王云燕

杭州電子科技大學(xué)，浙江 杭州 310018

一、我國城市養(yǎng)犬管理制度體系

(一)行政許可制度

為加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀管理，達(dá)成公共利益和個(gè)體利益以及個(gè)體利益之間的均衡，并實(shí)現(xiàn)公平合理、一視同仁的效果，我國在城市養(yǎng)犬方面也基本建立了行政許可準(zhǔn)入制度，在保障公民飼養(yǎng)寵物權(quán)利的同時(shí)，也規(guī)定了其所應(yīng)當(dāng)履行的相應(yīng)義務(wù)。

1.養(yǎng)犬免疫、登記制度

各個(gè)城市基本上針對(duì)養(yǎng)犬實(shí)行強(qiáng)制免疫和登記制度。犬類主管部門應(yīng)自接到養(yǎng)犬申請(qǐng)報(bào)告后按期做出決定，并對(duì)符合條件的核發(fā)養(yǎng)犬許可證等相關(guān)證明。一般情況下，犬只出生滿三個(gè)月的，養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定將飼養(yǎng)的犬只送至獸醫(yī)主管部門指定地點(diǎn)接受狂犬病免疫接種，并實(shí)行每年免疫一次的政策。有些地方還會(huì)為犬只植入電子標(biāo)識(shí)，方便對(duì)于犬只的網(wǎng)上管理。

2.養(yǎng)犬被準(zhǔn)許條件

各個(gè)城市在此方面都做了詳細(xì)的規(guī)定，絕大多數(shù)地方還對(duì)個(gè)人養(yǎng)犬與單位養(yǎng)犬進(jìn)行了分類，如個(gè)人養(yǎng)犬時(shí)應(yīng)符合有合法身份證明、有完全民事行為能力、有固定住所、住所在禁止養(yǎng)犬區(qū)域以外等規(guī)定，單位養(yǎng)犬時(shí)應(yīng)符合有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的主體資格、有確定的犬只管養(yǎng)人員、有犬只圈養(yǎng)設(shè)施、有健全的養(yǎng)犬安全管理制度等。

3.養(yǎng)犬行為規(guī)范

在養(yǎng)犬行為被許可后，養(yǎng)犬人還需遵循一定的行為規(guī)范。例如攜帶犬只外出時(shí)應(yīng)掛犬繩、犬牌，并注意一些禁止出入的場(chǎng)所，遵守秩序，及時(shí)清理犬只排泄物等等，一些城市還對(duì)應(yīng)飼養(yǎng)犬只的品種、犬只的數(shù)量、牽引繩的長度、遛狗時(shí)間作出了具體的規(guī)定，以滿足養(yǎng)犬的行政許可制度。

(二)行政處罰制度

各個(gè)城市現(xiàn)行養(yǎng)犬管理?xiàng)l例所規(guī)定的行政處罰種類主要包括申誡罰與財(cái)產(chǎn)罰。對(duì)于養(yǎng)犬者而言，若出現(xiàn)違反養(yǎng)犬登記許可與免疫制度、攜帶犬只進(jìn)入禁止進(jìn)入的場(chǎng)所或公共交通工具且不聽勸阻、亂扔犬只尸體等行為時(shí)，由相關(guān)部門責(zé)令改正、給予警告，拒不改正的，則處以罰款；若未經(jīng)批準(zhǔn)擅自養(yǎng)犬，則由犬類主管部門沒收犬只；若犬吠影響他人正常生活或養(yǎng)犬人放任犬只恐嚇?biāo)藭r(shí)，由公安部門處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)甚至要依法追究刑事責(zé)任。在具體的罰款數(shù)額及標(biāo)準(zhǔn)方面，各個(gè)城市的規(guī)定有所不同。此外，若負(fù)有養(yǎng)犬管理職責(zé)的行政管理部門及其工作人員出現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為時(shí)，也應(yīng)依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

