何家理

摘要：陜西省安康市實施“土改查田試辦”源于建國初期恢復和發(fā)展國民經濟及其自身土地缺乏統(tǒng)一衡量單位、農民處于無地或少地狀態(tài)亟待改變的基本需求。安康市“土改查田試辦”結合土地法大綱，制定了“查田定產、按產定等、應產定稅、穩(wěn)定稅收、工商保護”等政策，同時探索出了“查田試辦、穩(wěn)定干部、發(fā)動青年”等有效方法，這些土改政策與方法創(chuàng)新對當前制定貧困山區(qū)農業(yè)發(fā)展政策具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：土地改革；查田試辦；政策與方法；創(chuàng)新；安康市

中圖分類號：F724.6 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）19-0010-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.002 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Referential Significance of the Innovation in Policy and Method of the Trial Measures of Field-checking Land Reform Policy in Ankang City

HE Jia-li

（School of Politics & Social Development of Ankang University，Ankang 725000，Shaanxi，China）

Abstract： The trial measures of field-checking land reform policy in Ankang city come from the essential requirement for the economic recovery and development in early China and the lack of common measurement and the earnest needs of the farmers with no or insufficient land at that time. Based on the Outline of Chinese Land Law， the Trial Measures of Field-checking Land Reform Policy in Ankang city include such measures as land-checking based production evaluation， production-based land grading， production-based tax， stable tax， industrial and commercial protection. Meanwhile， some effective methods are explored， such as trial measures of land-checking， stabilizing officials， encouraging the young. The land-reforming policy and its methodological innovation can be a great reference in the policy-making for the agricultural development in the poor mountain areas at present.

Key words： Land reform； trial measures of land-checking； policy and methodology； innovation； Ankang city

建國初期，作為恢復和發(fā)展國民經濟的一個基本條件，黨和人民政府領導億萬農民有步驟地進行廢除封建土地制度的土地改革運動，大大解放了農村生產力。秦巴山區(qū)陜南安康專區(qū)（即安康市）的土改工作在中共陜西省委的正確領導下，通過第一批“土改查田試辦”探索經驗、第二批大面積推廣兩個階段完成。按照省委批答中指示“第一期250個左右的鄉(xiāng)的土改亦可”，第一批從全區(qū)813個鄉(xiāng)中安排了400個鄉(xiāng)作為“土改查田試辦”試驗區(qū)。面對土地條件差異巨大、衡量土地質量標準多元、山區(qū)干部文化水平偏低等現(xiàn)實困難，安康專區(qū)在土改政策和方法上進行了有益的創(chuàng)新嘗試，對當下制定貧困山區(qū)農業(yè)發(fā)展生產政策、開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有一定的現(xiàn)實借鑒意義。

1 安康市“土改查田試辦”的必要性

1.1 建國初期恢復和發(fā)展國民經濟的基本條件

封建土地制度是造成農民貧窮和農業(yè)生產落后的根源。把封建剝削的土地所有制變?yōu)檗r民的土地所有制，是中國新民主主義革命的歷史任務和基本綱領之一。中華人民共和國成立時，全國還有三分之二的地區(qū)存在著封建土地制度；大約有2.9億農業(yè)人口的華東、中南、西南、西北等新解放區(qū)和待解放區(qū)，封建土地所有制仍然嚴重地束縛著社會生產力的發(fā)展。這表明，新民主主義革命雖然取得了基本勝利，但它的經濟綱領尚未徹底實現(xiàn)。

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的資料，全國土地改革前農村各階級占有耕地的情況是：占農戶總數(shù)不到7%的地主、富農，占總耕地的50%以上；而占全國農戶57%以上的貧農、雇農處于無地、少地狀態(tài)，僅占有耕地總數(shù)的14%；地主人均占有耕地為貧雇農的二三十倍；農村存在著大量無地和少地的農民。從新區(qū)農村總的情況來看，貧農、雇農和中農雖然耕種著90%的土地，但僅擁有少部分土地的所有權，所承受的地租剝削相當沉重。因此，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）規(guī)定，“凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現(xiàn)耕者有其田”[1]。

1.2 安康市土地沒有統(tǒng)一衡量單位，農民陷于無地或者少地狀態(tài)

安康全區(qū)共10個縣、73個區(qū)、813個鄉(xiāng)、街（包括安康市在內）共290 007戶，1 597 288人。其中，川道和水田平地占多數(shù)的鄉(xiāng)約為143個，56 453戶，278 647人；山地則為670個鄉(xiāng)，258 617戶，131 864人。全區(qū)地面遼闊、交通不便，除白河、旬陽于1948年曾有46個鄉(xiāng)調劑過土地（土地關系略有變動）外，全區(qū)均未實行過土地改革。

