內(nèi)容提要 土地增值及其分配深刻撬動(dòng)著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)利益關(guān)系與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是當(dāng)下匯聚了各種聲音、訴求、焦慮、糾紛乃至抗?fàn)幍摹俺鰣?chǎng)的問題”和“在場(chǎng)的矛盾”。土地紅利的根源及其本質(zhì)屬性，決定了地利共享作為當(dāng)代中國(guó)土地紅利分配正義原則的合法性與正義性。地利共享是公共利益與個(gè)體利益兼顧的共享、普遍受益與必要差別相統(tǒng)一的共享、補(bǔ)償與發(fā)展相促進(jìn)的共享。政府作為國(guó)家“公器”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在土地紅利分配中扮演著市場(chǎng)秩序規(guī)范者與“叢林法則”修正者的天然角色。維護(hù)公共利益，規(guī)范資本邏輯，深化程序正義和補(bǔ)償正義，完善全民共享土地紅利的制度體系，是當(dāng)代中國(guó)各級(jí)政府的應(yīng)盡之責(zé)。

關(guān)鍵詞 土地紅利 地利共享 分配正義 政府責(zé)任

〔中圖分類號(hào)〕D922.33 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2018）10-0111-09

土地紅利是一個(gè)國(guó)家走向城市化與現(xiàn)代化過程中，土地這一基礎(chǔ)性資源由于區(qū)位稀缺性和不可替代性獲得快速升值所創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富，它與人口紅利一起被視為發(fā)展中國(guó)家尤其是發(fā)展中大國(guó)的特殊紅利形式。①土地紅利及其分配在當(dāng)代中國(guó)分配正義的探索中具有特殊的地位與意義，是中國(guó)現(xiàn)實(shí)的分配正義課題。當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于分配正義研究常見的“原理取向”的進(jìn)路，特別是對(duì)國(guó)外分配正義各理論流派的深耕與梳理，盡管能較好地開掘域外的思想資源，但并不足以獲得在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)場(chǎng)感與指導(dǎo)性。中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中衍生的土地紅利分配這一焦點(diǎn)性、樞紐性問題，亟需植根國(guó)情的“問題取向”的分析與梳理，從而形成當(dāng)代中國(guó)分配正義的實(shí)踐理性。

一、土地紅利及其分配：“問題取向”的梳理

地權(quán)及其基礎(chǔ)上的地租分配是政治社會(huì)的一項(xiàng)基本制度設(shè)計(jì)，歷來是不同民族各類社會(huì)革命與斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)，也是理解近現(xiàn)代不同國(guó)家和地區(qū)邁向城市化、現(xiàn)代化的一把鑰匙。因此，對(duì)地權(quán)與地租合法性與正當(dāng)性的追問成了近現(xiàn)代以來政治學(xué)爭(zhēng)論的問題域。這種爭(zhēng)論直至當(dāng)下的中國(guó)，人們對(duì)于我國(guó)改革深度推進(jìn)和現(xiàn)代化快速發(fā)展帶來的巨大級(jí)差地租的性質(zhì)與歸屬問題仍莫衷一是。②

地權(quán)并非一種簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它關(guān)涉人的基本生存資源的占用與平衡，有著一般財(cái)產(chǎn)或資本意義之外的蘊(yùn)含；而在地權(quán)邏輯之上的土地增值與分配，也不是一種單純的社會(huì)財(cái)富的分配，它本質(zhì)上是制度變遷中不同人群發(fā)展權(quán)利與機(jī)會(huì)的分配，深刻反映不同社會(huì)成員之間的成本擔(dān)負(fù)、權(quán)益獲得與自由實(shí)現(xiàn)程度，折射出一個(gè)社會(huì)發(fā)展的公平性與正義性?；诖?，一百多年前孫中山先生曾提出“平均地權(quán)”的口號(hào)，主張“地利共享”的土地收益分配原則，認(rèn)為土地價(jià)值之所以能夠增加的理由是由于眾人的功勞、眾人的力量；地主對(duì)于地價(jià)漲跌是沒有功勞的?！暗貎r(jià)是由什么方法才能夠增漲呢？是由于眾人改良那塊土地，爭(zhēng)用那塊土地，地價(jià)才是增漲。”②《孫中山選集》（下），人民出版社，2011年，第864、870頁(yè)。“所以由這種改良和進(jìn)步之后所漲高的地價(jià)，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有?！雹诿绹?guó)人亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》中指出：地租“不是由土地自動(dòng)產(chǎn)生的”，“它代表全社會(huì)創(chuàng)造的價(jià)值?！扇鐣?huì)創(chuàng)造的地租必須屬于全社會(huì)?！雹躘美]亨利·喬治：《進(jìn)步與貧困》，吳良健等譯，商務(wù)印書館，1995年，第308、347頁(yè)。土地價(jià)值“它表示壟斷的交換價(jià)值。它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的；而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此社會(huì)可以把它全部拿過來，而無論如何不會(huì)降低改良土地的刺激，或?qū)ω?cái)富生產(chǎn)有絲毫的影響?！雹苈蹇苏J(rèn)為，土地的公共利益體現(xiàn)了土地自然資源的原初屬性和人的自然權(quán)利的平等性?！巴恋厣纤凶匀簧a(chǎn)的果實(shí)和它所養(yǎng)活的獸類，既是自然發(fā)展地生產(chǎn)的，就都?xì)w人類所共有，而沒有人對(duì)于這種處在自然狀態(tài)中的東西原來就具有排斥其余人類的私人所有權(quán)。”[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳等譯，商務(wù)印書館，1964年，第18頁(yè)。