二、我國現(xiàn)有城市養(yǎng)犬管理制度的行政法特征

(一)立法宗旨側(cè)重于對(duì)養(yǎng)犬行為的限制

準(zhǔn)許養(yǎng)犬作為一種受益性行政行為，其在為養(yǎng)犬人創(chuàng)設(shè)某種養(yǎng)犬的“特權(quán)”的同時(shí)，主要宗旨還是側(cè)重于對(duì)養(yǎng)犬行為的限制，一些城市的養(yǎng)犬管理制度從名稱上就能體現(xiàn)出這一點(diǎn)，如最新《杭州市限制養(yǎng)犬規(guī)定》對(duì)一般限養(yǎng)區(qū)公寓樓禁止飼養(yǎng)的烈性犬品種、重點(diǎn)限制養(yǎng)犬區(qū)、在重點(diǎn)限制養(yǎng)犬區(qū)內(nèi)準(zhǔn)許飼養(yǎng)的犬類品種等都作出了明確的規(guī)定，甚至嚴(yán)格限制遛狗時(shí)間，只允許晚7點(diǎn)至早7點(diǎn)遛狗，并對(duì)于不準(zhǔn)守規(guī)定時(shí)間遛狗的行為，處以200至400元罰款，以期將養(yǎng)犬人的行為控制在合理的限度之內(nèi)。該規(guī)定也被稱為杭州市史上最嚴(yán)養(yǎng)犬規(guī)定。

(二)執(zhí)法理念體現(xiàn)從嚴(yán)管理的原則

各大城市的養(yǎng)犬管理規(guī)定中無不體現(xiàn)著從嚴(yán)管理的方針，如前述所提及的養(yǎng)犬免疫、登記制度，養(yǎng)犬被準(zhǔn)許的具體條件，養(yǎng)犬行為應(yīng)具體遵循的行為規(guī)范等等都有明確的要求。另外，對(duì)涉及養(yǎng)殖、銷售等養(yǎng)犬產(chǎn)業(yè)的管理也都加以明文規(guī)定。當(dāng)違反這些規(guī)定時(shí)，所應(yīng)承擔(dān)的后果也都較為嚴(yán)格，從重處罰，其目的就是更好地規(guī)范養(yǎng)犬人以及犬類主管部門的行為，嚴(yán)格執(zhí)法。

三、我國現(xiàn)行地方養(yǎng)犬管理制度存在的問題分析

雖然各大城市的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例紛紛出臺(tái)且不斷更新，相關(guān)部門也為貫徹實(shí)施其法律規(guī)范不斷努力，但遺憾的是，其實(shí)施效果依舊不盡如人意。犬只濫養(yǎng)、濫繁現(xiàn)象依舊突出，犬只在公共場(chǎng)所之內(nèi)造成人身傷害的情形仍一如既往地發(fā)生……各地違反養(yǎng)犬管理?xiàng)l例的狀況仍無可避免。在反思這些現(xiàn)象出現(xiàn)的同時(shí)，最主要的還應(yīng)是回歸制度本身，去挖掘其自身的不足之處。

(一)制度的設(shè)定缺乏社會(huì)共識(shí)

任何一項(xiàng)法律規(guī)則的制定與實(shí)施都應(yīng)建立一定的社會(huì)共識(shí)，即為社會(huì)大多數(shù)成員所認(rèn)可，這樣才能充分調(diào)動(dòng)公民參與守法的積極性，否則難免會(huì)使得法律成為一紙空文。論及養(yǎng)犬管理制度時(shí)亦是如此，不難發(fā)現(xiàn)，我國各個(gè)城市的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例的設(shè)定缺乏公眾的認(rèn)同這一基礎(chǔ)，在沒有盡可能地讓公眾通過討論形成社會(huì)共識(shí)的情況之下所作出的規(guī)定，顯然不能激發(fā)全民守法的熱情，甚至?xí)霈F(xiàn)普遍性違法，最終釀成“法難責(zé)眾”的后果。

