王耀 何澤軍 安琪

摘 要： 我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時代?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是指縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)入發(fā)展質(zhì)量較高階段并呈現(xiàn)出集約高效、包容共享、綠色低碳、特色鮮明、治理現(xiàn)代等特征。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是推動國家整體高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，是踐行新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀需求。當(dāng)前中國縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展受到產(chǎn)業(yè)升級難、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)低、高端人才少、體制機(jī)制僵的制約，亟須從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新培育、人才育引、體制變革等方面推進(jìn)。

關(guān)鍵詞： 縣域城鎮(zhèn)化;高質(zhì)量發(fā)展;制約;突破

中圖分類號：F299.27 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0031-06

黨的十九大報告指出我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展不僅是解決我國主要社會矛盾、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然要求，更是跨越中等收入陷阱、跨入世界強(qiáng)國之列的迫切需要。 ① 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展予以支撐。 ② 什么是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展或者說城鎮(zhèn)化發(fā)展具備什么特征才到高質(zhì)量發(fā)展階段？在當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高且存在資源利用率低、環(huán)境污染高、人口城鎮(zhèn)化滯后等問題的情況下 ③ ，是否還需要高質(zhì)量發(fā)展？如果需要，又面臨哪些制約？如何突破這些制約？這些問題的解答不僅決定著縣域城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向，而且決定著縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑。

一、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的特征

關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展，目前并沒有一個比較權(quán)威的界定。一般認(rèn)為高質(zhì)量發(fā)展是相對于某一初始狀態(tài)，事物發(fā)展進(jìn)入質(zhì)量較高的階段。高質(zhì)量發(fā)展具有經(jīng)濟(jì)性、獨(dú)特性、普惠性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.集約高效

集約高效是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中資源要素利用效率較高、全要素生產(chǎn)率較高，這是高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)張階段，速度與規(guī)模是目標(biāo)，土地、勞動力與資本要素的大量投入是手段，要素使用效率不高。據(jù)《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》，2011年我國每萬人擁有城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為1平方公里，2016年這一數(shù)據(jù)為1.13平方公里，表明我國城鎮(zhèn)土地利用的集約度在下降。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與質(zhì)量提升是目標(biāo)，要素高端化與提高全要素生產(chǎn)率是手段，這就要求提升要素配置效率與技術(shù)效率?？梢姡s高效是資源日趨緊張對城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀要求，是要素追求高投入回報率的內(nèi)在要求。

2.包容共享

包容共享是指城鎮(zhèn)化能夠響應(yīng)多元主體的差異化需求，讓更多人群享受發(fā)展成果，這是高質(zhì)量發(fā)展的普惠性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求， 是以人為本的城鎮(zhèn)化的重要體現(xiàn)。世界上最具活力和創(chuàng)新力的城市，都是開放與包容的城市。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)張階段，存在著土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的“半城鎮(zhèn)化”問題，進(jìn)城農(nóng)民沒有被城鎮(zhèn)“包容”進(jìn)去。根據(jù)《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2017年中國大約有2.86億農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工但沒有享受到與城鎮(zhèn)市民均等的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，這部分農(nóng)民工沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，沒有共享到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，雖然城鄉(xiāng)差別仍然存在，但兩者地位平等，享受的公共服務(wù)均等，城鄉(xiāng)融合發(fā)展。包容共享是高質(zhì)量發(fā)展普惠性的應(yīng)有之義，是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵。

3.綠色低碳

綠色低碳是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不過度開發(fā)利用自然，使人與自然和諧相處，這是高質(zhì)量發(fā)展的可持續(xù)性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，是健康城鎮(zhèn)化的基本體現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)張階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)存在明顯的高能耗、高污染、過度利用自然資源等問題，對生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的破壞。據(jù)統(tǒng)計，2015年中國80%以上的建筑物采用高能耗建筑材料，綠色建材僅僅占到全部建材的10%左右;中國每年建筑垃圾的排放量大約為35.5億噸，占城鎮(zhèn)垃圾的比例達(dá)到40%左右 ④ ，綠色技術(shù)應(yīng)用率和資源循環(huán)利用率都較低。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，隨著“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)環(huán)保理念的逐漸深入人心，以及人們生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越來越向環(huán)境友好型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，越來越需要推行可持續(xù)發(fā)展模式，促進(jìn)人與自然和諧共處。綠色低碳是高質(zhì)量發(fā)展中人與自然和諧的基本訴求，是城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的客觀要求。