回歸我國(guó)土地紅利當(dāng)代生成根源的現(xiàn)實(shí)考察，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化快速發(fā)展中的土地紅利產(chǎn)生的特殊性正是在土地不可移動(dòng)的自然屬性基礎(chǔ)上，收益了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)紅利”和我國(guó)特殊土地政策的“政策紅利”。就前者而言，所有土地的升值（尤其是城市周邊的土地升值），都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展推動(dòng)的工商業(yè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大和城市建設(shè)用地進(jìn)一步擴(kuò)張，帶來的土地這一區(qū)位稀缺資源的價(jià)值上升的結(jié)果。易言之，中國(guó)現(xiàn)代化中的土地升值是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的需要在特定位置土地上形成了經(jīng)濟(jì)積累，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果在特定區(qū)域土地上的顯化和附著，其根源不外是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剩余與積聚。從后者來看，由于我國(guó)的特殊國(guó)情，我國(guó)歷來實(shí)行十分嚴(yán)格的土地用途管制政策，城市建設(shè)用地執(zhí)行偏緊的指標(biāo)管理，以持守農(nóng)用耕地的紅線和提升城市建設(shè)的合理密度。嚴(yán)格限量的指標(biāo)控制與土地政策，加劇了土地資源相較于城市快速發(fā)展而言的稀缺與珍貴，進(jìn)一步激發(fā)特殊區(qū)域土地價(jià)值的提升，構(gòu)成了土地快速增值的“政策紅利”。可見，不論是經(jīng)濟(jì)成果附著抑或是政策創(chuàng)益，土地“這種增值都與農(nóng)民的勞動(dòng)無關(guān)，也與資本的投入無關(guān)，而只與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果有關(guān)?！辟R雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ：地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，第23頁(yè)。

土地紅利建基于土地的區(qū)位特征與個(gè)性要素，但其本質(zhì)從根本上說是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體收益，是全民族所有人共同創(chuàng)造的價(jià)值，具有宏觀性、整體性、民族性和共創(chuàng)性。土地紅利當(dāng)代生成的根源及其本質(zhì)屬性，預(yù)制了“地利共享”作為當(dāng)代中國(guó)土地紅利分配原則與方式的合法性根據(jù)與價(jià)值合理性基礎(chǔ)。不僅如此，鑒照于馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)方式矛盾運(yùn)動(dòng)的理論邏輯，建基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)層面的公有制為主體的生產(chǎn)關(guān)系，地利共享顯然也是與當(dāng)代中國(guó)實(shí)施的公有土地制度（具體表現(xiàn)為土地全民所有和土地集體所有）相匹配的分配方案，反映了馬克思主義社會(huì)歷史觀與分配正義觀；它還與消滅剝削、消除兩極分化、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)屬性相適應(yīng)，為消滅土地剝削及土地食利階層創(chuàng)造了條件，體現(xiàn)了社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的本質(zhì)要求，是一種“善”的制度設(shè)計(jì)，充滿著與社會(huì)發(fā)展基本趨勢(shì)相適應(yīng)的歷史正義性。曾盛聰：《地利共享的正義邏輯與制度安排》，《哲學(xué)研究》2016年第2期。

然而，當(dāng)代中國(guó)土地及其增值分配在理論邏輯上的“應(yīng)然”與客觀現(xiàn)實(shí)上的“實(shí)然”之間有著較大的反差，正是這種反差使土地紅利分配成為了當(dāng)代中國(guó)分配正義的現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)問題。土地增值及分配深刻撬動(dòng)著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)利益關(guān)系與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，推動(dòng)了傳統(tǒng)社會(huì)公平與分配正義格局的裂變，促使了人的社會(huì)交互關(guān)系的位移，成為當(dāng)下匯聚了各種聲音、訴求、焦慮、糾紛乃至抗?fàn)幍摹俺鰣?chǎng)的問題”和“在場(chǎng)的矛盾”。

首先，土地資源開發(fā)利用上“資本邏輯”的勃興，客觀上造成了當(dāng)代中國(guó)分配結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義不足。在土地市場(chǎng)化的基本邏輯下，“房地產(chǎn)造富”已成為我國(guó)改革開放和城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)中觸動(dòng)眾人神經(jīng)的財(cái)富積聚方式，造就了依賴房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和土地食利路徑而成就的富豪群體。在法國(guó)人托馬斯·皮凱蒂看來，“如果資本收益率仍在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)顯著高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，那么財(cái)富分配差異化的風(fēng)險(xiǎn)就變得非常高?！盵法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，中信出版社，2014年，第27頁(yè)。當(dāng)代中國(guó)土地資本收益及與之緊密關(guān)聯(lián)的財(cái)富增值分配恰具有類似的風(fēng)險(xiǎn)性。土地基礎(chǔ)資源上資本邏輯及其謀劃，造成社會(huì)資源與財(cái)富在直接性分配結(jié)果上的反差，客觀上引致了中國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體的擴(kuò)大、新權(quán)貴的生成以及貧富人群之間的斥離與對(duì)立?；谕恋丶t利屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體收益的基本性質(zhì)，我們?cè)诳吹酵恋厥袌?chǎng)化在社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造、資本的顯化與活化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引拉動(dòng)、公共財(cái)政積累上的積極效應(yīng)的同時(shí)，應(yīng)該高度警惕當(dāng)下基礎(chǔ)性資源上資本縱橫捭闔所引發(fā)的地租享有反差巨大、資源占用不均等分配結(jié)果的正義缺失問題，土地紅利分配的實(shí)質(zhì)正義不足一定程度影響了當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的整體和諧與穩(wěn)定。

其次，土地增值收益分配尚未形成完善的法治化、規(guī)范化的制度體系，使土地紅利分配尚缺乏程序合理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的程序正義支撐。從理論上說，人類社會(huì)分配正義的實(shí)現(xiàn)都離不開社會(huì)制度的合理設(shè)計(jì)，這其中體現(xiàn)了程序正義的具體要求及其對(duì)實(shí)質(zhì)正義的影響與制約。近年來，我國(guó)征地拆遷和土地增值收益分配成為了群體性事件和社會(huì)矛盾沖突多發(fā)、頻發(fā)的領(lǐng)域，其深層次的根源在于，圍繞土地及地租分配而衍生出的多元復(fù)雜的利益訴求與沖突，未能完全轉(zhuǎn)換為公平正義的程序與制度問題加以解決。盡管我國(guó)較早出臺(tái)了《土地管理法》等法規(guī)，并對(duì)征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、構(gòu)成、額度等作出了明確規(guī)定，但對(duì)于現(xiàn)代化發(fā)展中的基礎(chǔ)資源配置方式、土地發(fā)展權(quán)利享有、未來收益分配機(jī)會(huì)等深層次問題，在程序設(shè)計(jì)上尚有相當(dāng)?shù)拿^(qū)；對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)“所應(yīng)得”、農(nóng)民土地承包權(quán)“所應(yīng)得”和未被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)“所應(yīng)得”的勘定，存留明顯的制度性空白。各利益主體對(duì)土地利益（尤其是其發(fā)展利益）的爭(zhēng)奪亂象叢生：有征地博弈中利益受損而備受輿論同情的“弱勢(shì)農(nóng)民”的情形；有“拆二代”“征二代”因留地安置或房產(chǎn)補(bǔ)償而富甲一方的情形；有“釘子戶”無節(jié)制利益申索，補(bǔ)償越多，胃口越大，越傾向制造事端的情形。最近10年，我國(guó)的征地補(bǔ)償費(fèi)用一直在提高，有些地方甚至已突破法律規(guī)定的上線，但因地而生的沖突不但沒有減少，反而不斷增多、越發(fā)激烈。賀雪峰：《論土地資源與土地價(jià)值》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。隨著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加速，基于土地權(quán)益之上的各利益主體“所應(yīng)得”的制度有效性建構(gòu)，亟待加以規(guī)范與完善。

