【摘 要】本文通過分析基層央行采購管理現(xiàn)狀，指出目前基層央行采購管理存在分散和零星采購組織管理不到位、集中采購程序不規(guī)范、采購績效有待提高等問題，并從制度建設(shè)、制度執(zhí)行、采購計(jì)劃、采購隊(duì)伍等方面進(jìn)行了原因分析，提出了相關(guān)對策建議。

【關(guān)鍵詞】基層央行；采購管理；對策

2015年，人民銀行總行印發(fā)了《中國人民銀行辦公廳關(guān)于2015-2016年政府集中采購項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知》（銀辦發(fā)〔2015〕93號）（以下簡稱《通知》），對人民銀行采購項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步明確了總行采購項(xiàng)目范圍，提高了分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，增加了零星采購模式，賦予了人民銀行各級分支機(jī)構(gòu)（以下簡稱“基層央行”）更多的采購自主權(quán)。隨著人民銀行采購自主權(quán)的進(jìn)一步下放，基層央行采購管理情況成為值得關(guān)注的問題。

一、基層央行采購管理現(xiàn)狀及存在的問題

目前，人民銀行實(shí)行集中采購、分散采購和零星采購三種模式并存的采購方式。其中，屬于集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的項(xiàng)目，實(shí)行集中采購；屬于集中采購目錄之外，單項(xiàng)或批量金額達(dá)到50萬元以上的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、60萬元以上的工程項(xiàng)目，實(shí)行分散采購；屬于集中采購目錄之外，單項(xiàng)或批量金額在50萬元以下的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、60萬元以下的工程項(xiàng)目，實(shí)行零星采購?？傮w來看，三種模式并存的采購方式既能充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效應(yīng)，提高資金使用效率，又能實(shí)時(shí)滿足基層央行履職過程中的臨時(shí)性、緊急性采購需求。對部分分支機(jī)構(gòu)采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，分散采購和零星采購成為基層央行日常采購的重要模式。然而，基層央行一直以來采購總量小，管理經(jīng)驗(yàn)少，加之高素質(zhì)人才基本專注業(yè)務(wù)工作，采購工作易被忽視，造成基層央行采購管理不善，影響其資金使用效率和日常履職。從實(shí)際工作來看，基層央行采購管理主要存在分散和零星采購組織管理不到位、集中采購程序不規(guī)范、采購績效有待提高等三方面問題。

1.分散和零星采購組織管理不到位。一直以來，基層央行都比較重視集中采購管理，均成立了集中采購管理委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，自上而下建立了較為完善的集中采購操作規(guī)程和內(nèi)部約束機(jī)制，從組織和制度上強(qiáng)化集中采購管理。然而，針對分散采購和零星采購，大部分基層央行都未專門管理和規(guī)范，有些在相關(guān)制度文件中規(guī)定參照集中采購進(jìn)行管理，但實(shí)際工作大多未執(zhí)行。

2.集中采購程序不規(guī)范。基層行存在未按規(guī)定程序開展集中采購，先采購后立項(xiàng)、采購合同未經(jīng)審核或要素不全、未履行驗(yàn)收手續(xù)、未按合同條款付款或未留足保證金、無采購相關(guān)檔案資料等程序不規(guī)范問題時(shí)有發(fā)現(xiàn)，存在較高的道德風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.采購管理績效還有提升空間。目前，基層央行采購管理工作仍然不夠到位，特別是地市及以下分支機(jī)構(gòu)，采購管理績效有待提高。一是經(jīng)濟(jì)性方面，主要表現(xiàn)為資金節(jié)約率不高。二是大部分基層央行集中采購都能起到節(jié)約資金的作用，但分散采購和零星采購資金節(jié)約率不高，經(jīng)濟(jì)性不夠。