4.特色鮮明

特色鮮明是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)注重傳承歷史，培育濃郁鄉(xiāng)土文化精神，彰顯獨(dú)特的文化特征，這是高質(zhì)量發(fā)展的特色性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。中國縣域大多具有獨(dú)特的歷史文化，傳承發(fā)展這些歷史文化就是對社會主義文化建設(shè)的重要貢獻(xiàn)?？h域城鎮(zhèn)匯集城鄉(xiāng)兩種文化，是文化創(chuàng)新的搖籃。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)張階段，文化建設(shè)沒有得到充分重視，一些縣域文化理念缺失、核心價值觀不明，甚至拆遷損壞一些歷史古跡。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，地方文化發(fā)展普遍得到重視，具有地方特色的文化繁榮發(fā)展將成為縣域的一張靚麗名片，成為吸引本縣籍外地優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的磁石。特色鮮明是高質(zhì)量發(fā)展獨(dú)特性的客觀要求，是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的靈魂所在。

5.治理現(xiàn)代

治理現(xiàn)代是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府、企業(yè)、市民等多主體共同參與治理，以達(dá)到“善治”的狀態(tài)，這是高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，在較大程度上體現(xiàn)了治理能力的現(xiàn)代化。一些大中城市，如深圳，因?yàn)橹卫硇Ч^好而成為高層次人才的集聚洼地。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)張階段，城鎮(zhèn)建設(shè)與治理主要由政府承擔(dān)，社會公眾參與度不高，治理效果不盡人意，群眾滿意度不高。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，政府職能逐漸由全面主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薹?wù)，智慧技術(shù)廣泛使用，居民通過綜合信息平臺廣泛參與社區(qū)治理，一些公共服務(wù)通過政府購買方式實(shí)現(xiàn)，整體效果達(dá)到“善治”狀態(tài)。治理現(xiàn)代是高質(zhì)量發(fā)展和諧共生的基本要求，是民主進(jìn)步的重要體現(xiàn)。

二、縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必要性

根據(jù)《2017年中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，截至2016年年底，我國共有縣1537個，縣域總?cè)丝?.73億人，居住在縣城的人口（視為城鎮(zhèn)人口）約1.38億人，縣域城鎮(zhèn)化水平為20.6%。從城鎮(zhèn)化率看，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分，似乎仍應(yīng)該以規(guī)模擴(kuò)張為主;但未來中國縣域城鎮(zhèn)化必須走高質(zhì)量發(fā)展道路，這不僅是國家整體發(fā)展的形勢要求，更是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在訴求。

1.國家高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐

沒有縣域城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展就不會有國家整體高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大報告指出中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由中高速增長階段邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展不僅是未來較長時期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本追求，而且是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢的必然要求。無論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活就業(yè)、社會發(fā)展，還是從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、空間集約等方面看，縣域城鎮(zhèn)化水平一直滯后于整體城鎮(zhèn)化水平，縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量也落后于整體城鎮(zhèn)化質(zhì)量?？h域城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高已經(jīng)成為國家整體高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)際上是“補(bǔ)短板”。

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展也是國家整體高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)條件。質(zhì)量變革、效率變革、動力變革是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵所在。 ⑤ 城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展通過吸引更多人才、知識、技術(shù)等高端要素向縣城或中心鎮(zhèn)集聚，達(dá)到促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、帶動就業(yè)數(shù)量增加與質(zhì)量提升的目的，從而推動縣域經(jīng)濟(jì)從制造向創(chuàng)造、從產(chǎn)品向品牌、從速度向質(zhì)量的升級發(fā)展。同時，更多高素質(zhì)人才向縣域城鎮(zhèn)集聚，必將產(chǎn)生學(xué)習(xí)效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)，帶動知識技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造與傳播應(yīng)用，推動縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效率提升與動能轉(zhuǎn)換。