第三，在土地資本化與紅利實(shí)現(xiàn)過程中，政府多重角色交織容易造成政府職能和行政邊界的模糊，一定程度影響了政府在推進(jìn)矯正正義與補(bǔ)償正義上的權(quán)威性與公信力。在當(dāng)前我國(guó)，政府（主要是地方政府）集中了土地市場(chǎng)化推動(dòng)者、交易規(guī)則制定者、土地紅利接收者、各類糾紛仲裁者等多重角色。高兆明：《土地紅利的倫理之維——對(duì)當(dāng)今中國(guó)財(cái)富增長(zhǎng)方式的一種透視》，《天津社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。多角色交織和行政權(quán)力集中，雖能使土地利用效率大為提高，并確保土地收益更多集中在政府手中，為其轉(zhuǎn)化為全民共享的公共福利提供良好條件，但同時(shí)也容易造成政府行政邊界的模糊，加大了權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。政府一方面要擔(dān)負(fù)土地市場(chǎng)化規(guī)劃者與推動(dòng)者角色，利用市場(chǎng)機(jī)制顯化、活化土地價(jià)值，并以此為動(dòng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面又要維護(hù)好基礎(chǔ)性資源配置的公平正義，“堅(jiān)持房子是用來住的，不是用來炒的定位”，習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第47頁(yè)。遏制資本不受控制地膨脹，規(guī)避基礎(chǔ)性資源分配不公而畸長(zhǎng)深層次社會(huì)問題。政府一方面要作為土地紅利接收者，通過“土地財(cái)政”收益紅利，并在此基礎(chǔ)上夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)事業(yè)，另一方面又要實(shí)現(xiàn)土地紅利“顆粒歸倉(cāng)”，構(gòu)建從“國(guó)有”到“全民共享”的利益轉(zhuǎn)化機(jī)制，使全民所有的土地紅利真正惠及全民。在前后矛盾關(guān)系的比對(duì)上，前者更多表現(xiàn)為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，后者則是政府維護(hù)公平正義的職能。就目前而言，我國(guó)的地方政府在前者的角色擔(dān)當(dāng)上更加積極能動(dòng)，而后者的糾正不公和矯正正義的職能則容易被遮蔽起來。加之近年來各類土地腐敗多發(fā)、頻發(fā)，以及地方政府與民爭(zhēng)利現(xiàn)象的客觀存在，均一定程度影響了政府在基礎(chǔ)性資源公平配置上的權(quán)威性和公信力。

二、地利共享的價(jià)值蘊(yùn)含與基本邏輯

建基于分配正義的整體性分析框架，我們不僅可以邏輯自洽地推導(dǎo)出地利共享作為土地紅利分配正義原則的合法性和正義性，而且可以演繹出地利共享原則在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)關(guān)系下的價(jià)值蘊(yùn)含與基本邏輯。具體言之，地利共享是公共利益與個(gè)體利益兼顧的共享，普遍受益與必要差別相統(tǒng)一的共享，補(bǔ)償與發(fā)展相促進(jìn)的共享。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與制度變遷中，我們必須面對(duì)并有效解決不同成員對(duì)于基礎(chǔ)性資源的占有公平問題，不同成員的發(fā)展權(quán)利與發(fā)展機(jī)會(huì)平等問題，不同成員在制度變遷中成本分擔(dān)與權(quán)利平衡問題。

1.地利共享是社會(huì)公共利益與個(gè)體利益兼顧的共享

與個(gè)體利益具有具體的對(duì)象性歸屬不同，社會(huì)公共利益某種意義上是一種抽象的利益存在，但這種利益形態(tài)對(duì)于社會(huì)共同體的和諧與發(fā)展又有著至關(guān)重要的作用，它是一個(gè)社會(huì)構(gòu)筑良序、友好的生活環(huán)境并形成集體意向和社會(huì)理性的基礎(chǔ)，也是共同體中的每一個(gè)成員獲得安全、穩(wěn)定、有尊嚴(yán)的自由生活的前提?！叭绻麤]有對(duì)社會(huì)公共利益最基本的共識(shí)，我們很難想象人類何以能通過交往與合作的方式結(jié)成社會(huì)共同體。任何個(gè)體都無法孤立地存在，人們也正是在普遍而廣泛的社會(huì)交往與合作過程中共同創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，而共享這些成果又為社會(huì)成員進(jìn)一步創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了動(dòng)力和條件?！睆堎t明、邵薪運(yùn)：《改革發(fā)展成果共享與政府責(zé)任》，《政治學(xué)研究》2010年第6期。

