李堅強

【摘要】存款保險作為國家金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，在保護存款人利益、及時防范和化解金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定方面有著重要作用?；鶎友胄凶鳛槿嗣胥y行的派出機構(gòu)，處在金融風(fēng)險監(jiān)測的最前沿，是暢通存款保險政策傳導(dǎo)和維護金融穩(wěn)定的具體執(zhí)行者。增強基層央行在存款保險制度實施中的作用，必須有效搭建良好的宏觀政策環(huán)境和微觀運行機制，加快推進基層央行職能高效發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】基層央行；存款保險；實施作用

【中圖分類號】F832.22

2015年5月1日，我國頒布實施了《存款保險條例》，正式建立存款保險制度。2015年5月8日，中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于存款保險制度實施有關(guān)事項的通知》并全面部署實施工作，標志著我國施行存款保險制度進入實質(zhì)性操作階段。目前，中國人民銀行正從建立健全投保機構(gòu)風(fēng)險評級體系、風(fēng)險差別費率機制、早期糾正和風(fēng)險處置配套措施等方面入手，逐步推進存款保險實施進程?；鶎友胄凶鳛橹袊嗣胥y行的派出機構(gòu)，處在風(fēng)險監(jiān)測的最前沿，是暢通存款保險政策傳導(dǎo)的具體執(zhí)行者。在推動實施存款保險制度過程中，基層央行需科學(xué)、合理評價投保機構(gòu)的經(jīng)營管理和風(fēng)險狀況，引導(dǎo)投保機構(gòu)審慎、穩(wěn)健經(jīng)營，及時防范、化解和有效處置金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定。本文通過分析基層央行在實施存款保險制度過程中的必要性作用、工作實踐和存在的薄弱環(huán)節(jié)等幾方面，提出必須在宏觀環(huán)境搭建和運行機制建立良好的前提下，充分發(fā)揮基層央行的先知、先導(dǎo)作用，延伸政策觸角，明確風(fēng)險處置職責(zé)，提高存款保險實施效應(yīng)，增強存款保險在維護金融安全、穩(wěn)定公眾信心、防止銀行擠兌、提升普惠金融水平等方面的微觀效用。

一、強化基層央行存款保險實施作用的必要性

（一）經(jīng)濟金融形勢發(fā)展的需要

當前，經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟下行壓力還在持續(xù)，高速度發(fā)展下掩蓋的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性問題逐漸暴露，部分領(lǐng)域的金融風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。而且去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿過程中發(fā)現(xiàn)已顯露的金融風(fēng)險存在進一步加劇的傾向，甚至表現(xiàn)出新的形式。新形勢下，疊加金融創(chuàng)新和金融混業(yè)經(jīng)營帶來的跨行業(yè)、跨系統(tǒng)交叉業(yè)務(wù)風(fēng)險，民營資本逐步進入銀行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融、準金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展風(fēng)險，以及民間融資、非法集資對金融業(yè)的滲透風(fēng)險等，已經(jīng)出現(xiàn)傳遞速度加快、覆蓋范圍更廣、風(fēng)險跨系統(tǒng)和跨區(qū)域傳遞的趨勢?；鶎友胄凶鳛橹袊嗣胥y行的派出機構(gòu)，通過屬地管理原則負責(zé)監(jiān)測區(qū)域風(fēng)險、進行風(fēng)險提示、實施早期糾正和后期風(fēng)險處置措施，有最便利的條件和優(yōu)勢，拓展強化基層央行在實施存款保險制度中的作用是經(jīng)濟金融形勢發(fā)展的需要。

