文/劉錚,中國海洋大學(xué)
據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心(CDC)相關(guān)部門2012年4月發(fā)布的調(diào)查資料估計(jì),中國犬只數(shù)量高達(dá)1.3億只。在生活中,寵物犬在給飼養(yǎng)犬主人帶來快樂與慰藉的同時(shí),由于寵物犬飼養(yǎng)的廣泛性,以及人畜混居和犬只的攻擊性或潛在攻擊性,以及人們對(duì)于犬只的好惡程度不同等方面原因,造成了養(yǎng)犬帶來的沖突不斷。
養(yǎng)犬管理雖看似是管犬,實(shí)則是管人。養(yǎng)犬是人的行為,犬只引發(fā)的沖突,實(shí)際是人與人之間的沖突。對(duì)于不影響他人的養(yǎng)犬行為,不僅不應(yīng)限制,而且應(yīng)當(dāng)予以保護(hù),因其屬于養(yǎng)犬人的私權(quán)。養(yǎng)犬是養(yǎng)犬人的自由和權(quán)利,但這種自由和權(quán)利不是沒有邊際的。所以,養(yǎng)犬必須要管,而且要科學(xué)管理、依法管理。要靠依法管理為主,靠有效宣傳教育引導(dǎo)為輔,使得每一個(gè)養(yǎng)犬人的行為都限定在合理范圍內(nèi),以盡量減少對(duì)他人造成的不利影響,增進(jìn)公共福祉。
2.1 各地多出臺(tái)了地方性的養(yǎng)犬法規(guī)。在北大法律信息網(wǎng)查詢,搜索關(guān)鍵字“養(yǎng)犬”,共搜索到地方性法規(guī)100篇,地方政府規(guī)章30篇,地方規(guī)范性文件143篇,共計(jì)273部。這些養(yǎng)犬管理辦法基本覆蓋了我國的主要城市,但是廣大農(nóng)村、郊區(qū)地區(qū)并沒有包含在內(nèi),而這些地區(qū)由于發(fā)展偏慢,犬只傷人、狂犬病防治的問題相較于城市反而更嚴(yán)重。
2.2 沒有全國性的養(yǎng)犬管理專項(xiàng)法規(guī)。從中央層面看,涉及養(yǎng)犬管理的法律大致有《動(dòng)植物檢疫法》《重大動(dòng)物疫情條例》,但是這些法律主要的立法目的均是從防范疫情角度出發(fā)。我國出于規(guī)范養(yǎng)犬行為、調(diào)節(jié)養(yǎng)犬行為相關(guān)方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的全國性專門法律尚且沒有。還有一些涉及養(yǎng)犬管理的條款包含在《治安管理處罰法》和《侵權(quán)責(zé)任法》中,雖然對(duì)于養(yǎng)犬造成的侵權(quán)行為如何處罰做出了相應(yīng)的規(guī)定,但是從實(shí)際執(zhí)行的情況來看,法律規(guī)定模糊、執(zhí)行尺度不一以及違法成本過低等原因,導(dǎo)致了全國性的執(zhí)行不力、威懾力不強(qiáng)的問題。
2.3 養(yǎng)犬管理法規(guī)普遍執(zhí)行不力,違法成本過低?!吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第七十五條規(guī)定:“飼養(yǎng)動(dòng)物,干擾他人正常生活的,處警告;警告后不改正的,或者放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说?,?00元以上500元以下罰款?!痹趯?shí)際的執(zhí)法實(shí)踐中,由于對(duì)“干擾他人正常生活的”這一情狀的難以界定,再加之出于對(duì)養(yǎng)犬管理的重視程度不夠,警力缺乏等原因,以及先警告后處罰的立法設(shè)計(jì),造成了普遍執(zhí)行不力。比如說,犬只吠叫、遛狗不牽繩是否屬于干擾他人正常生活,法律并沒有給出完整的定義。但顯而易見的是,民間對(duì)于不文明養(yǎng)犬的主要吐槽點(diǎn)就是“犬吠擾民”“遛狗不栓繩”“犬只隨地便溺”等。一旦其他人與“遛狗不拴繩”的犬主人發(fā)生交涉或爭(zhēng)執(zhí)的時(shí)候,犬主人大多時(shí)候就是一句“我們家狗不咬人”,就算警察來了,由于法律可執(zhí)行性的缺失,往往也是不了了之。至于各地方性的法律和規(guī)范,其執(zhí)行更是力度偏弱,違規(guī)養(yǎng)犬行為司空見慣。
2.4 不文明養(yǎng)犬行為引發(fā)的沖突不斷。