土地紅利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體收益和全民族共同創(chuàng)造的財(cái)富，其本質(zhì)首先是一種公共利益形態(tài)，在土地紅利分配中維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好公共利益是地利共享正義的第一要義與根本要求。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度消滅了土地私有制和土地剝削階級(jí)，正是憑借這一制度，我國(guó)才可以防止土地食利集團(tuán)的形成，破除少數(shù)人對(duì)土地的極端化的個(gè)人利益訴求對(duì)大多數(shù)人的利益和社會(huì)發(fā)展的凌駕與掣肘，確?；A(chǔ)性資源的增值收益主要掌握在國(guó)家手中，并以此為基礎(chǔ)完善基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障和其他社會(huì)事業(yè)，推動(dòng)公共利益向公共福利的轉(zhuǎn)化。這也是改革開放40年來中國(guó)可以獲得持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造世界經(jīng)濟(jì)奇跡的一個(gè)重要原因，是中國(guó)崛起的“制度紅利”。賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ：地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，第11～12頁(yè)?？床坏轿覈?guó)的土地制度紅利及其產(chǎn)生的公共利益之于國(guó)家建設(shè)、社會(huì)進(jìn)步與個(gè)體自由的重要性，而片面強(qiáng)調(diào)少數(shù)個(gè)體對(duì)于土地權(quán)益與利益的申索，有違土地紅利的本質(zhì)屬性。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)地利共享原則中的社會(huì)公共利益的優(yōu)先性，絕不是要否定或忽視社會(huì)成員個(gè)體尤其是被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和利益，國(guó)家的所有權(quán)、被征地農(nóng)民的承包權(quán)、沒有征地機(jī)會(huì)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)對(duì)應(yīng)的“所應(yīng)得”被恰當(dāng)定位后，包括個(gè)體利益在內(nèi)的各利益主體的利益均應(yīng)受到充分尊重與滿足。面對(duì)當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的土地利益訴求，要實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益兼顧的地利共享正義，除了需要對(duì)被征地農(nóng)民的權(quán)益與利益進(jìn)行合理合法、公平正義的定性與定量外，還需要對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)形式及其向公共福利的轉(zhuǎn)化機(jī)制與路徑予以重點(diǎn)關(guān)注，一方面要遏制土地資本邏輯的放縱，防控土地食利群體的隱形掠奪，阻止“房地產(chǎn)造富”的極端化發(fā)展以及“拆二代”“征二代”對(duì)公共利益的侵害；另一方面要著力解決社會(huì)公共利益范疇內(nèi)最核心、最急迫、最現(xiàn)實(shí)的問題，使每一個(gè)體能真正共享改革發(fā)展成果及其土地紅利附著。

2.地利共享是普遍受益與必要差別相統(tǒng)一的共享

正義即應(yīng)得（justice as desert）。張國(guó)清：《分配正義與社會(huì)應(yīng)得》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。盡管不同學(xué)者對(duì)“應(yīng)得”的理解立場(chǎng)各異，但“當(dāng)對(duì)資源分配的正義性進(jìn)行評(píng)估時(shí)，大眾的思想看上去賦予應(yīng)得以很大的重要性。”[英]戴維·米勒：《社會(huì)正義原則》，應(yīng)奇譯，江蘇人民出版社，2008年，第160頁(yè)。因?yàn)椤皯?yīng)得”不僅關(guān)乎每個(gè)社會(huì)成員可從社會(huì)中獲得的資源與利益，而且關(guān)乎每個(gè)人平等享有的權(quán)利與自由。不論哪個(gè)年代，公正的精髓始終是“給每個(gè)人所應(yīng)得”，而現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的成果對(duì)于絕大多數(shù)社會(huì)成員而言，應(yīng)該具有了共享的性質(zhì)，這就要求消除各種不平等因素和風(fēng)險(xiǎn)性因素，使社會(huì)成員普遍地、不間斷地得到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的收益。吳忠民：《公正：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2001年第3期。正如恩格斯所指出的：應(yīng)當(dāng)“結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況”，使“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”。《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，2012年，第308頁(yè)。

土地紅利屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的“共創(chuàng)”性質(zhì)，這決定了它的“共享”屬性。事實(shí)上，社會(huì)成員普遍受益于土地紅利及其內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共同成果，不僅是我國(guó)現(xiàn)行土地制度的基本要求，也是規(guī)范資本邏輯、修正“叢林法則”、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)資源公平配置的必然結(jié)果，還是我國(guó)改革進(jìn)一步深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展獲得更廣泛、更充分的社會(huì)認(rèn)同的重要前提。在基礎(chǔ)資源配置上，只有消滅土地剝削和土地食利階層，同時(shí)有效修正“叢林法則”，才能消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和保證社會(huì)安全；只有大面積并持續(xù)增進(jìn)社會(huì)成員的切身利益，才能最大限度消弭人群隔閡與矛盾，凝聚形成社會(huì)大眾對(duì)深化改革的共識(shí)。當(dāng)然，普遍受益并不是說每一個(gè)社會(huì)成員都要從土地增值收益中分得個(gè)體對(duì)應(yīng)的那份利益，更不是要把公共利益做簡(jiǎn)單機(jī)械的分子化切割，而是要以將土地收益有效轉(zhuǎn)化為社會(huì)福利的形式讓社會(huì)大眾普遍獲益。

地利共享又是有優(yōu)先次序、合理差別的共享，這是基于制度變遷中成本與代價(jià)承擔(dān)上的不同而產(chǎn)生的補(bǔ)償正義要求。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素貢獻(xiàn)上，被征地農(nóng)民在土地使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)上作出了犧牲，相較于其他群體，他們?yōu)楦母锇l(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步分擔(dān)了更多的成本與代價(jià)，顯然他們?cè)诔晒蚕碇芯筒粦?yīng)以平均主義的方式被對(duì)待，而是應(yīng)處于共享的優(yōu)先位置，形成必要的、合理的差別以實(shí)現(xiàn)正義補(bǔ)償。“如果一部分人承擔(dān)了制度變遷的大部分代價(jià)，卻沒有相應(yīng)地享受到制度變遷帶來的好處，相反，這種制度變遷所帶來的好處主要由另一部分人享用，那么，至少在制度變遷這個(gè)具體問題上存在著嚴(yán)重的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系不對(duì)稱?！备哒酌鳎骸丁胺峙湔x”三題》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。普遍受益與必要差別相統(tǒng)一的地利共享，要著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益與實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本的公平正義的有機(jī)統(tǒng)一，在土地權(quán)益與利益分配上，對(duì)當(dāng)前處于土地利益弱勢(shì)地位的部分被征地農(nóng)民的“所應(yīng)得”的申訴，以及對(duì)處于土地利益強(qiáng)勢(shì)地位的資本方、“拆二代”的個(gè)人“所得溢載”，這里所謂個(gè)人“所得溢載”，是相較于“社會(huì)應(yīng)得”而言的。“個(gè)人應(yīng)得”是基于個(gè)人分配正義訴求和個(gè)人意向而提出來的“應(yīng)得”，其溢載是基于社會(huì)分配正義訴求和集體意向視角的評(píng)估結(jié)果。均應(yīng)予以高度關(guān)注并加以有效調(diào)節(jié)和規(guī)范。一要遏制資本對(duì)公共資源的掠奪，二要防范少數(shù)個(gè)體對(duì)公共利益的侵害，三要避免“對(duì)貢獻(xiàn)大者的不正義”。