（二）深入推進金融改革的需要

作為金融穩(wěn)定的重要基石，存款保險與存款利率市場化改革、金融市場對內(nèi)對外開放等方面同步推進，是構(gòu)筑我國金融改革藍圖、構(gòu)建完全市場化金融市場、強化金融安全網(wǎng)不可或缺的重要組成部分，對建立金融機構(gòu)市場退出機制、提高監(jiān)管效率和風(fēng)險處置效率、建立金融穩(wěn)定長效機制具有重要的意義。我國已開展的國有銀行、政策性銀行、股份制銀行改革，特別是現(xiàn)代公司治理缺陷的改革是今后必須大力推進的重要工作，地方法人銀行機構(gòu)適應(yīng)市場化有序推進的股權(quán)改革，以及適應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢進行的金融監(jiān)管改革，推動金融業(yè)在市場寬準入條件下促成民營銀行、小銀行發(fā)展等都需要存款保險作為強力后盾和有益補充，提供有力支撐?；鶎友胄性谌粘９ぷ髦袇f(xié)助地方政府推動轄內(nèi)法人銀行機構(gòu)改革，加強民營銀行、小銀行市場準入監(jiān)管，及時反饋各項改革成效等方面具有先天的前沿優(yōu)勢，可以為穩(wěn)步推進各項改革夯實微觀基礎(chǔ)，探索建立維護金融體系安全的有效途徑。

（三）提升普惠金融水平的需要

當前，在滿足實體經(jīng)濟需求方面，特別是在不同層次的金融服務(wù)方面，金融業(yè)業(yè)務(wù)拓展還有較大空間，建立存款保險制度，可以為大、中、小銀行創(chuàng)造一個公平競爭的市場環(huán)境，可以推動形成有效競爭、多層次、廣覆蓋的中小金融體系，豐富基層金融服務(wù)和供給，逐步提升金融普惠水平。而基層央行是普惠金融建設(shè)的主要推動者，實施存款保險制度過程中，不僅能推動優(yōu)化金融資源配置，構(gòu)建有效競爭、可持續(xù)發(fā)展的小金融機構(gòu)體系，增加對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持，使服務(wù)地方經(jīng)濟的功能更加完善；而且還可以配合窗口指導(dǎo)、宏觀審慎監(jiān)管和差別存款準備金、利率、再貸款等政策工具全面推進精準扶貧和普惠金融建設(shè)，推動金融市場創(chuàng)新和產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新，從而提供更加個性化、多元化的金融服務(wù)模式，提高服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)實體經(jīng)濟能力和水平。

（四）改善區(qū)域金融生態(tài)的需要

防范區(qū)域金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定，不僅要關(guān)注金融體系內(nèi)部的經(jīng)營情況和健康狀況，而且要關(guān)注金融運行的外部環(huán)境，并積極創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，優(yōu)化金融生態(tài)?；鶎友胄性谕苿訉嵤┐婵畋ｋU制度過程中，可以通過提供金融服務(wù)和強化現(xiàn)有監(jiān)管職責(zé)，有效維護區(qū)域金融市場紀律和金融秩序，增強市場約束性；也可以通過實施風(fēng)險差別費率、早期糾正和風(fēng)險處置等措施，對風(fēng)險及時校正，促進金融機構(gòu)審慎、合規(guī)、穩(wěn)健經(jīng)營。存款保險作為倒閉銀行風(fēng)險處置成本的主要承擔(dān)者，能充分發(fā)揮市場化處置機制作用，快速、高效處置金融風(fēng)險，促使金融體系的去劣存優(yōu)，合理配置資源，豐富金融服務(wù)和供給，改善、優(yōu)化區(qū)域金融生態(tài)。

（五）強化金融穩(wěn)定職能的需要

新形勢下，經(jīng)濟金融形勢日趨復(fù)雜化，觸發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險的因素增多，基層央行現(xiàn)有的監(jiān)測手段和方式，以及人才、技術(shù)、物資等儲備資源，還不能全面、有效監(jiān)測區(qū)域風(fēng)險狀況，全方位進行風(fēng)險處置，基層央行履行金融穩(wěn)定職能的形勢嚴峻性與業(yè)務(wù)的挑戰(zhàn)性明顯不匹配，強化基層央行金融穩(wěn)定職能，提高其金融風(fēng)險應(yīng)急管理能力，建立有效應(yīng)急機制是當務(wù)之急。存款保險制度的實施，為基層央行增強對金融機構(gòu)資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益業(yè)務(wù)及表內(nèi)、外業(yè)務(wù)的全方位監(jiān)測提供了支持，而且隨著存款保險制度體系的逐步健全，必將為基層央行實施事前監(jiān)測、事中監(jiān)管、事后處置提供更加廣泛的手段和方式，在出現(xiàn)風(fēng)險事件時采取措施，適時靈活應(yīng)對風(fēng)險，與審慎監(jiān)管、中央銀行最后貸款人職能共同構(gòu)筑風(fēng)險防線，增強金融穩(wěn)定職能，提升區(qū)域金融安全效能。