2.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵與新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵一致?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要走“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的。中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在著市民化滯后、建設(shè)用地低效、“城市病”突出、城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色等問題。新型城鎮(zhèn)化著力于克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題，致力于城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化注重內(nèi)涵發(fā)展的理念與目標(biāo)是一致的，都倡導(dǎo)以人為本、生態(tài)宜居、彰顯特色、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化向“集約高效、包容共享、綠色低碳、特色鮮明、治理現(xiàn)代”的高質(zhì)量狀態(tài)邁進(jìn)實(shí)際上就是推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展可以解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅面臨中小城市的市民化滯后、建設(shè)用地粗放、特色缺乏等問題，而且面臨大中城市出現(xiàn)“城市病”與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等問題。只有當(dāng)縣域城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量與大城市建設(shè)質(zhì)量相差不多時，大中城市的一部分人口才會返回縣域居住?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展通過吸引大城市人口回流縣城達(dá)到緩解當(dāng)前中國大中城市普遍存在的人口膨脹、房價高企、交通擁堵、生態(tài)惡化等問題;通過吸引高端資源要素流入，引發(fā)聚變效應(yīng)而解決中小城市自身發(fā)展難題。

3.鄉(xiāng)村振興的客觀需要

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，尤其是其核心載體——縣城與中心鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀需要。黨的十九大報告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)民富裕并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不充分不均衡的集中體現(xiàn)，是解決中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要矛盾的突破點(diǎn)與切入點(diǎn)。由于歷史原因，當(dāng)前鄉(xiāng)村不是高端要素的凈流入體，而是凈流出體。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，就是要充分發(fā)揮縣城與中心鎮(zhèn)的要素流動驛站、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等作用，吸引高端要素入駐縣城與中心鎮(zhèn)，進(jìn)而輻射縣域鄉(xiāng)村區(qū)域。

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的作用點(diǎn)都是高端要素。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于“人、地、錢”，在于將人才、產(chǎn)業(yè)、知識、技術(shù)、信息等資源要素導(dǎo)入鄉(xiāng)村并留下來發(fā)揮作用。然而，分散的鄉(xiāng)村并不能有效承載并聚合這些要素，需要鄉(xiāng)村的聚落點(diǎn)——縣城與中心鎮(zhèn)來承載或聚合?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展對高端資源要素流入最為重要，中國東南沿海發(fā)達(dá)縣域城鎮(zhèn)就是因?yàn)橘|(zhì)量高而吸引到高端資源要素入駐。毫無疑問，作為前置條件，高端要素流入縣域是鄉(xiāng)村振興的需要，也是縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的需要。

三、縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境

高質(zhì)量發(fā)展需要高端要素與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支撐。當(dāng)前，縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展起點(diǎn)低、邁步難，主要面臨以下幾個困境。

1.產(chǎn)業(yè)升級難

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量主要取決于縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越合理，城鎮(zhèn)化質(zhì)量越高。 ⑥ 而當(dāng)前中國縣域經(jīng)濟(jì)遭遇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級困境。

一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱?？h域二、三產(chǎn)業(yè)比重僅為70%左右。第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部大部分是消費(fèi)性的餐飲、商貿(mào)、運(yùn)輸業(yè)等附加值較低的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，而附加值高的商務(wù)、科技服務(wù)、文化創(chuàng)意等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)比重較低。第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部附加值較高的經(jīng)濟(jì)作物和畜牧業(yè)比重都較低。由于路徑依賴以及創(chuàng)新的時滯性，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變。

二是技術(shù)支撐差?？h域工業(yè)大多源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要是對農(nóng)礦產(chǎn)品進(jìn)行初加工與再加工，處于價值鏈低端的加工環(huán)節(jié)，具有資源消耗大、能源消耗高、過程污染重等特征，迫切需要向精細(xì)加工、技術(shù)創(chuàng)新與品牌營銷等價值鏈高端環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型。但縣域企業(yè)多為中小企業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新水平低、能力弱、人才缺，升級發(fā)展缺乏技術(shù)支持。

三是資金支持弱?？h域企業(yè)由于規(guī)模小、資信低而難以通過上市從資本市場融資，也難以獲得及時足額的銀行貸款。同時，近年來實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣也使得企業(yè)自我積累的資金較少，用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的資本不足。資金投入不足嚴(yán)重制約企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動開展與人才引育。

2.創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)低

“建設(shè)創(chuàng)新型國家，基礎(chǔ)在縣域、活力在縣域、難點(diǎn)也在縣域”。高質(zhì)量發(fā)展需要創(chuàng)新作為第一驅(qū)動力。但當(dāng)前中國縣域創(chuàng)新能力相對較弱。

