陳淑偉

摘 要：政府間關(guān)系治理是提升應(yīng)急響應(yīng)效能的重要途徑。區(qū)分正式關(guān)系和非正式關(guān)系是有效治理應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系的前提。應(yīng)急響應(yīng)的初期效率不高，屬地化管理面臨困境的主要原因是對科層機制存在路徑依賴，這種機制無法有效地整合應(yīng)急響應(yīng)中的非正式關(guān)系。采用網(wǎng)絡(luò)治理的思維，建立以認同和共識為基礎(chǔ)的治理邏輯，自下而上與自上而下相結(jié)合，對政府間關(guān)系實行多元整合。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急響應(yīng)；政府間關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；伙伴關(guān)系；治理機制

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）06-0003-06

一、政府間關(guān)系治理：提升應(yīng)急響應(yīng)效能的關(guān)鍵議題

政府間關(guān)系是一個描述政府不同層級、不同部門之間的相對角色、權(quán)力與責任，反映他們之間如何互動和相互影響的概念。政府間關(guān)系是現(xiàn)代復(fù)雜治理體系的重要組成部分[1]。隨著公共政策問題及政府自身復(fù)雜性的不斷增長，公共治理價值日益受重視。它既是理解公共政策過程的制度基礎(chǔ)，也為我們分析、化解公共政策問題提供了現(xiàn)實的視角。事實上，離開了對政府間關(guān)系的結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展的知識，我們很難系統(tǒng)地理解過去和現(xiàn)在的政策問題[2]。經(jīng)驗表明，成功的政府間關(guān)系是實現(xiàn)良好治理的關(guān)鍵[3]（p.2）。換言之，我們既可以通過研究政府間關(guān)系，分析公共政策制定、實施過程中存在的問題，也可以通過變革政府間關(guān)系的結(jié)構(gòu)或互動方式提升公共治理的有效性。

從實踐的角度看，政府間跨區(qū)域、跨層級、跨部門的合作與協(xié)調(diào)，越來越成為突發(fā)事件尤其跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的基本需求。在多元參與的應(yīng)急響應(yīng)行動中，行動者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)程度，在很大程度上決定了該行動的效率和效果。因此，變革政府間關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略與政策是世界各國提升應(yīng)急響應(yīng)能力的重要途徑。可以說，協(xié)調(diào)政府間關(guān)系成為處理災(zāi)害危機的基本方略[4]。

美國在2001年“9·11”事件之后，重組了22個聯(lián)邦機構(gòu)，成立了國土安全部，并將原來負責應(yīng)急管理的獨立機構(gòu)——聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）也并入其中，同時重新設(shè)計了應(yīng)急響應(yīng)的工作流程和協(xié)調(diào)機制，以期提高應(yīng)急響應(yīng)的跨部門、跨組織協(xié)調(diào)能力。然而，改組后的體系在2005年卡特琳娜颶風應(yīng)急響應(yīng)中的表現(xiàn)遭到了強烈的批評和質(zhì)疑。美國聯(lián)邦、州政府緊急救援的低效率，救災(zāi)組織間行動的不協(xié)調(diào)，促使人們進一步反思提升應(yīng)急響應(yīng)能力的策略與方法。美國白宮在隨后的報告中總結(jié)了15條教訓，這些教訓幾乎都與政府間關(guān)系或組織間關(guān)系相關(guān)[5]。

中國自2003年“非典”危機開始，逐步建立了以“一案三制”為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急響應(yīng)綜合協(xié)調(diào)能力得到了很大的提高。但是， 2005年的“松花江水污染”、2008年的“汶川地震”、2015年的“天津港大爆炸”等重大突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)，也暴露出政府間在溝通、協(xié)調(diào)方面仍然存在突出的矛盾。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，宣布成立應(yīng)急管理部。這是中國應(yīng)急管理體制的重大調(diào)整，是中國應(yīng)急管理發(fā)展史上的重要里程碑[6]。它在很大程度上可以實現(xiàn)對全災(zāi)種的全流程和全方位管理，有利于部門協(xié)同、流程優(yōu)化和標準統(tǒng)一[7]。然而，“機構(gòu)的撤并調(diào)整只是改革的第一步”[8]，“應(yīng)急管理部的成立并不意味著應(yīng)急管理能力的必然提升”[7]。在這個意義上，中國應(yīng)急管理迎來新發(fā)展機遇的同時，也將面臨許多新課題和新挑戰(zhàn)。