（六）加強投保機構(gòu)監(jiān)管的需要

存款保險制度實施后，基層央行按屬地管理原則，對轄屬地方法人投保機構(gòu)加強監(jiān)管，并指導(dǎo)其按規(guī)定及時辦理投保手續(xù)、交納存款保險保費，但投保機構(gòu)數(shù)量眾多，分布較廣，機構(gòu)類型、經(jīng)營狀況和風(fēng)險程度各異的現(xiàn)狀增加了基層央行推動實施存款保險制度工作難度。隨著銀行業(yè)準入門檻的降低，各種形式的民營機構(gòu)還將不斷涌入，基層央行實施存款保險制度面臨的工作任務(wù)必將更為繁重，形勢更為復(fù)雜。發(fā)揮基層央行貫徹執(zhí)行存款保險政策的實施，有利于強化對投保機構(gòu)的日常數(shù)據(jù)的核實、監(jiān)測、分析手段，增強對風(fēng)險的研判、識別、干預(yù)和處置作用。

二、基層央行如何推進開展存款保險工作

（一）拓寬存款保險制度的宣傳渠道

一是制定長期的存款保險制度宣傳機制。省級基層央行要加快建立存款保險宣傳制度，成立宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組，明確目標受眾、披露信息、宣傳方法和經(jīng)費預(yù)算等。二是各級基層央行要最大限度地拓寬存款保險宣傳渠道。采取有效的宣傳和溝通手段，包括大眾傳媒、印刷出版物、官方網(wǎng)站和數(shù)字媒體、專題講座和研討會、免費咨詢電話、投保機構(gòu)，提升基層央行和投保機構(gòu)的宣傳廣度。三是持續(xù)開展存款保險認知活動。提升公眾對存款保險的償付信心，加強對影響存款人利益的相關(guān)信息披露。

（二）加強對存款保險工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

一是各級基層央行及時研究解決存款保險制度實施中的各種問題。二是各市、縣分支機構(gòu)要加強對存款保險制度實施的領(lǐng)導(dǎo)。配備專門人員，定期研究存款保險制度實施中出現(xiàn)的突出問題，發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織和風(fēng)險處置作用。三是基層央行要將存款保險制度實施任務(wù)納入目標考核，落實責(zé)任，大力推進。

（三）提升存款保險核查水平，暢通“獎優(yōu)罰劣”機制通道

一是基層央行要著力加強收集、檢查賬戶及風(fēng)險信息，依法履職。二是積極進行現(xiàn)場核查，及時發(fā)現(xiàn)問題機構(gòu)，保護存款人權(quán)益。三是基層央行發(fā)揮存款保險作用，適時提高問題機構(gòu)適用費率。投保機構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構(gòu)應(yīng)當按照基層央行、銀監(jiān)管理部門要求及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。如投保機構(gòu)在基層央行規(guī)定期限內(nèi)未改進，基層央行可利用早期糾正工具提高其適用費率。

（四）推動研究早期糾正機制的識別和糾正介入時點

一是基層央行要注重防范道德風(fēng)險。加強對投保機構(gòu)進行監(jiān)督檢查和風(fēng)險約束，有利于風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、少發(fā)生。二是有效執(zhí)行存款保險風(fēng)險警示職責(zé)。三是推動建立適合中國基本國情的早期糾正機制。存款保險作為銀行倒閉時最大的利益相關(guān)方，基層央行在最初實施早期糾正機制時需考慮縮減早期糾正措施評估指標、后移早期糾正介入時點、積極采用相對寬松的早期糾正工具等因素，避免由于早期糾正措施的介入導(dǎo)致問題銀行出現(xiàn)恐慌，打破道德風(fēng)險和金融穩(wěn)定之間的平衡關(guān)系。

