求將地方政府的投融資性平臺債務(wù)與地方政府債務(wù)分離，要求推進地方政府性投融資平臺的市場性轉(zhuǎn)換。這一系列要求傳達到地方，直接造成用于水務(wù)項目建設(shè)所需資金來源與政府財政資金的難度大幅增加，已無法滿足僅僅依靠公共財政投資的水務(wù)工程項目建設(shè)需要。在這種形勢下，必須重視積極推進水務(wù)投融資機制改革，確保水務(wù)工程項目建設(shè)的正常實施。

另一方面，吸引民間資本需要?？偟膩矸治?，地方水務(wù)投融資機制改革還存在著非常大的空間，尤其是在吸引民間資本方面需要進一步改進完善。首先，不少地方供水廠、污水處理廠等水務(wù)資產(chǎn)較多，但整體來說較為分散，可以通過優(yōu)化投融資平臺，完善投融資機制等，將這些分散的資產(chǎn)進行整合以后證券化，以進一步提升水務(wù)項目資產(chǎn)的流動性，同時也可以采用抵押、出售或者是發(fā)行債券等手段來為水務(wù)項目建設(shè)融通資金。其次，作為水務(wù)項目主體的政府與民間資本之間有著非常大的合作空間，通過完善水務(wù)項目投融資平臺，可以有效地吸引民間資本參與到水務(wù)項目建設(shè)之中。特別是借助于政府的融資平臺，采取與信托合作、資本市場融資或者是民營資本合資等方式吸引民間資本進入水務(wù)項目建設(shè)領(lǐng)域之中。

四、水務(wù)行業(yè)投融資方式改革具體措施研究

總的來說，僅僅依靠政府財政投入必然難以維持水務(wù)工程項目建設(shè)，必須進一步優(yōu)化投融資機制改革，充分發(fā)揮水務(wù)項目投融資平臺的作用，拓寬融資渠道，擴大融資規(guī)模。由于水務(wù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)以及涉及到的項目較多，從重點來分析，推進水務(wù)行業(yè)投融資機制改革，應(yīng)該從以下幾方面采取措施：

（一）以科學(xué)理念指導(dǎo)水務(wù)投融資機制改革的推進

科學(xué)合理地推進水務(wù)投融資機制改革，首要工作就是應(yīng)該樹立科學(xué)的改革理念，尤其是應(yīng)該進一步推進水務(wù)行業(yè)投融資體制的市場化改革。國家出臺的關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的相關(guān)工作意見中，已經(jīng)進一步明確了水務(wù)行業(yè)投融資機制市場化推進的主要實現(xiàn)形式。重點是包括了對水務(wù)項目等市政公用設(shè)施建設(shè)運營等落實特許經(jīng)營制度，積極鼓勵社會資本民間資本等通過合資或者合作等形式，參與到水務(wù)項目建設(shè)之中，形成多元化的水務(wù)項目建設(shè)運營投資結(jié)構(gòu)。因此，在水務(wù)投融資機制改革的總體遵循上，應(yīng)該堅持以下幾方面：第一，應(yīng)該注意破除當(dāng)前在水務(wù)行業(yè)領(lǐng)域存在的政府壟斷的局面，對于一些水務(wù)項目的關(guān)鍵行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)注意控制或者保持政府投資在這方面的絕對控制地位，但是對于一些非關(guān)鍵領(lǐng)域，應(yīng)該注意讓出投資份額吸引民間投資的介入，為水務(wù)項目獲得社會資金。第二，應(yīng)當(dāng)注意政府主管部門在水務(wù)項目經(jīng)營管理中的角色定位。對于政府主管部門應(yīng)該盡可能的與水務(wù)項目的實際運營部門區(qū)分開來，盡可能的遵循市場化的運作渠道，重點發(fā)揮引導(dǎo)和支持的作用。同時，還應(yīng)該注重通過采取招標、特許經(jīng)營等方式，以市場競爭模式積極鼓勵各方面的社會資本參與水務(wù)項目基礎(chǔ)設(shè)施的投資運營，并以簽訂特許經(jīng)營權(quán)合同、委托經(jīng)營協(xié)議等幾種形式，對有關(guān)運作流程進行規(guī)范。第三，在水務(wù)項目建設(shè)方面應(yīng)該注重融資渠道的多元化，盡可能充分運用好證券市場、BOT、TOT等多種模式，完善水務(wù)項目的籌資管理。