一是產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新較弱。中國大部分科技創(chuàng)新資源集中于大中城市，集中于高校與科研院所，縣域范圍內(nèi)科技創(chuàng)新資源較少，且不同創(chuàng)新主體投入到科技創(chuàng)新的資金也非常少。縣域產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動主要是購買高校與科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新成果孵化轉(zhuǎn)化，或者聯(lián)合高校科研院所開發(fā)技術(shù)，自主研發(fā)活動較少。這種創(chuàng)新資源要素的稀量投入及自主研發(fā)活動稀少使得高質(zhì)量發(fā)展缺乏技術(shù)支持。

二是成果轉(zhuǎn)化不足。縣域是科技成果轉(zhuǎn)化的重要平臺，但縣域科技成果轉(zhuǎn)化率與轉(zhuǎn)化質(zhì)量卻不高。一方面，高校與科研院所的科技成果轉(zhuǎn)化率本來就不高，選擇縣域進(jìn)行轉(zhuǎn)化的更少;另一方面，縣域企業(yè)缺乏具有較強(qiáng)吸收消化能力的人才來吸納高校與科研院所的科技創(chuàng)新成果。同時，一些縣級政府對科技成果轉(zhuǎn)化不夠重視，科技與科普部門邊緣化，支持成果轉(zhuǎn)化的財政資金投入稀少。

三是創(chuàng)業(yè)活力不足?？h域創(chuàng)業(yè)是前景廣闊的天地，但由于人才、資金、體制等制約，縣域創(chuàng)業(yè)潛力挖掘不足。一些創(chuàng)業(yè)政策看上去很好，但落地實(shí)施困難，城市科技人員下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、本土鄉(xiāng)紳創(chuàng)業(yè)的渠道還不夠暢通;一些創(chuàng)業(yè)園區(qū)雖已初步建立，但內(nèi)涵發(fā)展不足，沒有較好地發(fā)揮孵化與示范帶動作用;一些創(chuàng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目或冒進(jìn)或保守，創(chuàng)業(yè)成功率有待提升。

3.高端人才少

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開技術(shù)、資金、信息等資源要素，但這些要素能否得到高效利用卻需要高層次人才的撬動?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨以下三類人才的供給不足。

一是高端創(chuàng)新人才嚴(yán)重不足。中國高端創(chuàng)新型人才大多分布在大中型城市的科研機(jī)構(gòu)、高校、大中型科技企業(yè)中?？h域科研機(jī)構(gòu)、高校、大中型科技企業(yè)幾乎沒有，高端創(chuàng)新人才極其短缺。同時，縣城是高端創(chuàng)新人才的流出地，為數(shù)不多的創(chuàng)新人才經(jīng)常流入大城市。

二是高端創(chuàng)業(yè)人才嚴(yán)重不足。創(chuàng)業(yè)人才是整合與開發(fā)資源要素、具有創(chuàng)業(yè)精神與經(jīng)營管理才能的人才。這類人才自身具有一定的專業(yè)技術(shù)知識，具有寬闊的視野與前瞻的意識。而縣域創(chuàng)業(yè)人才由于專業(yè)技術(shù)知識不足或視野局限，常常是對土地、人力、資本等初級資源要素進(jìn)行整合與開發(fā)，創(chuàng)業(yè)質(zhì)量不高。同時相比于大中城市，縣域創(chuàng)業(yè)人才的產(chǎn)生與培養(yǎng)激勵不足，數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足高質(zhì)量發(fā)展需要。

三是高技能人才嚴(yán)重不足。高技能人才是掌握一定專業(yè)技術(shù)、具備工匠精神的技術(shù)工人。這類人才直接決定著產(chǎn)品的質(zhì)量與檔次。從全國范圍看，高技能人才數(shù)量不足以及結(jié)構(gòu)不合理，已經(jīng)對中國向制造業(yè)強(qiáng)國邁進(jìn)構(gòu)成制約?？h域工業(yè)處于價值鏈低端，能夠集聚與吸納的高技能人才更為稀少。