2.4.1 不文明養(yǎng)犬行為侵犯了人的基本權(quán)利。雖然大多數(shù)城市均出臺(tái)了養(yǎng)犬管理規(guī)定,但是由于管理部門職責(zé)不清、違法成本幾乎可以忽略不計(jì)等原因,規(guī)定普遍得不到有效執(zhí)行。遛狗不拴繩子、樓道散養(yǎng)等行為,對(duì)于鄰居和其他人造成了心理壓力和潛在危險(xiǎn),屬于典型的侵犯了他人人身安全權(quán)。在此需要強(qiáng)調(diào)的是,并非是發(fā)生了犬只傷人事件才是侵犯了人身安全權(quán),散養(yǎng)的狗或未拴繩的狗,懾于其潛在的攻擊性,會(huì)使人產(chǎn)生威脅感和心理壓力,這本身就是侵犯了人的安全權(quán)。近年來,全國發(fā)生多起惡犬傷人事件,影響惡劣。
2.4.2 狂犬病疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)。由于養(yǎng)犬規(guī)定涉及的登記、定期防疫的普遍落實(shí)不力,在狂犬病疫苗接種上的風(fēng)險(xiǎn)更加不能忽視。
2.4.3 文化理念上存在分歧。這主要和近年來網(wǎng)絡(luò)上一些熱點(diǎn)事件有關(guān)系,例如“玉林狗肉節(jié)”“明星抵制狗肉事件”等等。與養(yǎng)犬管理高度相關(guān)的,即是是否可以吃狗肉的話題,也應(yīng)是廣義的養(yǎng)犬管理需要予以引導(dǎo)的范圍。
2.4.4 流浪犬只管理不善。流浪動(dòng)物目前主要是流浪貓和流浪狗。流浪貓主要獨(dú)居,體型較小,對(duì)人的攻擊性較弱。流浪狗以群居為主,常見三五成群,且由于狗的攻擊性較強(qiáng),一旦成群對(duì)于人類特別是未成年人具有顯著威脅性。同時(shí),一旦流浪狗染上狂犬病,發(fā)病期間具備極強(qiáng)的攻擊性,發(fā)病犬只攻擊人類的事件屢見不鮮。
2.4.5 虐待動(dòng)物現(xiàn)象頻發(fā)。養(yǎng)在寵物犬?dāng)?shù)量迅速增加的同時(shí),犬只主人對(duì)犬只的棄養(yǎng)、虐待也是司空見慣的現(xiàn)象。
3.1.1 完善我國養(yǎng)犬管理法律體系的必然要求。養(yǎng)犬管理的本質(zhì)是依靠法律調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系。但從目前的狀況來看,由于我國法律體系的特點(diǎn),由于缺少統(tǒng)一的上位法,各地的養(yǎng)犬管理立法混亂沖突現(xiàn)象嚴(yán)重,也導(dǎo)致廣大農(nóng)村郊區(qū)和部分小城市出于養(yǎng)犬管理無法可依的尷尬境地。
3.1.2 全國性立法將帶來示范效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)。全國性養(yǎng)犬管理法律立法,不僅包括出臺(tái)全國性專項(xiàng)養(yǎng)犬法規(guī),還應(yīng)包括對(duì)刑法、侵權(quán)責(zé)任法、治安管理法等現(xiàn)行法律的修改完善。作為在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的、立法行政權(quán)力自上而下的國家,出臺(tái)全國范圍內(nèi)規(guī)范養(yǎng)犬的法律的重要性不言而喻,有利于提高各個(gè)層面對(duì)于養(yǎng)犬管理的重視、也有利于提高養(yǎng)犬管理法律的權(quán)威性,進(jìn)而不僅帶動(dòng)提升養(yǎng)犬管理法律的執(zhí)行力度和效率。
3.1.3 明確養(yǎng)犬管理的主責(zé)部門。我國沒有全國性的養(yǎng)犬管理法律,其直接導(dǎo)致從中央部委層面上看,缺少一個(gè)顯著的養(yǎng)犬管理主責(zé)部門。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,在有了全國性專項(xiàng)法律以后,必然會(huì)明確執(zhí)法的主體——主責(zé)部門,為了確保法律的有效實(shí)施,對(duì)應(yīng)部門一般都會(huì)發(fā)揮牽頭作用,推動(dòng)國務(wù)院出臺(tái)對(duì)應(yīng)的行政法規(guī),并研究出臺(tái)相應(yīng)的部門規(guī)章。這些行政法規(guī)和規(guī)章一般都是從執(zhí)法者的角度研究制定,其一般更加具體而具有操作性,必然會(huì)為對(duì)應(yīng)法律的落實(shí)提供了良好的基礎(chǔ)。遺憾的是,由于全國性專項(xiàng)法律和主責(zé)部門的缺失,在行政法規(guī)和部門規(guī)章方面,養(yǎng)犬管理也進(jìn)入了真空地帶。