（二）構(gòu)建新型的水務(wù)行業(yè)融資模式

在水務(wù)行業(yè)投融資模式方面，除了應(yīng)該運用好BT模式、BOT模式以及TOT模式之外，還應(yīng)該充分運用好各種新型的水務(wù)投融資模式。重點包括以下幾方面：第一，運用好資產(chǎn)證券化模式，這種模式也就是以水務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)的預(yù)期收益作為保證，根據(jù)實際情況來制定一整套能夠有效提升信用等級的計劃，通過在資本市場發(fā)行水務(wù)項目債券的方式，進行項目資金募集。現(xiàn)階段，受到金融市場監(jiān)管等多方面的影響，在水務(wù)項目方面可以運用的資產(chǎn)證券化方式主要有以信托作為SPV、以券商資產(chǎn)支持專項計劃等作為SPV的資產(chǎn)證券化模式，以及資產(chǎn)支持票據(jù)的ABN模式。第二，水務(wù)項目收益?zhèn)哪Ｊ?。這種模式主要是水務(wù)項目建設(shè)方作為項目收益?zhèn)陌l(fā)行主體，將通過債券發(fā)行募集到的資金直接用于水務(wù)工程項目固定資產(chǎn)投資，項目投資運營過程中產(chǎn)生的收益納入專項賬戶支付債券本息。水務(wù)項目收益?zhèn)c一般企業(yè)債券最大的區(qū)別主要在于信用支持源于未來穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益預(yù)期，并不是水務(wù)項目主體的資信水平。第三，水務(wù)項目PPP模式，這種模式主要是由政府與社會資本共同成立SPV機構(gòu)，通過SPV機構(gòu)引入社會資本參與其中，對水務(wù)項目共同進行設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)其中的風(fēng)險，全過程進行項目建設(shè)合作，待項目特許經(jīng)營期滿以后再將項目移交政府的水務(wù)項目開發(fā)運營模式。

（三）突出重點項目針對性地完善水務(wù)投融資機制改革

在供水行業(yè)方面。由于供水行業(yè)是具有穩(wěn)定營業(yè)性收入的項目，因而在供水行業(yè)投融資機制優(yōu)化方面，除了銀行貸款和企業(yè)債等融資方式之外，還應(yīng)該積極探索資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)榷喾N新型融資方式。在具體的投融資方式運作方面，可以通過成立項目公司的方式，作為債券的發(fā)行主體發(fā)行項目收益?zhèn)?，以這種方式還可以實現(xiàn)項目實施中風(fēng)險和收益之間的有效隔離。對通過債券發(fā)行募集到的資金進行封閉運作管理，重點適用于供水項目的建設(shè)和日常運營，通過收取水費的方式來償還借款。同時，還需要為債券項目選擇擔(dān)保人或者是代償人，當(dāng)出現(xiàn)債券兌付困難的情況時，通過擔(dān)保人或代償人對差額進行資金補足，以免出現(xiàn)債券違約。

在河道整治方面。由于河道整治項目大多屬于公益類項目，因而項目本身并不能夠形成經(jīng)營性收入，所以一般情況來說，河道整治的投融資模式主要是依靠財政資金投入，以BT模式進行項目建設(shè)。在河道整治的投融資優(yōu)化方面，應(yīng)該將投融資優(yōu)化的重點集中在兩個方面：一方面，充分利用土地增值收益進行回補，可以探索將城市的河道整治與土地整治開發(fā)結(jié)合起來，利用河道治理以及河道岸線整治的方式對周邊水環(huán)境進行優(yōu)化改進，同時盤活河道周邊土地，進一步提升土地價值，土地增值實現(xiàn)收益后資金投入項目之中，進而實現(xiàn)非經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)變?yōu)闇式?jīng)營性項目，實現(xiàn)項目和資本的對接。另一方面，可以探索發(fā)行地方政府債券，按照市場化的原則，將債券納入到公共財政預(yù)算之中，自發(fā)自還，為河道整治等公益項目提供有力的資金保障。