4.體制機(jī)制僵

體制機(jī)制是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障。中國現(xiàn)行一些制度制約著縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一是市管縣體制僵化。中國于20世紀(jì)80年代末實(shí)施市管縣體制，即地級市對所轄縣域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與財政人事分配進(jìn)行管理?；趯Α笆小钡钠?，地級市政府利用手中權(quán)力選擇優(yōu)先發(fā)展所在城市，在市級財力不足的情況下，將縣級財政收入用于支援地級市所在城市建設(shè)，造成縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。市管縣體制不僅對縣財政形成“抽水機(jī)”，對人才、產(chǎn)業(yè)等高端要素也形成“虹吸”效應(yīng)，是縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制約。

二是財稅分配體制不公。中國自1994年實(shí)施分稅制以來，中央與地方在財權(quán)、事權(quán)的分配上逐漸不平衡，地方政府在財權(quán)沒有顯著增加的情況下，事權(quán)不斷增加，造成地方政府財力緊張。相對于中央政府，省級政府以8倍的財力支出20倍的事務(wù)，省級政府承擔(dān)的事項(xiàng)達(dá)到1528項(xiàng)，而縣級政府承擔(dān)的事權(quán)不少于省級政府。 ⑦ 一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣公務(wù)人員工資發(fā)放與人員活動經(jīng)費(fèi)已經(jīng)捉襟見肘，根本沒有資金來進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三是城鄉(xiāng)二元體制固化?，F(xiàn)行公共產(chǎn)品供給制度城鄉(xiāng)差別較大，城鎮(zhèn)公共品供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村。附在戶籍制度上的城鄉(xiāng)居民福利待遇差異較大，農(nóng)民工享受不到現(xiàn)代市民應(yīng)有的待遇。城鄉(xiāng)社會保障不均等，城市居民社會保障種類與數(shù)額均高于農(nóng)村居民。如何保障農(nóng)民獲取適當(dāng)?shù)墓I(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地增值收益也需要從制度上重視。這些制度的變革并不是縣級政府所能完成的，需要上級政府、多個部門聯(lián)合組織實(shí)施。

四、縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

1.實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化工程，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化是促進(jìn)集約高效與綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的主體部分。推動產(chǎn)業(yè)升級并不要求政府投入公共資源直接支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是要提供產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

一是從規(guī)劃與融資方面提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量。在規(guī)劃建設(shè)方面，綜合考慮縣域城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的定位，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，確定需要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先次序與建設(shè)質(zhì)量。在資金供給方面，鑒于縣級政府財力普遍緊張的現(xiàn)狀，需要創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制，嘗試發(fā)行一定規(guī)模的中長期政府債券，使得城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果代際共享、成本代際共攤。

二是制定縣域產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展政策。明確縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)，以政策創(chuàng)新破解產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展制約。在破解技術(shù)制約方面，政府出資搭建校地合作、院地合作平臺，鼓勵企業(yè)積極與高等院?；蜓芯吭核献鹘a(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟;激勵規(guī)模以上企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)、加大研發(fā)投入，獲取相應(yīng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)。在破解資金制約方面，制定融資擔(dān)保政策，鼓勵商業(yè)銀行設(shè)立中小企業(yè)貸款專戶，針對符合產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展方向的中小企業(yè)提供信貸支持;鼓勵企業(yè)之間加強(qiáng)業(yè)務(wù)重組，通過資產(chǎn)整合發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢，緩解發(fā)展困境。

2.實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培育工程，增強(qiáng)發(fā)展動能

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是推動集約高效、綠色低碳、特色鮮明的高質(zhì)量發(fā)展的主要途徑。實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培育工程就是要促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化與大眾創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)縣域高質(zhì)量發(fā)展新動能。

一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。圍繞縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，完善產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系，建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)孵化中試平臺，組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，鼓勵企業(yè)建設(shè)工程技術(shù)中心等創(chuàng)新平臺。強(qiáng)化綠色、安全、優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向，圍繞食品安全、生態(tài)安全，突破農(nóng)業(yè)節(jié)水、循環(huán)農(nóng)業(yè)、面源污染治理、化肥農(nóng)藥減施增效、防災(zāi)減災(zāi)、綠色物流、質(zhì)量追溯等關(guān)鍵技術(shù)開展創(chuàng)新活動。加快互聯(lián)網(wǎng)和智能裝備技術(shù)創(chuàng)新的推廣使用。