在此背景下，如何理解應(yīng)急響應(yīng)中政府間關(guān)系治理的內(nèi)在邏輯？如何選擇正確的治理機制以促進應(yīng)急響應(yīng)過程中的合作與協(xié)調(diào)？這些問題的研究和回答，對于推動中國應(yīng)急管理體制與機制的變革與發(fā)展，建立有效的公共安全保障體系，具有重要的理論和實踐價值。

二、正式關(guān)系與非正式關(guān)系：理解應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系的重要維度

自20世紀60年代美國學者安德森（Anderson）第一次提出政府間關(guān)系的概念以來，學者們就嘗試從不同維度梳理政府間關(guān)系的歷史、現(xiàn)狀，研究它與公共政策問題之間的關(guān)系，試圖揭示其發(fā)展演變的規(guī)律和有效治理的邏輯。概括起來，學者們的研究主要包括縱向、橫向和斜向維度三個維度[1]。

縱向維度著眼于政府間的縱向關(guān)系，其核心內(nèi)容是縱向權(quán)力的配置，特別是中央與地方之間的權(quán)力劃分。橫向維度主要考察不相隸屬的政府之間的合作與競爭問題。由于傳統(tǒng)的政府間關(guān)系模式是以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的，所以橫向關(guān)系也包括政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系[9]（p.21）。斜向維度則指向不同級別、互不隸屬的政府及其部門間的關(guān)系，它將政府間關(guān)系視作多元交叉的關(guān)系[10]。西方學者也把斜向維度稱作部門維度，指從特定的政策部門出發(fā)，分析特定的政策問題所涉及的不同層級、不同區(qū)域政府間的關(guān)系。中國應(yīng)急管理以“分級分工管理，條塊結(jié)合，以塊為主”為基本原則，因而政府間縱向關(guān)系特別是中央與地方之間的關(guān)系被看作制度變革與實踐發(fā)展的關(guān)鍵變量。

從歷史的角度看，無論哪個維度，人們通常把重點放在政府間關(guān)系的正式結(jié)構(gòu)和正式制度上[11]（pp.730-734）。然而，事實上政府間也涉及非正式的交流和互動。非正式關(guān)系雖然比較難以觀察和把握，但對于公共治理而言，它與正式政府間關(guān)系同樣重要[1]。政府間關(guān)系既是特定歷史背景和制度環(huán)境的產(chǎn)物，也受動態(tài)變化的社會環(huán)境及復(fù)雜的政策問題的影響，因而正式的結(jié)構(gòu)和制度有時既不能完全反映政府間關(guān)系的真實狀態(tài)，也不能有效地解決變化了的政策問題。

應(yīng)急響應(yīng)之所以復(fù)雜和困難，很大程度上是由于突發(fā)事件引發(fā)的特殊情境。在這種特殊的情境下，政府間關(guān)系往往表現(xiàn)出與常規(guī)狀態(tài)下不一樣的特征，甚至完全改變了其原有的內(nèi)容和互動方式。這種復(fù)雜性和特殊性，從政府間關(guān)系的來源看，就是正式關(guān)系和非正式關(guān)系的相互交織。

如果我們把注意力只集中在政府間的正式關(guān)系上，那么我們就會因為無法準確地理解和把握政府間關(guān)系的本質(zhì)，而不能對其實施有效的治理。

從政府間關(guān)系來源的角度看，正式與非正式關(guān)系的產(chǎn)生是由政府組織所執(zhí)行的任務(wù)性質(zhì)決定的。政府組織所執(zhí)行的任務(wù)，根據(jù)其性質(zhì)通?？梢詤^(qū)分為常規(guī)任務(wù)和非常規(guī)任務(wù)。常規(guī)任務(wù)最大的特點是具有可重復(fù)性和可預(yù)期性，可以使用程序化、標準化的手段進行處理。一般而言，基于常規(guī)任務(wù)而產(chǎn)生的政府間關(guān)系相對固定，表現(xiàn)為一種正式的職能關(guān)系。這種關(guān)系本質(zhì)上是一種等級關(guān)系，與它們在政府組織體系中的具體位置相對應(yīng)，由正式的制度加以規(guī)定。而非常規(guī)任務(wù)相反，它具有突發(fā)性和臨時性，通常不可預(yù)期，如地震、火災(zāi)等?；谶@種任務(wù)而產(chǎn)生的政府間關(guān)系，往往具有臨時性和變動性，一般沒有正式的制度可循，也不能使用常規(guī)的程序化、標準化手段加以處理。