（五）完善金融機構(gòu)市場化退出機制

一是加快推進農(nóng)信社改制。以股份制為目標，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理，全面深化農(nóng)信社改革。二是完善地方金融風(fēng)險防范機制。明確各級政府是地方金融機構(gòu)風(fēng)險處置的第一責(zé)任人，加強金融監(jiān)測部門與地方政府工作協(xié)調(diào)，增強監(jiān)管合力，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的金融風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置機制。三是推動地方政府對法人投保機構(gòu)市場化退出機制的理解和支持。存款保險推出之前，中央銀行作為金融機構(gòu)信用風(fēng)險的背書人，承擔(dān)了金融風(fēng)險防范和風(fēng)險處置職能，問題銀行存在過度依賴央行解決經(jīng)營困難的局面?；鶎友胄袘?yīng)采用有效的溝通方式，使各級地方政府、省聯(lián)社和投保機構(gòu)充分認識問題銀行市場化退出機制的優(yōu)越性，避免由于“短視”、僵化的思維和地方保護主義影響區(qū)域金融穩(wěn)定。四是推出存款保險風(fēng)險處置機制。由存款保險擔(dān)任問題銀行的接管組織，使其能夠靈活運用市場化方式對問題銀行進行快速、有序的處置。基層央行作為存款保險的實施者，應(yīng)通過與地方政府、監(jiān)管當局的相互配合，各司其職、分工合作，有效提高風(fēng)險處置效率。地方政府和省聯(lián)社需切實提供切實有力的資金扶持，基層央行使用存款保險基金和擔(dān)任問題銀行的接管組織，促成健康的銀行收購倒閉銀行的資產(chǎn)、負債，減少投保機構(gòu)倒閉可能引發(fā)的外部沖擊。五是基層央行積極探索存款保險風(fēng)險處置手段。基于處置成本最小化原則，基層央行應(yīng)研究國外已實踐的風(fēng)險處置方式，研究靈活運用“收購承接”和“過橋銀行”的方式進行市場化處置問題銀行，以達到有效防止風(fēng)險傳染與擴散、維護金融穩(wěn)定的目標。六是嚴查問題銀行經(jīng)營困難原因，明確權(quán)責(zé)，依法依規(guī)追責(zé)到人。

三、強化基層央行在存款保險制度實施中作用的對策建議

（一）制定、修訂相關(guān)法律法規(guī)，建立完善的法律法規(guī)體系

一是在法律層面重新定位基層央行職能，特別是縣支行，應(yīng)強化金融穩(wěn)定職能，從事前、事中、事后方面明確實施存款保險制度職責(zé)。二是對目前不適應(yīng)形勢發(fā)展的相關(guān)法律、法規(guī)進行修訂、完善，建立適應(yīng)國內(nèi)形勢發(fā)展的存款保險制度法律、法規(guī)體系。三是適應(yīng)監(jiān)管改革需要和金融混業(yè)經(jīng)營趨勢，建議適時出臺或修訂相關(guān)法規(guī)，制定相關(guān)制度，規(guī)范跨行業(yè)跨領(lǐng)域金融發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)金融和新興的地方性金融業(yè)務(wù)，有效消除由金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新帶來的金融機構(gòu)功能邊界模糊、金融業(yè)務(wù)交叉與融合加深帶來的金融風(fēng)險，規(guī)避監(jiān)管真空和監(jiān)管套利問題。四是依托制定、修訂的法律、法規(guī)，細化存款保險相關(guān)制度和辦法，進一步明確基層央行存款保險事前監(jiān)測、早期糾正、后期處置程序和操作流程，推動基層央行建立存款保險制度實施相關(guān)機制。