二是提升技術(shù)成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量和效率。依托國家和省市級科技園區(qū)、可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，建設(shè)區(qū)域性科技成果創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)和綜合示范基地。聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)及大專院校，加快推進(jìn)院（校）地合作示范基地建設(shè)，完善產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新轉(zhuǎn)化機(jī)制。依托創(chuàng)新型企業(yè)，加快高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。依托科技計劃項(xiàng)目，建設(shè)專業(yè)性科技示范點(diǎn)建設(shè)，引導(dǎo)新技術(shù)示范輻射應(yīng)用。依托互聯(lián)網(wǎng)與新一代信息技術(shù)，建立縣域科技信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，強(qiáng)化科技信息供求服務(wù)。

三是提升創(chuàng)業(yè)動力活力。加大創(chuàng)業(yè)支持力度，引導(dǎo)城市科技人員下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵支持在鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)農(nóng)民開展“雙創(chuàng)”活動，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情和活力。依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、星創(chuàng)天地，產(chǎn)業(yè)基地和電子商務(wù)中心，著重打造一批縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，完善縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。引導(dǎo)科技投入向生產(chǎn)一線傾斜，為科技人員下鄉(xiāng)和農(nóng)民在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供政策支持和綜合服務(wù)。

3.實(shí)施高端人才育引工程，夯實(shí)發(fā)展根基

培育本土人才、引進(jìn)外來人才、共享外部人才，促進(jìn)人才在縣域城鎮(zhèn)”引進(jìn)來、留下來、發(fā)展好”。

一是培育本土人才。建立農(nóng)村實(shí)用人才動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，將不同類別的致富能手、“土專家”“田秀才”等納入其中。利用陽光工程、雨露計劃等培訓(xùn)項(xiàng)目，整合各種教育培訓(xùn)資源，加強(qiáng)對農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才的培訓(xùn)。在土地使用、資金幫扶、稅費(fèi)減免、扶持獎勵等方面出臺政策，解決高層次農(nóng)村實(shí)用人才戶籍、住房、子女入學(xué)等方面的煩惱，確保他們留下來、安得穩(wěn)。

二是引進(jìn)外來人才。充分發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢” ⑧ 作為鄉(xiāng)村振興推動者、產(chǎn)業(yè)興旺引領(lǐng)者、鄉(xiāng)村治理協(xié)作者、脫貧攻堅(jiān)帶頭者的積極作用，出臺“市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)”的具體措施，搭好鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵外來人才居鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。鼓勵有眼光、懂經(jīng)營的市民下鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)或合作組織。鼓勵創(chuàng)業(yè)能手、技術(shù)人才、企業(yè)家等回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵在外鄉(xiāng)居住的離退休人員回鄉(xiāng)居住，以德化人、反哺桑梓。

三是共享外部人才。采用“筑巢引鳳”策略，發(fā)揮縣域土地、勞動力、服務(wù)優(yōu)勢，通過設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)、技術(shù)孵化機(jī)構(gòu)、博士后流動站、院士工作站等平臺，鼓勵大中型企業(yè)、科研院所、高等學(xué)校等機(jī)構(gòu)的高層次創(chuàng)新人才下鄉(xiāng)調(diào)查研究、中試孵化、產(chǎn)業(yè)化技術(shù)成果等。用活科技特派員、三區(qū)人才、博士服務(wù)團(tuán)、“三支一扶”大學(xué)生等人才下鄉(xiāng)政策，以環(huán)境、服務(wù)、感情促進(jìn)這些高層次人才為縣域發(fā)展貢獻(xiàn)力量。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧技術(shù)，建設(shè)城鄉(xiāng)人才共享平臺，讓城市高端人才在線為基層工作提供指導(dǎo)與服務(wù)。

4.實(shí)施體制機(jī)制變革工程，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合

賦予縣域自主發(fā)展權(quán)、打破城鄉(xiāng)二元制度體系，破解縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制制約。