3.2 全國性的教育引導(dǎo)。如何引導(dǎo)廣大養(yǎng)犬人,妥善管理犬只,不妨害公共利益,其基礎(chǔ)在于教育引導(dǎo)。以香港為例,香港的養(yǎng)犬管理教育可謂做到了全覆蓋和細(xì)致入微。嚴(yán)加新指出:“香港能成功解決困擾許多城市的狗患問題(包括引發(fā)狂犬病、狗糞污染環(huán)境以及狗傷人、擾民等問題),與香港的相關(guān)法制比較健全有密切關(guān)系。香港當(dāng)局不懈引導(dǎo)市民遵守法律,使市民從小就培養(yǎng)起文明養(yǎng)狗的公德意識(shí)。所以,市民平時(shí)出去遛狗,都會(huì)以狗繩牽引,一些大狗還會(huì)戴上口罩,避免騷擾或襲擊他人?!?。從借鑒治理酒駕的成功經(jīng)驗(yàn)來看,政府要自上而下的開展宣傳教育,從全國范圍內(nèi)引導(dǎo)全體人民逐步樹立起良好的養(yǎng)犬公德意識(shí),促進(jìn)大眾了解養(yǎng)犬的法規(guī)、知識(shí)和侵權(quán)責(zé)任,提高依法維權(quán)意識(shí),避免養(yǎng)犬行為引發(fā)的沖突造成惡性事件。
3.3 加嚴(yán)違法懲戒。對(duì)于養(yǎng)犬人發(fā)生諸如遛狗不栓繩、不清理狗糞、縱容狗吠擾民、遺棄虐待犬只等行為,均應(yīng)進(jìn)一步明確處罰細(xì)則,嚴(yán)格實(shí)施處罰。好的習(xí)慣是嚴(yán)格的法律“罰”出來的。要借鑒治理酒駕、醉駕入刑的經(jīng)驗(yàn),一方面修改《治安管理處罰法》,對(duì)于其中第七十五條予以修改,明確說明,飼養(yǎng)動(dòng)物干擾他人正常生活的行為應(yīng)至少包括以下幾種“在公共場(chǎng)所散養(yǎng)犬只的”“在公共場(chǎng)所遛狗不拴犬繩的(并應(yīng)說明犬繩的要求)”“犬吠擾民的(參考‘三吠’原則予以明確說明,確保易于判定)”,同時(shí)去除警告條款,直接予以處罰,同時(shí)提高罰款數(shù)額;并規(guī)定,情節(jié)嚴(yán)重的(如一年內(nèi)連續(xù)違法2次或以上的),由公安機(jī)關(guān)對(duì)養(yǎng)犬人處以行政拘留5日-10日。對(duì)于養(yǎng)犬不束犬鏈或在公共場(chǎng)所散養(yǎng)等行為導(dǎo)致犬只傷人的行為,不僅要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任,還要以犯罪論處,追究刑事責(zé)任。像治理酒駕醉駕一樣治理狗患,以圖有效保障公民的人身安全和社會(huì)公共安全。
3.4 建設(shè)兼容并蓄的養(yǎng)犬文化。養(yǎng)犬是人的權(quán)利,吃狗肉也是人的權(quán)利。養(yǎng)犬作為人的權(quán)利,在保障人們養(yǎng)犬的合法權(quán)利的同時(shí),養(yǎng)犬這一行為,應(yīng)受到有效約束,以使其避免影響到他人。吃狗肉也是權(quán)利,吃狗肉還是吃豬肉等等,并沒有本質(zhì)上的不同。關(guān)鍵是吃狗肉的行為也要受到有效約束,吃的狗肉應(yīng)是合法取得的。如果吃的是合法獲得的狗,只要是狗主人同意出賣或宰殺的,那么均沒有問題。在“全國性養(yǎng)犬管理法律”不僅要細(xì)化規(guī)范養(yǎng)犬行為的條款,而且要對(duì)偷竊犬只的行為如何加嚴(yán)懲處予以充分考慮,使偷竊犬只的行為對(duì)應(yīng)的代價(jià)提高,以顯著降低食用用途的犬只中被竊犬只的數(shù)量;同時(shí),對(duì)于干擾合法狗肉經(jīng)營場(chǎng)所經(jīng)營行為,也應(yīng)充分考慮,出臺(tái)專門的條款予以制約。要出臺(tái)對(duì)應(yīng)管理規(guī)定,規(guī)范狗肉涉及的養(yǎng)殖、屠宰、經(jīng)營環(huán)節(jié)的衛(wèi)生檢疫程序,避免陷入狗肉養(yǎng)殖販賣中無檢疫法規(guī)可依、導(dǎo)致合理的狗肉販賣被逼為“非法”的行為,引導(dǎo)狗肉經(jīng)營產(chǎn)業(yè)合法化、規(guī)范化。