在突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中，政府間非正式關(guān)系的來源和基礎(chǔ)相對更為復(fù)雜。第一，突發(fā)事件的類型、性質(zhì)、響應(yīng)范圍，往往決定了參與應(yīng)急響應(yīng)的機構(gòu)的類型、數(shù)量及其相對角色。第二，參與應(yīng)急響應(yīng)的政府機構(gòu)的層級及相互關(guān)系會隨著突發(fā)事件的發(fā)展而變化。例如，隨著事態(tài)的發(fā)展，更高層級的政府機構(gòu)介入并掌握主導權(quán)等。第三，公眾特別是決策者對于突發(fā)事件認知的變化，也會影響應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)之間的關(guān)系。

第四，一旦突發(fā)事件成為政治議題，進入國家政治過程，政府間關(guān)系的狀態(tài)就會被改變。

第五，領(lǐng)導者對危機情境的理解能力、決策能力也是影響應(yīng)急響應(yīng)參與主體之間關(guān)系的重要變量。

三、路徑依賴：應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的困境

整合跨政府層級、部門的行動，建立包括私人組織在內(nèi)的各類組織間的有效合作，是提升應(yīng)急響應(yīng)有效性的重要途徑。從理論上講，科層、網(wǎng)絡(luò)和市場[5]這三種組織整合機制可以達成上述目的?？茖訖C制以等級化的權(quán)威為基礎(chǔ)，通過層級節(jié)制和命令統(tǒng)一實現(xiàn)組織整合；網(wǎng)絡(luò)機制以共享的價值觀、信任和共識為基礎(chǔ)，通過協(xié)商、談判和自組織實現(xiàn)相互依賴關(guān)系的協(xié)調(diào)[12]（pp.594-606）；而市場機制以價格為依據(jù)，通過經(jīng)濟人動機將分散的私人資源整合到應(yīng)急響應(yīng)行動中。

應(yīng)急響應(yīng)的實踐表明，我們對于科層機制具有很強的路徑依賴性。人們往往傾向于將應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系看作一種正式關(guān)系，或者習慣性地把基于應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)而產(chǎn)生的相互依賴關(guān)系等同于它們之間的職能關(guān)系。此外，由于職能關(guān)系實質(zhì)上是一種等級關(guān)系，因而在應(yīng)急響應(yīng)行動中，人們習慣于使用科層機制對行動者之間的關(guān)系進行整合。這種邏輯在應(yīng)急響應(yīng)實踐中具有普遍性。因此，把應(yīng)急響應(yīng)活動納入日常管理的秩序，以“適應(yīng)當前的政府架構(gòu)，把突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為適合于層級結(jié)構(gòu)處理的模式” [13]，就成為當前應(yīng)急體系建設(shè)的主要思路和措施。

基于任務(wù)而產(chǎn)生的相互依賴關(guān)系與他們之間的職能關(guān)系，有時是重合的，有時是不一致的。

例如，常態(tài)下公安部門對社會治安的管理，衛(wèi)生部門對公共醫(yī)療設(shè)施的管理，它們之間并不直接發(fā)生相互聯(lián)系，但當?shù)卣?、火?zāi)、群體性事件等突發(fā)事件發(fā)生后，各部門就需要在應(yīng)急響應(yīng)行動中進行協(xié)同。在這個意義上，應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，實際上是一種非正式的關(guān)系，或者說是一種以非正式關(guān)系為主導的關(guān)系。它的復(fù)雜性在于，一方面是以非正式關(guān)系為主導的，另一方面應(yīng)急響應(yīng)主體之間常態(tài)下的職能關(guān)系還嵌入其中，形成了更為復(fù)雜的、動態(tài)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。對于這種打破了等級結(jié)構(gòu)的關(guān)系形態(tài)，科層機制的整合功能就會弱化，甚至失靈。如SARS危機和“天津港大爆炸”，初期應(yīng)急響應(yīng)效率不高，政府機構(gòu)間的行動不協(xié)調(diào)，實際上就是上述路徑依賴的必然結(jié)果。