3.地利共享是補(bǔ)償型共享與發(fā)展型共享相促進(jìn)的共享

基于成本-收益平衡、權(quán)益-義務(wù)對(duì)稱和補(bǔ)償正義的要求，地利共享首先要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償型共享。從微觀層面看，補(bǔ)償型共享要著眼于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中代價(jià)付出大者、成本貢獻(xiàn)多者的必要補(bǔ)償。具體到被征地農(nóng)民補(bǔ)償問題上，除了要注意到被征地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)處境與物質(zhì)利益的必要補(bǔ)償，還要考慮其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展利益、謀生方式變革、社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與心理壓力增大等方面的合理補(bǔ)償，后者是容易被忽略的機(jī)會(huì)平等的內(nèi)容。從宏觀層面看，補(bǔ)償型共享還要注重對(duì)整個(gè)制度變遷中“最少受惠者”和弱勢(shì)群體的補(bǔ)償，他們?cè)谥贫茸冞w中往往承擔(dān)了更多的成本，但在收益、權(quán)利與機(jī)會(huì)獲得上通常處于弱勢(shì)，因此他們?cè)谑找娣峙渖汐@得合理傾斜，使其能更好共享改革發(fā)展成果，不僅是制度變遷合法性與正義性的要求，也是維持社會(huì)安全穩(wěn)定和確保制度變遷不偏離正軌并得以持續(xù)深化的必要條件。

地利共享作為分配正義的原則與理念，并不能拘泥于基礎(chǔ)資源增值的“分配”，而是應(yīng)更加注重社會(huì)財(cái)富的持續(xù)“創(chuàng)造”。馬克思恩格斯在論及分配正義時(shí)，總是把充分發(fā)展的社會(huì)化生產(chǎn)及其財(cái)富創(chuàng)造作為實(shí)現(xiàn)正義的基本途徑，認(rèn)為社會(huì)應(yīng)當(dāng)“把生產(chǎn)發(fā)展到能夠滿足所有人的需要的規(guī)?！?，《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，2012年，第308頁(yè)?！巴ㄟ^社會(huì)化生產(chǎn)，不僅可能保證一切社會(huì)成員有富足的和一天比一天充裕的物質(zhì)生活，而且還可能保證他們的體力和智力獲得充分的自由的發(fā)展和運(yùn)用”。《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，2012年，第670頁(yè)。分配正義從根本上說是建立在發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)條件之上的，一個(gè)社會(huì)只有具備了不斷增長(zhǎng)的社會(huì)財(cái)富的經(jīng)濟(jì)資源，才能最終為有效實(shí)現(xiàn)分配正義提供必備的條件與基礎(chǔ)。如果僅僅強(qiáng)調(diào)資源與利益的“共享”，而不是為了達(dá)到更高效的“共創(chuàng)”目的，就會(huì)產(chǎn)生非勞動(dòng)、非創(chuàng)造意識(shí)和急功近利的分配觀，甚至形成社會(huì)寄生群體，從而違背“共享”的初衷。地利共享的正義性，并不僅僅在于它要解決基礎(chǔ)資源及其財(cái)富增值在不同社會(huì)成員中的合理分配與正義補(bǔ)償，而且還體現(xiàn)在它要致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)更和諧、更高效的發(fā)展目標(biāo)，并在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的過程中去解決社會(huì)成員的現(xiàn)實(shí)的土地資源權(quán)益與利益平衡問題?！肮蚕怼币浴肮矂?chuàng)”為基礎(chǔ)，“共享”又是為了更和諧高效的“共創(chuàng)”，沒有社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和財(cái)富創(chuàng)造，就沒有土地紅利及其分配正義。

三、地利共享實(shí)現(xiàn)中的政府責(zé)任

作為國(guó)家“公器”職能的具體化與實(shí)現(xiàn)方式，政府扮演著市場(chǎng)體系矯正者和“叢林法則”修正者的天然角色，它“通過稅收與公共產(chǎn)品的供給，使每個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)在國(guó)家中得到現(xiàn)實(shí)統(tǒng)一?！盵德]黑格爾：《精神哲學(xué)》，楊祖陶譯，人民出版社，2006年，第314～315頁(yè)。易言之，國(guó)家和政府是“社會(huì)應(yīng)得”的提供者和保障者。張國(guó)清：《分配正義與社會(huì)應(yīng)得》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。當(dāng)前，我國(guó)土地權(quán)益及其紅利分配深刻撬動(dòng)著社會(huì)利益關(guān)系與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是我國(guó)現(xiàn)實(shí)分配關(guān)系的焦點(diǎn)性、樞紐性問題。規(guī)范資本邏輯，修正“叢林法則”，優(yōu)化分配秩序，致力于實(shí)現(xiàn)土地紅利分配的結(jié)果正義、程序正義和補(bǔ)償正義，形成全民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的制度體系，是共享發(fā)展的應(yīng)有之義，也是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任。

1.維護(hù)公共利益：地利共享的基本前提

土地公有制是我國(guó)憲法和土地管理法明確規(guī)定的制度性前提，也是實(shí)現(xiàn)土地紅利正義分配的各項(xiàng)微觀的制度與程序設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行土地制度基礎(chǔ)上的土地紅利總體上是以國(guó)家掌握的公共利益的形式來實(shí)現(xiàn)的，土地收益的公共利益化不但根本上消滅了附著在土地私有基礎(chǔ)上的土地剝削和土地寄生階層，而且為土地的高效利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)。⑥賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ：地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，第35、11～12頁(yè)?！罢乾F(xiàn)行的土地制度，才使中國(guó)可以防止土地食利集團(tuán)形成，并將農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益主要掌握在國(guó)家手中”，從而形成國(guó)家權(quán)力與制度體系對(duì)資本邏輯的制約和對(duì)少數(shù)人不合理利益訴求的匡正，避免了少數(shù)人對(duì)土地公共利益的侵占及對(duì)其他人權(quán)益的破壞，降低了土地利用的外部成本，提高了土地利用效率，最終“使中國(guó)具有了不同于一般發(fā)展中國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)?！雹?/p>