二、原因分析

1.制度建設(shè)不完善。作為管理依據(jù)，制度是基層央行加強(qiáng)采購組織管理的重要保證。特別是2015年《通知》下發(fā)以來，零星采購成為與集中采購和分散采購并行的采購模式之一，但各級行基本未建立相關(guān)管理制度和操作規(guī)程。因此，基層央行分散采購和零星采購基本處于無制度可依的狀態(tài)，造成其組織管理不到位。

2.制度執(zhí)行不嚴(yán)格。對于基層央行來說，集中采購制度和程序已較為健全，但是大部分基層央行集中采購程序不規(guī)范的問題仍時(shí)有發(fā)現(xiàn)，究其原因主要在于制度執(zhí)行不嚴(yán)格。在實(shí)際工作中，基層央行部分采購人員制度執(zhí)行意識不強(qiáng)，有的認(rèn)為集中采購就是單純的買東西，仍按過去的老做法、老習(xí)慣辦事；有的認(rèn)為現(xiàn)行制度規(guī)定的采購程序較繁復(fù)，有些采購沒有必要完全按程序進(jìn)行；有的存在僥幸心理，認(rèn)為不按程序或某些環(huán)節(jié)不按程序采購也不會有問題或風(fēng)險(xiǎn)，不嚴(yán)格執(zhí)行集中采購相關(guān)管理制度，忽略集中采購應(yīng)履行的各項(xiàng)程序，造成集中采購程序不規(guī)范。

3.采購計(jì)劃不科學(xué)。采購計(jì)劃是基層央行根據(jù)日常履職需要編制的年度采購計(jì)劃，是其有序、有效采購的基本前提。目前，部分基層央行采購績效不達(dá)標(biāo)在很大程度上是因?yàn)槠渲贫ǖ牟少徲?jì)劃不科學(xué)。一是需求部門計(jì)劃意識不強(qiáng)。有些需求部門無需求時(shí)完全不關(guān)心采購計(jì)劃制定相關(guān)工作，有需求時(shí)不分輕重緩急盲目提交采購需求，對本部門采購需求預(yù)測能力不足。二是計(jì)劃編制部門未切實(shí)履行前期調(diào)查和審核職責(zé)。有的計(jì)劃編制部門未進(jìn)行前期市場調(diào)研，未充分了解相關(guān)物資或服務(wù)的市場行情，導(dǎo)致采購計(jì)劃與市場脫節(jié)；對于需求部門提出的采購需求，計(jì)劃編制部門未按規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行合理性和可行性審核，導(dǎo)致采購計(jì)劃缺乏可操作性。三是計(jì)劃編制部門與需求部門溝通不充分。大部分基層央行都是由編制部門根據(jù)往年的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)編制年度采購計(jì)劃，極少與需求部門進(jìn)行溝通或溝通不充分，導(dǎo)致采購計(jì)劃與實(shí)際需求脫節(jié)，影響其采購績效。

4.采購隊(duì)伍不專業(yè)。自2004年人民銀行系統(tǒng)實(shí)施集中采購工作以來，基層央行已基本建立起較為完善集中采購管理機(jī)構(gòu)，但是人員隊(duì)伍配備卻一直滯后，尤其地市及以下分支機(jī)構(gòu)。一是采購管理崗位一般由會計(jì)財(cái)務(wù)部門人員兼任，采購相關(guān)法律政策和專業(yè)知識邊干邊學(xué)，缺乏必要的專業(yè)技能。二是采購評審人員從本級行具有中級職稱的各業(yè)務(wù)部門人員中選定，大多未參加過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏必要的評審知識。三是基層央行高素質(zhì)人才基本都在業(yè)務(wù)部門，采購管理及評審人員多為兼職，經(jīng)常出現(xiàn)臨時(shí)變動現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