(二)執(zhí)法力量較為單一、效率低下，未能形成監(jiān)管合力

目前執(zhí)法的力量主要在公權(quán)力一方，這種單一的角色難免會(huì)使得政府部門的工作成效大打折扣，影響其工作效率。例如最新出臺(tái)的浙江省養(yǎng)犬管理?xiàng)l例在杭州的執(zhí)行情況，剛開始時(shí)實(shí)施效果較好，但最近一段時(shí)間又幾乎回復(fù)到了之前的狀態(tài)。對(duì)此，杭州市政府不得不集中一段時(shí)間進(jìn)行專項(xiàng)治理。相關(guān)部門必然會(huì)為此付出高昂的代價(jià)，盡管如此，也未必能夠從根本上解決問題。

由此觀之，若在未充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的監(jiān)督力量、未能形成監(jiān)管合力的情形之下，不法分子難免會(huì)肆意妄為地鉆法律的空子，且對(duì)自己目無法律的行為理直氣壯、氣焰囂張，這種局面實(shí)在亟待遏制。

(三)缺乏全國統(tǒng)一的城市養(yǎng)犬管理法律法規(guī)

就全國各城市而言，絕大多數(shù)地區(qū)早已針對(duì)日益應(yīng)受重視的養(yǎng)犬問題在各自的管轄區(qū)域制定了相應(yīng)的法律規(guī)范。但是立法主體的不同使得各個(gè)地區(qū)的養(yǎng)犬管理規(guī)范存在一定的差異，甚至有些規(guī)定之間還存在著沖突。

四、針對(duì)現(xiàn)行地方養(yǎng)犬管理制度完善之思考及建議

(一)保證立法過程的民主性并形成社會(huì)共識(shí)

法律的制定從根本上就應(yīng)維護(hù)最廣大人民群眾的利益。所以當(dāng)立法部門在制定相應(yīng)法律時(shí)，必須采取措施保證人民群眾參與至立法活動(dòng)中，例如通過舉辦聽證會(huì)、座談會(huì)等方式充分聽取民眾的意見和要求。會(huì)上還需盡可能邀請(qǐng)不同群體的代表，達(dá)到公眾意見多多益善的效果，讓大家集思廣益，實(shí)現(xiàn)對(duì)于社會(huì)輿論之精華的廣泛接受。通過各方代表充分討論并一致同意而整理出的最終意見即可作為參考納入法律，這樣也能使得社會(huì)成員對(duì)法律達(dá)成廣泛認(rèn)同，只有對(duì)一項(xiàng)規(guī)則完全心服口服，才不會(huì)隨意去僭越它，而是心安理得地去遵守它。

(二)明確執(zhí)法主體，整合執(zhí)法資源，強(qiáng)化責(zé)任追究

在執(zhí)法方面，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)公民或其他相關(guān)組織參與的積極性，凝聚社會(huì)各界的力量，健全監(jiān)督機(jī)制，使得政府與社會(huì)公眾之間建立有機(jī)的聯(lián)系，增強(qiáng)對(duì)于養(yǎng)犬行為的監(jiān)管效果。

(三)構(gòu)建全國統(tǒng)一的養(yǎng)犬管理法律法規(guī)體系

應(yīng)該先由國務(wù)院針對(duì)養(yǎng)犬管理制定出一部專門的統(tǒng)一的行政法規(guī)，創(chuàng)造出一個(gè)大環(huán)境，為下級(jí)政府提供足夠的立法與執(zhí)法依據(jù)，而各個(gè)地方政府的立法部門可在不違反上位法的前提下根據(jù)本地區(qū)實(shí)際狀況制定相應(yīng)的符合地方特色的行政法規(guī)，從而形成一套自上而下的綜合嚴(yán)密的法律法規(guī)體系。