從經濟情況看，安康市耕地缺乏，坡陡耕地成本大；山貨特產很多，占經濟重要部分；川道和城市附近群眾生活水平稍好、文化水平較高，山區(qū)群眾生活異常寒苦，生產很落后、文化水平很低；土地沒有一個統(tǒng)一的衡量單位，畝、稞石（擔）、牛工、種子論紛雜，不利于登記分配土地，亟需一個合理的折合單位；全區(qū)特別是山區(qū)階級分化明顯，土地集中在少數(shù)人手中，廣大農民陷于無地或者少地狀態(tài)。

從政治情況和社會秩序看，解放前國民黨在城鎮(zhèn)川道及交通要道基礎雄厚，山區(qū)為土匪活動之地，政治情況復雜；從群眾條件看，經過解放后的一年工作，農民優(yōu)勢正初步建立。農協(xié)會員已經到達39萬多人，占全區(qū)人口的25%弱，民兵將近5萬人，婦聯(lián)會員達20萬人，涌現(xiàn)出一大批積極分子；從干部和領導機關情況看，60%以上干部直接參加反霸減租運動，經過了初步的鍛煉和考驗，政治覺悟提高了[2]。

綜上所述，安康市雖然具備了土地改革的基本條件，但是也面臨著領導機關不健全、缺乏骨干、黨的基礎薄弱、群眾覺悟還不高和自然條件差等困難。在全國推進土地改革的整體工作背景下，可以通過先行試點再大面積推廣來進行。

2 安康市“土改查田試辦”政策與方法創(chuàng)新

2.1 安康市“土改查田試辦”前期作了充分的準備工作

為了搞好安康土改工作，中共安康地委于1951年9月28日至10月12日召開了中共安康地方第一次黨代表會議。1951年10月12日，通過了《中共安康地方第一次黨代表會議決議》，大會討論了《安康市地委關于今冬明春實行土改的計劃》（草案）（以下簡稱《土改計劃草案》），聽取了李力安同志傳達《省委對安康地委“關于今冬明春實行土改的計劃”的批答》（以下簡稱《省委土改批答》）。討論中進一步明確了“依靠貧農、雇農，團結中農，中立富農，有步驟地、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農業(yè)生產”的總路線，明確了從思想上發(fā)動群眾的認識和方法問題。對不征收富農出租土地、小土地出租者占有土地量的最高標準、山貨特產的沒收分配等重要政策，以及完成這一任務的具體步驟，都作了詳細的討論[2]。

安康市實行土改的方針任務是，依靠貧雇農，鞏固地團結中農，中立富農，切實保護城鄉(xiāng)的工商業(yè)和手工業(yè)，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農業(yè)生產和山貨特產。1951年秋至1952年春耕前后在全區(qū)基本完成土改。

2.2 安康市“土改查田試辦”的政策創(chuàng)新

按照《省委土改批答》中指示“第一期250個左右的鄉(xiāng)的土改亦可”，第一批從全區(qū)813個鄉(xiāng)中安排了400個鄉(xiāng)作為“土改查田試辦”試驗區(qū)。漢陰縣被確定為第一期土改查田試辦試驗區(qū)的主體部分。安康市土改全部政策必須按土改法和劉少奇同志關于土改法的報告執(zhí)行，同時結合安康市具體區(qū)情就幾個特殊問題作了如下政策規(guī)定，作好了頂層設計，進行了政策創(chuàng)新。

1）統(tǒng)一土地單位，按產定等、按比互相折合分配。分配土地強調以鄉(xiāng)為單位，只有經縣委批準后方可以以村為單位進行分配或作鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的調劑。土地應統(tǒng)一單位，應該評定當年的產量，每產1市石（擔）（玉米140市斤為1市石）玉米、稻谷、小麥的土地為1石田（或地），然后將土地按質量為若干等級，各等級土地以適當?shù)谋壤ハ嗾酆线M行分配。

2）富農土地的征收川道與山區(qū)差別化對待。該區(qū)大部分富農都出租土地，而且不少富農出租土地數(shù)量相當大。在土地缺乏的情況下，為了徹底消滅封建，適當滿足貧苦農民的土地要求，少抽動原耕農民的租入地，以發(fā)展農業(yè)生產?？紤]應征收富農出租土地的全部還是一部分，在川道可不動。即川道地區(qū)的富農中自耕和雇人耕種土地不動，其所留土地應以不少于當?shù)刂修r人均土地數(shù)為準；由于土地緊張，山區(qū)富農的出租土地則要征收后重新劃分，應達到中立富農的目的。