維護(hù)土地的公共收益是實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地紅利分配的結(jié)果正義與實(shí)質(zhì)正義的基礎(chǔ)，也是各級(jí)政府的職責(zé)所在。公共財(cái)政是國(guó)家和政府調(diào)節(jié)社會(huì)資源分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配正義的重要手段；而在土地自然資源上實(shí)施的公共財(cái)政則是將土地公有產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處，使每一個(gè)社會(huì)成員都能分享土地增值收益，實(shí)現(xiàn)地利共享不可或缺的途徑。“因?yàn)閲?guó)家用稅收取得地租，土地（不管它用什么名義，不管它大小如何）成為真正的公有財(cái)產(chǎn)，社會(huì)上每個(gè)成員將分享?yè)碛型恋氐暮锰??！盵美]亨利·喬治：《進(jìn)步與貧困》，吳良健等譯，商務(wù)印書館，1995年，第341頁(yè)。為此，我國(guó)需要進(jìn)一步建構(gòu)并完善“顆粒歸倉(cāng)”的土地財(cái)政制度，防范土地公有產(chǎn)權(quán)的模糊化、混沌化存在，尤其是防范制度變遷中少數(shù)特殊利益群體利用公有產(chǎn)權(quán)和公共資源將土地增值收益攫為己有，確保土地紅利真正回歸公共利益和社會(huì)共享的屬性。從我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，土地財(cái)政近些年似乎飽受詬病，但就其本質(zhì)、意義與實(shí)際價(jià)值而言并無異議，土地財(cái)政不僅使城鄉(xiāng)土地利用效率大為提高，而且使各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給極大豐富，其公共收益的屬性和服務(wù)民生的目的得以體現(xiàn)。事實(shí)上，土地開發(fā)利用中的種種弊政，并非土地財(cái)政本身造成的，而是土地財(cái)政不徹底、不完善造成的，根源于土地增值收益無法“顆粒歸倉(cāng)”收歸于公共財(cái)政，土地開發(fā)利用中資本邏輯盛行，少數(shù)特殊利益群體假公濟(jì)私、侵犯公共利益的現(xiàn)象依舊存在，一系列深層次的矛盾與沖突正是源生于此。

完善“顆粒歸倉(cāng)”的土地財(cái)政制度，首先，要盡快完善土地稅法體系，基于稅務(wù)法定原則，圍繞土地開發(fā)利用各環(huán)節(jié)和全過程，對(duì)納稅主體、課稅對(duì)象、權(quán)屬關(guān)系、課稅標(biāo)準(zhǔn)、繳納程序等在法律上作出科學(xué)規(guī)范的制度性安排；同時(shí)基于稅務(wù)合法性原則，規(guī)范相關(guān)部門的征稅行為，構(gòu)建土地資源之上的不動(dòng)產(chǎn)出讓、開發(fā)、利用、扭轉(zhuǎn)、交易、保有、繼承等環(huán)節(jié)縝密、無疏漏的稅法體系，強(qiáng)力約束資本對(duì)共享原則的僭越和對(duì)分配正義的破壞。其次，要盡快完善以民生為基準(zhǔn)、以公共福利為導(dǎo)向的土地財(cái)政的使用與評(píng)估的制度體系，加強(qiáng)對(duì)每一筆土地出讓金的規(guī)劃、使用、審計(jì)、監(jiān)管和評(píng)價(jià)，確保土地財(cái)政使用的高效率，規(guī)避公共利益虛化或旁落。

2.規(guī)范資本邏輯：地利共享的現(xiàn)實(shí)要求

如果說，維護(hù)土地公有的制度基礎(chǔ)和土地紅利的公共收益性質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)地利共享的邏輯前提，那么，規(guī)范資本邏輯與修正“叢林法則”，則是這一制度前提對(duì)各級(jí)政府處理土地收益分配問題的必然要求。當(dāng)前我國(guó)土地非農(nóng)化開發(fā)與利用，主要是由土地市場(chǎng)化、土地資本化機(jī)制來推動(dòng)的，投資獲利、優(yōu)勝劣汰將是無法回避且長(zhǎng)期存在的客觀事實(shí)。但是，鑒于土地公有的制度基礎(chǔ)，建立在公共資源之上的土地資本對(duì)于利益的追逐不應(yīng)該不受限制地膨脹，更不能成為社會(huì)貧富懸殊、分配不公和社會(huì)撕裂的推手。因此，約束和規(guī)范土地資源上的資本的恣意與僭越，修正“叢林法則”，遏制個(gè)人利益索求膨脹，是各級(jí)政府維護(hù)和實(shí)現(xiàn)土地公共利益的常態(tài)性任務(wù)，也是政府公共性履職的現(xiàn)實(shí)要求。

財(cái)富分配“是無法通過純經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制揭示的”，“每個(gè)人都應(yīng)該警惕任何關(guān)于財(cái)富和收入不平等的經(jīng)濟(jì)決定機(jī)制?！雹赱法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，中信出版社，2014年，第21、552頁(yè)。而“資本管制是管理和遏制財(cái)富不平等動(dòng)態(tài)的一種方法?！雹诮鼛资陙恚覈?guó)土地市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引拉動(dòng)、土地資本的顯化與活化、公共財(cái)政的積累與創(chuàng)造上的績(jī)效是明顯的，但資本擴(kuò)張與逐利本性也是始終存在的，建基于土地資源之上的資本擴(kuò)張的規(guī)模與速度比其他領(lǐng)域更加突出，它造成的財(cái)富不平等的現(xiàn)實(shí)及其對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的破壞也更甚。在土地資源開發(fā)利用上的資本邏輯客觀上造成了當(dāng)代中國(guó)分配結(jié)果實(shí)質(zhì)正義不足的現(xiàn)實(shí)背景下，對(duì)土地資本的管制、規(guī)范與修正，并以此為樞紐推進(jìn)分配格局的調(diào)整與完善，不僅具有現(xiàn)實(shí)必要性與緊迫性，而且具有價(jià)值合理性與正當(dāng)性。土地資本的管制與規(guī)范，除了仰賴于上文論述的“顆粒歸倉(cāng)”的稅法體系，還要不斷完善對(duì)土地資本營(yíng)運(yùn)的全過程進(jìn)行管控的法規(guī)與制度體系，旨在保障自然資源的公共利益屬性及其正義價(jià)值不被資本的逐利與擴(kuò)張本性所劫。