在污水處理方面。對于單純的污水處理廠來說，污水處理費收入一般都能夠涵蓋污水處理成本，但是污水處理除了污水處理廠之外，還包括污水回收管網(wǎng)建設(shè)，相對來說污水管網(wǎng)建設(shè)投資非常巨大而且不會產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)營收益回補投資，必須注重完善投融資機制改革。2017年7月1日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護部四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），要求政府參與的新建且符合條件的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，增強項目融資能力，暢通社會資本進入渠道。該文件的出臺全面反映了政府通過推進PPP投融資模式來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的態(tài)度和決心，也極大增強了社會資本尤其是民營資本參與PPP項目運作的信心，意味著政府在污水處理等項目投融資機制改革、推進市場化進程方面進入了實質(zhì)性階段。因此在污水處理方面的投融資上，對符合條件的項目可以大力推行PPP模式，即成立由政府部門與社會資本組成的項目公司，共同出資建設(shè)項目，具體出資比例由雙方協(xié)商確定。然后由項目公司統(tǒng)籌負責(zé)污水處理、管網(wǎng)建設(shè)維護等，通過征收污水處理費以及污水回收管網(wǎng)服務(wù)費的方式，實現(xiàn)資金回收，在運營期結(jié)束以后將相關(guān)的水務(wù)處理設(shè)施移交政府部門。該模式對提升政府公共服務(wù)水平，突破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金瓶頸，減輕政府性債務(wù)有著深遠的意義。

（四）注重多種不同融資模式在水務(wù)投融資項目的充分運用

在當(dāng)前全球經(jīng)濟疲軟的大形勢下，金融市場資金趨緊及成本飆升，對于水務(wù)投融資還應(yīng)該注意優(yōu)化投融資運作流程，通過謀劃融資新策略，創(chuàng)新融資新思路，以多種方式并用進一步提升融資效果。一方面，應(yīng)該放眼國際國內(nèi)金融市場，不斷尋找低成本資金，積極探索新型融資工具，用好用活項目貸、流貸等融資渠道，長短期結(jié)合，充分利用國家融資優(yōu)惠政策，建立水務(wù)專項基金，出資入股投融資擔(dān)保公司等，進一步拓展融資渠道。另一方面，應(yīng)該注意以財政資金作為融資撬動，利用資產(chǎn)優(yōu)勢擴展融資，運用融資租賃盤活固定資產(chǎn)，與融資租賃公司等加強合作，為水務(wù)項目建設(shè)強化資金支持保障。

五、結(jié)語

推進水務(wù)投融資改革，作為政府部門責(zé)無旁貸，應(yīng)該進一步強化引導(dǎo)作用，注重市場化運作，根據(jù)不同的水務(wù)項目創(chuàng)新完善投融資模式，拓展投融資思路和策略，以進一步提高水務(wù)投融資規(guī)模和效率，為水務(wù)項目建設(shè)運營提供有力的資金保障支持，這對于水務(wù)行業(yè)的長遠發(fā)展也具有重要意義。

參考文獻：

[1]張軼.我國城市污水處理廠投融資模式分析[J].經(jīng)濟視角（上旬刊），2014，（05）：56-58.

[2]曾慶桃.我國地方政府投融資平臺典型模式分析[J].經(jīng)營管理者，2014，（06）：41-42.

[3]馬毅鵬，喬根平.水利投融資平臺主要風(fēng)險、影響因素及防控措施[J].水利經(jīng)濟，2014，（01）：37-41+75.

[4]趙瑾璐，趙倩倩.PPP-BASED BOT 模式在我國市政公用事業(yè)改革中的應(yīng)用及實證分析——以蘭州威立雅水務(wù)集團合作項目為例[J].甘肅理論學(xué)刊，2011，（03）：99-103.

[5]楊星，徐婷.交通礎(chǔ)設(shè)施項目PPP模式投融資方案設(shè)計[J].交通企業(yè)管理，2015，（01）：50-52.

[6]李公祥，尹貽林.城市基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP模式的運作方式選擇研究[J].北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（01）：50-53+58.

作者簡介：

謝慧娟，浙江衢州水業(yè)集團有限公司。