3）測定小土地出租者、佃中農及佃富農占有土地的最高標準。根據(jù)中央和省委指示，調查安康專區(qū)一般富農戶均占土地在七石到十石（擔），小地主戶均約為二石四斗至十四石三斗，因此該區(qū)小土地出租者占土地最高量定為十五擔稞為宜（以當?shù)厝辖镉衩诪橐欢?，每稞產量二斗）。

安康專區(qū)佃中農及佃富農的數(shù)量相當大，是農村生產者的主要組成部分，他們有勞動力、有足夠的農具耕牛和租人多量的土地，是應該團結的對象；但分配土地時其佃入地的一部分或大部分要被抽出分配，產生勞動力剩余，且部分人的收入減少，也會引起不滿。應在原耕地基礎上適當調整，以便原耕農民分得相對稍多于無地少地農民的土地。關于清真寺土地問題，要求凡回民地主與漢族同樣對待，城鎮(zhèn)清真寺土地原則保留[2]。

4）按常年應產量征收穩(wěn)定的農業(yè)稅，保護生產者積極性?！安閷嵦锂€，定實產量，負擔合理公平，保證國家收入，鼓勵農業(yè)生產，繁榮農民經濟”。農業(yè)稅“貫徹查田定產以率計征，依法減免，逐步實現(xiàn)農業(yè)稅統(tǒng)一累進稅，并取消一切附加”的總方針。“農業(yè)稅按常年應產量征收，勤勞增產者不增稅，怠于耕作者不減稅”，打消群眾和干部思想顧慮。征糧中用實例解決這些問題，用以率計征、如遇災情依法減免的政策教育群眾，輕災輕減、重災重減、全災全減。政府還要設法救濟，動員群眾提高覺悟、參加運動，減稅與生產和愛國相結合[3]。

5）土地改革中不區(qū)別身份（包括地主、富農），堅決保護工商業(yè)一切經營活動。土改中堅決保護工商業(yè)，包括地主、富農在農村經營和出租之紙廠、油坊在內。地主在安康城以外的多余房屋適合于農民居住者，分配給農民居住，但農民不得以之出租、出賣、拆毀；其不適合農民居住的較大建筑，可沒收歸政府所有，充公共事業(yè)之用；但地主在城鎮(zhèn)中兼營工商業(yè)所使用的房屋及出租給工商業(yè)的房屋則不能視為地主多余的房屋而予以沒收分配。

建國初期，工商業(yè)經濟基礎十分薄弱，且大多為地主和富農所有和經營，對技術和規(guī)模要求比較高，而農民缺乏技術和經驗，簡單地劃轉和分割會導致工商業(yè)倒閉。根據(jù)實際采取了先固定保護，再改變所有制性質的政策，使工商業(yè)得到了保護。

6）山貨特產種植土地酌情分配。與耕地相近相連的不能分割的折合產量，隨地分配；成片成宗的園區(qū)地主自營或雇人經營的（茶園、橘園等）單獨折合成耕地分配給善于經營的農民去經營；如果地主自己經營的應以特產折合成土地，留給地主繼續(xù)經營，以利生產；對于比較大的茶山等，不宜分配的請示地委批準，按土改條例收歸國有；機場、公路側的公地大片森林不能分。

2.3 安康市土改查田試辦步驟與方法創(chuàng)新

1）先試點再推廣的步驟創(chuàng)新。首先，必須做好準備工作。1951年9月中旬，地縣委鄉(xiāng)以上的干部輪訓結束，9月末10月初地委召開黨代會，各縣應定好土改計劃并經討論批準。9、10月縣區(qū)要開好干部會、農代會、各代會及婦代、青代、團代會等，傳達土改政策，通過計劃和訓練積極分子，廣泛宣傳政策。在運動未全面展開前，地縣委需在第一期土改地區(qū)試辦幾個重點鄉(xiāng)，或突破幾個重點鄉(xiāng)區(qū)，以總結經驗，教育干部，并準備全面推廣。

其次，全面展開土改運動。自1951年11月初開始，全面展開土改運動，分兩期整片進行。第一期自1951年11月初至1952年1月20日，主要在各縣的腹心區(qū)及較平川的地區(qū)爭取完成400個鄉(xiāng)，并在第二期土改區(qū)突破重點；利用農歷年關前后開干部會，總結第一期土改，會后即將力量轉入第二期土改區(qū)，至4月中旬基本上完成土改。

2）整頓組織，穩(wěn)定干部隊伍組織創(chuàng)新。查田試辦與“三反”結合；干部經民選后一般不應再撤換，樹立領導核心，應以教育為主。整頓組織，穩(wěn)定干部隊伍。