土地資源是一種“基本益品”（primary goods），是社會(huì)與個(gè)人“應(yīng)得”形而下的現(xiàn)實(shí)利益與物質(zhì)形態(tài)。少數(shù)人在土地資源上的“個(gè)人所得”溢載對(duì)社會(huì)整體分配正義的沖擊、干擾與破壞是巨大的，這也是當(dāng)前我國(guó)土地紅利分配實(shí)質(zhì)正義不足的重要誘因。政府要保障每個(gè)社會(huì)成員平等享有基礎(chǔ)資源和發(fā)展權(quán)利，就必須調(diào)節(jié)和規(guī)范少數(shù)人“個(gè)人應(yīng)得”溢載。當(dāng)前，政府除了要完善土地資本營(yíng)運(yùn)的稅法體系與管控制度，使資本方“個(gè)人所得”回到合理軌道并受制度化嚴(yán)格限定外，還需要聚焦“拆二代”“征二代”等因土地資源收益分配不合理的制度設(shè)計(jì)引發(fā)的收益代際傳承與固化問題。調(diào)節(jié)少數(shù)人在土地資源上的“個(gè)人所得”溢載，探索推進(jìn)資源所得累進(jìn)稅制是一種可行思路。當(dāng)然，累進(jìn)稅制的基本前提是要遵照稅務(wù)法定原則。

3.推進(jìn)程序正義：地利共享的制度條件

這里所指的程序正義既包括土地開發(fā)利用中的程序正義，也包括土地紅利分配的程序正義。盡管當(dāng)前我國(guó)的征地補(bǔ)償?shù)闹贫裙┙o上已較全面詳盡，但圍繞土地及其紅利分配的矛盾沖突不斷升級(jí)表明，當(dāng)代中國(guó)圍繞土地紅利分配的程序正義機(jī)制尚不完善。圍繞土地而生的利益關(guān)系多元復(fù)雜甚至產(chǎn)生激烈的沖突與矛盾，此時(shí)只有將其轉(zhuǎn)換為程序問題，通過合理、規(guī)范和日臻完備的程序與制度設(shè)計(jì)，才能全面包容不同利益主體的多元復(fù)雜的利益訴求并有效化解矛盾沖突，土地開發(fā)利用與土地紅利分配的程序正義機(jī)制對(duì)實(shí)現(xiàn)土地紅利分配的實(shí)質(zhì)正義具有基礎(chǔ)性和保障性意義。

任何一項(xiàng)土地公共政策的制定與執(zhí)行都深刻影響著不同利益主體的利益關(guān)系變動(dòng)。政府作為土地公共政策的制定者與執(zhí)行者，必然擔(dān)負(fù)著運(yùn)用公共權(quán)力協(xié)調(diào)和平衡各利益主體的利益關(guān)系的重要職責(zé)，這就要求政府在土地資源開發(fā)利用和土地紅利分配的公共政策的制定和執(zhí)行中，要最大限度體現(xiàn)社會(huì)公共利益的要求和社會(huì)正義的原則。為此，關(guān)于土地問題的公共政策，其制定與執(zhí)行的全過程都要高度重視并全面吸納不同利益主體的參與，充分賦予不同利益主體進(jìn)行權(quán)利和利益申張的機(jī)會(huì)與渠道，平等重視不同利益主體的訴求和意志表達(dá)，從而推動(dòng)土地資源開發(fā)利用和土地紅利分配的程序正義機(jī)制不斷趨于完善。

政府作為土地公共政策的制定者和執(zhí)行者，完善土地開發(fā)利用與紅利分配的程序正義的重要前提是要規(guī)范政府行為，建設(shè)法治政府的制度體系與監(jiān)督體系是確保程序正義必不可少的環(huán)節(jié)。在政府作為土地市場(chǎng)化規(guī)劃者、決策者、仲裁者以及紅利接受者等多重角色交織的背景下，維護(hù)政府公共性本質(zhì)，完善土地資源上的權(quán)力約束機(jī)制，確保政府行為規(guī)范性就顯得格外重要。作為公共部門的政府有保護(hù)每個(gè)社會(huì)成員平等享有社會(huì)應(yīng)得的責(zé)任，卻沒有侵占或分享社會(huì)應(yīng)得的權(quán)力，政府對(duì)于本來應(yīng)當(dāng)由所有社會(huì)成員公平分享的社會(huì)應(yīng)得的私下或公開侵占，是權(quán)力腐敗的重要表現(xiàn)。張國(guó)清：《分配正義與社會(huì)應(yīng)得》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。要改變當(dāng)前中國(guó)土地資源開發(fā)利用上腐敗現(xiàn)象多發(fā)頻發(fā)的局面，消除權(quán)力設(shè)租與尋租空間，就有必要進(jìn)一步明確政府在土地資源開發(fā)和土地紅利處置上的職權(quán)邊界、職責(zé)范圍和行為準(zhǔn)則，基于“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的原則，不斷完善政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單和服務(wù)清單，進(jìn)一步明確政府履職的約束性指標(biāo)，不斷健全土地開發(fā)利用與土地紅利收支的依法決策機(jī)制與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，謹(jǐn)防少數(shù)特殊利益群體假公濟(jì)私，將土地公共收益攫為己有，有效防范政府公共性異化。