（二）完善人才培養(yǎng)模式，強化存款保險人才支撐

一是優(yōu)化基層央行金融穩(wěn)定工作人員的崗位設(shè)置，解決人員少、年齡老化的問題。二是加大對基層央行金融穩(wěn)定專業(yè)人才專業(yè)知識培訓(xùn)力度，提高人員素質(zhì)，提高基層央行金融穩(wěn)定工作人員的監(jiān)測、分析能力和履職能力，不斷提高各級基層央行運用金融知識支持存款保險發(fā)展的能力和水平。三是通過引進、培養(yǎng)、交流、培訓(xùn)等途徑，建立結(jié)構(gòu)合理、梯次分明的存款保險人才專業(yè)隊伍。引進高層次金融人才和金融管理團隊，快速提升基層央行存款保險管理水平。制定實施金融人才專項培育工程，加快培養(yǎng)本地金融人才隊伍。

（三）建立履職效能評價機制，提升基層央行履職能力

一是加強人民銀行金融穩(wěn)定部門建設(shè)。強化基層人民銀行金融穩(wěn)定處、科室職能，在縣級支行設(shè)立金融穩(wěn)定職能部門，賦予其維護區(qū)域穩(wěn)定的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)。二是提高金融穩(wěn)定隊伍素質(zhì)。將素質(zhì)高、綜合監(jiān)管能力強的工作人員充實到金融穩(wěn)定隊伍中，明確縣支行金融穩(wěn)定工作人員不允許兼崗，同時加強金融穩(wěn)定業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高員工對金融政策、監(jiān)管理論水平和風(fēng)險分析判斷能力，增強基層主動維護區(qū)域金融穩(wěn)定的積極性。三是建立基層央行金融穩(wěn)定履職效能評價體系，通過有效的指標設(shè)計，推動建立履職評價機制。

（四）推動完善地方金融監(jiān)管機制，構(gòu)建信息共享機制

一是推動地方政府加快形成“分工明確、責(zé)權(quán)一致、科學(xué)安全、運轉(zhuǎn)高效”的地方金融監(jiān)管體系。根據(jù)國務(wù)院明確的中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)劃分意見，省政府承擔(dān)不吸收公眾資金、限定業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險外溢性較小的地方金融活動的監(jiān)管職責(zé)；銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)承擔(dān)審慎監(jiān)管職責(zé)，主要負責(zé)銀行日常經(jīng)營的合規(guī)性和風(fēng)險監(jiān)管；中央銀行承擔(dān)最后貸款人職能，主要負責(zé)宏觀審慎管理以及對出現(xiàn)臨時性資金短缺的銀行提供流動性支持；存款保險主要解決存款人的信心問題以及建立市場化的風(fēng)險防范化解和應(yīng)對，是應(yīng)對危機處理和處置金融風(fēng)險的重要平臺。二是加快推進存款保險基金管理機構(gòu)建設(shè)。存款保險作為金融安全網(wǎng)的第三道防線，與中央銀行最后貸款人職能、審慎監(jiān)管構(gòu)成防范和化解金融風(fēng)險的防線，共同提高我國金融安全網(wǎng)的整體效能。目前，中央銀行的最后貸款人機制在維護公眾對銀行體系的信心方面是不夠的，存款保險制度是對金融安全網(wǎng)的改進和加強。在夯實存款保險前期工作的基礎(chǔ)上，存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)盡快從各級中央銀行分離出來，確保存款保險的權(quán)威性和獨立性。三是基層央行積極探索與銀監(jiān)局等金融管理部門、機構(gòu)構(gòu)建信息共享機制?；鶎友胄袘?yīng)加強與銀監(jiān)局、地方政府金融辦等金融監(jiān)管部門的溝通、交流，采取“不對抗、多協(xié)商”的方式獲取有關(guān)投保機構(gòu)的風(fēng)險狀況、檢查報告和評級情況等監(jiān)督管理信息。

主要參考文獻：

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