一是擴(kuò)大縣域自主發(fā)展權(quán)限?？h域自主發(fā)展權(quán)是調(diào)動縣級政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)積極性、降低溝通協(xié)調(diào)成本、激發(fā)各主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的重要武器?？h域自主發(fā)展權(quán)涉及市管縣體制變革與財權(quán)事權(quán)分配制度變革。在管理體制方面，逐漸實(shí)行市縣分設(shè)分治，城市政府只管城市自身和郊區(qū)縣，其他縣由省政府直接管理。逐步實(shí)現(xiàn)市與縣在法律地位上平等，賦予縣直接管理轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展事務(wù)的自主權(quán)。在財稅分配體制方面，合理分配中央與地方以及不同層級地方政府之間的財權(quán)事權(quán)。本著降低成本、增進(jìn)效率、增強(qiáng)活力的原則，劃分清楚中央與地方事權(quán)界限與種類;明確上下級地方政府之間的事權(quán)分工與分擔(dān)原則。在事權(quán)界定清晰的基礎(chǔ)上，合理分配財權(quán)，確保事權(quán)與財權(quán)匹配。

二是推動城鄉(xiāng)融合制度建設(shè)。改革公共產(chǎn)品供給制度，加大對中心鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村道路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的支持力度，提升公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。改革社會保障制度，破除原先戶籍所黏附的系列福利待遇，在社會最低生活保障、醫(yī)療保障、教育等方面推進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)民工與原來的市民享受同等福利待遇，消除農(nóng)民與市民之間的身份差別。改革農(nóng)村土地制度，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)地社保、農(nóng)地資本化實(shí)施細(xì)則，提高農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促使農(nóng)民帶“資”進(jìn)城。

注釋

①顏廷標(biāo)：《深刻理解高質(zhì)量發(fā)展的豐富內(nèi)涵》，《河北日報》2018年1月5日。

②《徐林：高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量城鎮(zhèn)化支撐》，搜狐網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/205176458_611499，2017年11月18日。

③晏玲菊：《城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的理論邏輯與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2014年第2期。

④牛福蓮：《完善法規(guī)政策 推動建筑垃圾資源化》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2016年1月4日。

⑤魏禮群：《牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這個強(qiáng)國之基》，《經(jīng)濟(jì)日報》2018年4月19日。

⑥龍奮杰等：《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化互動關(guān)系分析》，《城市問題》2015年第7期。

⑦杜濤：《8倍財力支撐20倍支出：省級政府事權(quán)地圖》，《經(jīng)濟(jì)觀察報》2013年9月18日。

⑧“新鄉(xiāng)賢”是指在鄉(xiāng)村社會建設(shè)、風(fēng)習(xí)教化、公共事務(wù)中貢獻(xiàn)力量的鄉(xiāng)紳。

參考文獻(xiàn)

[1] 游祖勇.高級城鎮(zhèn)化階段縣域的機(jī)遇、使命和擔(dān)當(dāng)[J].當(dāng)代縣域經(jīng)濟(jì)，2018，（3）.

[2] 辜勝阻，曹冬梅，韓龍艷.“十三五”中國城鎮(zhèn)化六大轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017，（4）.

[3] 郭曉鳴，張克俊，虞洪，等.實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的系統(tǒng)認(rèn)識與道路選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2018，（1）.

[4] 葉裕民.中國城市化質(zhì)量研究[J].中國軟科學(xué)，2001，（7）.

[5] 茶洪旺.擺正政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的位置[J].探索與爭鳴，2014，（2）.

[6] 徐素，于濤，巫強(qiáng).區(qū)域視角下中國縣級市城市化質(zhì)量評估體系研究——以長三角地區(qū)為例[J].國際城市規(guī)劃，2011，（1）.

[7] 張春梅，張小林，吳啟焰，等.發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的測度及其提升對策——以江蘇省為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2012，（7）.

[8] 張軍擴(kuò).牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展的三個關(guān)鍵[N].光明日報，2018-07-02.

責(zé)任編輯：澍 文

Constraints and Breakthroughs in the High-quality Development of County Urbanization

Wang Yao ??He Zejun ??An Qi

Abstract： China′s economy has entered an era of high-quality development. High-quality development of county urbanization presents the characteristics of being intensive， efficient， inclusive and sharing， green， low-carbon， distinctive features， and modern governance. Promoting the high-quality development is an important part of the overall high-quality development， the internal requirement of the new-urbanization， and the objective demand of the Rural Revitalization. At present， the high-quality development of county urbanization in China is restricted by the difficulties of industrial upgrading， low innovation and entrepreneurship， lack of high-end talents and rigid institutional mechanism. It is urgent to break these restrictions from the aspects of industrial development， innovative cultivation， talent cultivation and institutional transformation.

Key words： county urbanization; high-quality development; constraints; breakthrough