3）發(fā)揮青年團員助手作用，引領技術人才創(chuàng)新。查田定產中包含大量的計算方法、填寫等技術工作，共青團員和青年積極分子一般也敢于、易于學習，這同時也是教育和鍛煉共青團內外青年的具體工作。因此，要發(fā)動共青團員和青年積極分子積極參與到拉尺子清丈、撥珠子、登記填寫土地證等實際工作，要求在工作中發(fā)揮公平、耐心、艱苦的精神和作風，并在仔細研究分析和積極提出意見的基礎上，對自私本位進行批評，執(zhí)行公平準則，追求工作勝利，這也是共青團在查田定產工作中助手作用的體現(xiàn)[3]。

3 安康市“土改查田試辦”政策與方法創(chuàng)新的借鑒意義

土地改革后，安康地委以漢陰縣為重點領導查田定產試辦，與試驗區(qū)的干部工作和農村建黨建政等工作相結合。工作中發(fā)動了群眾，提高了覺悟，復查了土改，并處理了土改中許多遺留問題；統(tǒng)一評定土地，確定產量和地權；建立了多個農村支部，召開了鄉(xiāng)人代會，整頓了鄉(xiāng)政權[3]。建國時，安康地區(qū)瘡痍滿目、一窮二白，飽經滄桑的安康人民在中國共產黨的領導下迅速醫(yī)治了戰(zhàn)爭創(chuàng)傷。三年恢復時期，工農業(yè)總產值平均每年增長21.88%[4]。安康市“土改查田試辦”政策與方法創(chuàng)新對現(xiàn)實土地政策具有一定借鑒意義。

3.1 統(tǒng)一土地單位，按產定等、按比互相折合分配

——解決了土地分配公平性

位于秦巴山區(qū)的陜南安康市面臨著耕地“兩多、兩少”（陡坡多、旱地多；川道少、水田少）、糧食單產差別巨大、土地計量單位不統(tǒng)一的立地條件?！巴粮牟樘镌囖k”政策結合土地法大綱，統(tǒng)一土地單位，按產定等、按比互相折合分配，質量好的土地因產量高可以少分面積，質量差的土地產量低可以多分面積，解決了土地質量差異造成的簡單地按面積分配土地的不公平性。20世紀80年代初期，中國山區(qū)農村的土地聯(lián)產承包責任制分配土地就借鑒了這個經驗。

3.2 按常年應產量征收穩(wěn)定的農業(yè)稅——有利于農業(yè)生產的長久穩(wěn)定發(fā)展

農業(yè)生產周期長，農戶對土地的改良和投入都不是短時間內完成的，經常變動土地稅收和經營權不利于農業(yè)生產發(fā)展。黨的十九大報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中指出，農業(yè)、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決“三農”問題作為全黨工作重中之重；要堅持農業(yè)、農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)、農村現(xiàn)代化；鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度；保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年；深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟；確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中[5]。報告中將第二輪土地承包到期后再延長30年，這是自實行家庭承包經營、承包地“三權”分置后，黨中央在完善農村土地經營制度方面的又一重大舉措，對鞏固和完善農村基本經營制度，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農村長治久安，都具有重大而深遠的意義。實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是中國農村改革的重大成果，是黨的農村政策的基石。土地經營權的穩(wěn)定就是對農業(yè)生產特點的遵循[6]。

3.3 堅決保護一切工商業(yè)經營活動——強調經濟活動應該遵循自身規(guī)律

土地改革中堅決保護工商業(yè)，包括地主、富農在農村經營和出租之紙廠、油坊在內，以及用于工商業(yè)經營的一切房屋，不得沒收或者分割，或者改變經營主人。這樣做是先采用保全的辦法，在繼續(xù)生產的前提下為實現(xiàn)和平過渡創(chuàng)造條件，不用行政手段干預經濟活動。這說明，經濟活動要用經濟杠桿來管理，應遵循經濟規(guī)律[7]。

參考文獻：

[1] 中共中央黨史研究室.中國共產黨歷史（第二卷）（1949-1978）上冊[M].北京：中共黨史出版社，2011.

[2] 中共安康地委.安康市地委關于今冬明春實行土改的計劃（草案）：1951-09-28—1951-10-12[B].中共安康市檔案局.

[3] 中共安康地委.關于大會討論的幾個問題總結及今冬明春工作任務的報告：1952-09-28—1952-12-19[B].中共安康市檔案局.

[4] 中共安康地委組織部，中共安康地委黨史研究室，安康地區(qū)檔案局.中國共產黨陜西省安康地區(qū)組織史資料（第一卷）（1949-1978）[M].西安：陜西人民出版社，1994.

[5] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[R].北京：人民出版社，2017.

[6] 本書編寫組.黨的十九大報告學習輔導百問[M].北京：學習出版社，黨建讀物出版社，2017.

[7] 中共中央黨史研究室.中國共產黨七十年[M].北京：中共黨史出版社，1991.