4.完善補(bǔ)償正義：地利共享的重要保障

當(dāng)代中國(guó)土地增值收益分配需直面并有效解決“過多”與“過少”之間的“適度”問題。曾盛聰：《地利共享的正義邏輯與制度安排》，《哲學(xué)研究》2016年第2期。政府在推進(jìn)地利共享的分配正義機(jī)制構(gòu)建中，除了要完善土地各項(xiàng)權(quán)能及其對(duì)應(yīng)的利益方的“應(yīng)得”機(jī)制，還要著重落實(shí)土地權(quán)益弱勢(shì)群體的“應(yīng)得”補(bǔ)償。在土地快速增值過程中，土地權(quán)益意義上的弱勢(shì)群體是客觀存在的，這也是近年社會(huì)輿論集中關(guān)注征地拆遷事件的客觀誘因。從“時(shí)間維度”看，土地增值生成具有階段性切割和歷史性延綿雙重特性，土地紅利分配應(yīng)兼顧被征地農(nóng)民個(gè)體生命歷程和世代疊加代際倫理的可持續(xù)性，這一點(diǎn)同土地因區(qū)位差異而帶來增值的“空間維度”所要求的地利共享并不矛盾。鄭雄飛：《地租的時(shí)空解構(gòu)與權(quán)利再生產(chǎn)——農(nóng)村土地“非農(nóng)化”增值收益分配機(jī)制探索》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第4期。也就是說，在地利共享的原則與目標(biāo)之下，被征地農(nóng)民因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)了更多的成本，他們?cè)谕恋丶t利收益和發(fā)展機(jī)會(huì)上獲得合理傾斜，使其“所得”符合其“所應(yīng)得”，避免使其淪為利益受損者或“最少受惠者”，是補(bǔ)償正義的必然要求。對(duì)于被征地農(nóng)民群體權(quán)利保障而言，“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)能需要在國(guó)家制度性層面做出更進(jìn)一步、更加完善的厘定與規(guī)范，形成土地承包權(quán)對(duì)于其他二權(quán)（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）的適度調(diào)整與平衡，從而恰當(dāng)構(gòu)建土地“三權(quán)分置”后各項(xiàng)權(quán)能的收益分配與平衡機(jī)制，使“應(yīng)得”得以落實(shí)。

政府健全土地權(quán)益弱勢(shì)群體的“應(yīng)得”補(bǔ)償，首先，要盡快形成相關(guān)權(quán)能對(duì)應(yīng)的利益主體的利益變動(dòng)的跟蹤與評(píng)估機(jī)制，改變“一次性補(bǔ)償”終結(jié)利益配置的簡(jiǎn)單化思維，各級(jí)政府要致力于構(gòu)建并不斷完善各利益主體的收益變動(dòng)情況的長(zhǎng)線跟蹤與評(píng)估機(jī)制。其次，要盡快完善對(duì)土地權(quán)益弱勢(shì)群體的常態(tài)化“返哺”機(jī)制，在全面考證和有效平衡國(guó)家利益、集體利益、被征地農(nóng)民利益和未被征地農(nóng)民利益基礎(chǔ)上，對(duì)土地紅利分配中的弱勢(shì)方和失利方展開動(dòng)態(tài)性的土地紅利“返哺”，使其“所得”符合或接近其“所應(yīng)得”。再次，要盡快完善促進(jìn)補(bǔ)償正義落實(shí)的體制機(jī)制，形成補(bǔ)償正義和矯正正義的具體政策安排。③曾盛聰：《地利共享的正義邏輯與制度安排》，《哲學(xué)研究》2016年第2期。

完善土地紅利補(bǔ)償正義，各級(jí)政府還要推進(jìn)土地公共利益向民生福利的有效轉(zhuǎn)化，建立兜底民生保障體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。作為一種“公共善”的土地公共利益不能長(zhǎng)期處于虛化的存在狀態(tài)，必須向民生福利轉(zhuǎn)化后才能成為真實(shí)的存在，因此，構(gòu)筑土地公共利益向公共福利的轉(zhuǎn)化機(jī)制對(duì)于地利共享的價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要的橋梁或紐帶意義。“正義社會(huì)制度的角色，不在于操控社會(huì)，從而使社會(huì)促進(jìn)幸福的平等分配或公平分配，而在于公平地向個(gè)體提供他們必需的資源，從而使他們自由而公平地追求他們發(fā)現(xiàn)值得去過的生活方式?！盵美]弗雷曼：《羅爾斯》，張國(guó)清譯，華夏出版社，2013年，第65～66頁(yè)。當(dāng)土地資源及其增值的“基本益品”能切實(shí)轉(zhuǎn)化為每一相關(guān)個(gè)體必需的資源時(shí)，公共利益才能獲得現(xiàn)實(shí)的民生福利的依托。兜底的民生保障體系和基本公共服務(wù)均等化，涵蓋教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助與社會(huì)救濟(jì)等內(nèi)容，它強(qiáng)調(diào)“質(zhì)”上的基本與“面”上的覆蓋，關(guān)涉人們最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是催生社會(huì)成員“獲得感”的基礎(chǔ)與保障。

四、余論

當(dāng)代中國(guó)以地利共享為原則和實(shí)現(xiàn)方式的土地紅利分配正義，必定是一個(gè)需要長(zhǎng)期努力才能實(shí)現(xiàn)的過程。在當(dāng)前深化市場(chǎng)在資源配置中的決定作用同時(shí)更好發(fā)揮政府作用的改革中，我們一方面要看到土地市場(chǎng)化、土地資本化對(duì)于激活土地的生產(chǎn)要素功能及其經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的現(xiàn)實(shí)必要性；另一方面又要看到土地作為每一個(gè)人生存與發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，國(guó)家和政府對(duì)其進(jìn)行公平正義配置的歷史必然性。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展中，土地紅利之所以是一種特殊的紅利形式，在于其背后所牽涉的社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)系的復(fù)雜性。土地紅利是效率性與公平性、經(jīng)濟(jì)性與政治性的有機(jī)統(tǒng)一。③

我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)際是一次社會(huì)生活與社會(huì)關(guān)系在時(shí)空格局上的重塑過程，探索土地增值分配不僅是地租理論向縱深發(fā)展的重要契機(jī)，鄭雄飛：《地租的時(shí)空解構(gòu)與權(quán)利再生產(chǎn)——農(nóng)村土地“非農(nóng)化”增值收益分配機(jī)制探索》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第4期。也是分配正義理論朝向現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的檢視與拓展。在土地增值分配業(yè)已成為當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)分配關(guān)系的焦點(diǎn)性、樞紐性問題的背景下，國(guó)家和政府對(duì)地權(quán)及地租的公平配置的緊迫性就前所未有地凸顯出來。為此，國(guó)家和各級(jí)政府需要借助行政力量進(jìn)一步規(guī)范資本邏輯，修正“叢林法則”，遏制土地資本的“暴利”與“暴戾”現(xiàn)象，通過科學(xué)有效的制度設(shè)計(jì)，催生和彰顯我國(guó)土地紅利分配的實(shí)質(zhì)正義、程序正義和補(bǔ)償正義，形成全民共享土地紅利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的基本格局。地利共享的制度設(shè)計(jì)與政策供給，體現(xiàn)了我黨“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)”的執(zhí)政理念，習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第45頁(yè)。具有戰(zhàn)略性和時(shí)代性意義。

作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院、政治發(fā)展與地方治理研究中心

責(zé)任編輯：秦開鳳