三、相關(guān)建議

1.完善規(guī)章制度，嚴(yán)格采購工作程序。一是按照“內(nèi)部控制優(yōu)先”原則，加強(qiáng)采購制度建設(shè)，及時(shí)制定或更新分散采購和零星采購制度，明確歸口管理部門及工作職責(zé)，制定采購標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化操作流程，確保分散采購和零星采購有章可循。二是采購管理者和執(zhí)行者要根據(jù)各類采購范圍、標(biāo)準(zhǔn)和要求，準(zhǔn)確選擇采購模式和方式，嚴(yán)格按照規(guī)定流程操作，確保采購項(xiàng)目的立項(xiàng)、組織、合同簽訂、采購驗(yàn)收、付款結(jié)算等程序落實(shí)到位，提高基層央行采購工作規(guī)范化水平。

2.搭建信息平臺，優(yōu)化采購計(jì)劃管理。一方面，依托政府和人民銀行集中采購中心采購信息化平臺，建立完善的產(chǎn)品信息、市場行情、供應(yīng)商資訊、項(xiàng)目招投標(biāo)等對外信息渠道，擴(kuò)大采購信息收集與發(fā)布途徑，提高采購?fù)该鞫龋箯V大供應(yīng)商平等獲取采購信息，參與競爭，防止暗箱操作；另一方面，搭建采購實(shí)時(shí)監(jiān)測平臺，加強(qiáng)與各需求部門的溝通與聯(lián)系，建立采購需求、項(xiàng)目完成進(jìn)度、產(chǎn)品運(yùn)行狀況、采購后續(xù)跟蹤等信息數(shù)據(jù)庫，為制定采購計(jì)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高基層央行采購計(jì)劃的科學(xué)性。

3.合理配置資源，加強(qiáng)采購隊(duì)伍建設(shè)。一是合理分配現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員，盡量設(shè)置專門采購管理機(jī)構(gòu)和專職采購管理人員，優(yōu)化采購人員結(jié)構(gòu)，確保采購管理工作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。二是加大培訓(xùn)輔導(dǎo)力度，提高采購人員素質(zhì)。針對采購管理人員，組織開展采購相關(guān)法規(guī)政策學(xué)習(xí)，及時(shí)更新采購管理理念和標(biāo)準(zhǔn)，提高采購管理水平；針對采購執(zhí)行人員，適時(shí)地開展采購程序、要求培訓(xùn)，糾正其錯誤認(rèn)識和做法，提高制度執(zhí)行意識，規(guī)范采購操作流程；針對采購評審人員，有計(jì)劃地開展采購評審標(biāo)準(zhǔn)、要求等專業(yè)知識培訓(xùn)，提高其評審的專業(yè)性和權(quán)威性。

4.構(gòu)建評價(jià)體系，強(qiáng)化采購監(jiān)督管理。建議以“定性評價(jià)與定量評價(jià)、合規(guī)性與效益性相結(jié)合”為原則，從上至下建立采購管理績效評價(jià)指標(biāo)體系，客觀評價(jià)基層央行采購項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，以績效考評促進(jìn)基層央行采購工作規(guī)范化、陽光化。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對績效考核結(jié)果的運(yùn)用，對于優(yōu)秀的采購項(xiàng)目，采取增加信用評分等方式給予適當(dāng)激勵；對于績效評價(jià)不高的項(xiàng)目，查找問題，分析原因，提出警示；對于存在不良采購行為的機(jī)構(gòu)或個人，堅(jiān)決依法取消其招投標(biāo)資格。另外，主管和監(jiān)督部門要按照相關(guān)制度要求，加強(qiáng)督查與指導(dǎo)，杜絕基層央行采購管理上的盲區(qū)、監(jiān)督上的真空。

參考文獻(xiàn)：

[1]牛銳.對加強(qiáng)人民銀行集中采購預(yù)算管理的思考[J].《西部金融》，2010（9）.

[2]唐昌月.加強(qiáng)對分散采購監(jiān)督管理 提高采購效率[J].《中國政府采購》，2005（12）.

[3]李偉.基層人民銀行集中采購常見問題及對策研究[J].《中國政府采購》， 2016（1）.

作者簡介：

高培英（1964—），女，湖南長沙，中國人民銀行長沙中心支行，會計(jì)師，內(nèi)部審計(jì)。