對科層機制的路徑依賴，是中國“屬地化管理”模式面臨困境的重要原因。“屬地化管理”的本意是要發(fā)揮突發(fā)事件屬地政府“第一響應(yīng)者”的作用，但在等級治理體系中，決策權(quán)主要集中于上級，屬地政府的自主權(quán)并不多。此外，屬地政府一般都是基層政府，它所掌握的資源十分有限。這實際上將“屬地化管理”置于兩難的境地。一方面，屬地政府直接面對突發(fā)事件，它能夠在第一時間掌握突發(fā)事件的相關(guān)信息，但并不掌握決策權(quán)，只能層層上報等待上級政府的指示或授權(quán)；另一方面，上級政府特別是中央政府擁有決策權(quán)，但無法第一時間直接獲取突發(fā)事件的相關(guān)信息。

應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的路徑依賴，在實踐中也體現(xiàn)為對政治響應(yīng)模式的過度倚重。所謂政治響應(yīng)模式就是將突發(fā)事件上升為國家的政治事件，

如宣布進入緊急狀態(tài)，或者通過政治領(lǐng)導人賦予應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先權(quán)，將社會注意力和資源迅速集中到對該事件的應(yīng)急響應(yīng)上來，從而解構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)之間的職能關(guān)系對非正式關(guān)系的張力，最終實現(xiàn)對各響應(yīng)主體行動的協(xié)調(diào)。在實踐中，一旦常規(guī)的應(yīng)急響應(yīng)不能有效地應(yīng)對突發(fā)事件從而無法控制事態(tài)發(fā)展時，政治響應(yīng)模式就會被啟動。中國的SARS危機、“天津港大爆炸”等突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)，最終都不可避免地走向了政治響應(yīng)模式。關(guān)鍵在于，如果大多數(shù)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)都必須啟動這種模式，或者都必須依賴這種模式才能取得成功，那么最終還是要陷入科層治理的困境。由于中國突發(fā)事件應(yīng)對法中沒有關(guān)于啟動緊急狀態(tài)的相關(guān)法律規(guī)定，所以領(lǐng)導人的關(guān)注和決策就顯得更為關(guān)鍵。顯然，這也加大了這種模式的不確定性。而政治響應(yīng)模式的成功，會暫時削弱甚至掩蓋科層治理邏輯存在的問題，這在一定程度上也加劇了我們對科層機制的路徑依賴。

四、網(wǎng)絡(luò)治理思維下的多元整合：應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的基本邏輯

應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的路徑依賴反映了一個悖論：用科層的思維和方法解決科層機制本身固有的弊病。克服這一悖論的關(guān)鍵是要變革治理的思維邏輯，基于此而創(chuàng)新政府間關(guān)系的整合機制。

自20世紀90年代以來，治理理論的興起和傳播為我們提供了新思路。治理被認為是超越傳統(tǒng)科層和市場機制，整合市場組織、政府組織和非營利組織的資源和行動的新途徑[14]（pp.61-102）。盡管治理理論由于概念界定過于寬泛而遭受批評和質(zhì)疑，但它在引導管理思維變革方面的作用不容懷疑。在其影響和推動下，“多元參與、資源共享、責任共擔、合作共治”等理念逐漸為人們所共識。美國“9·11”事件特別是2005年卡特里娜颶風發(fā)生后，在反思應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系存在的問題時，西方學者提出，合作治理是公共安全和應(yīng)急管理的新范式[15]（pp.227-244）。伙伴關(guān)系、治理網(wǎng)絡(luò)作為協(xié)調(diào)應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系的目標模式受到了更多的關(guān)注[5]?？梢哉f，應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理，正在從科層思維轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)思維。

（一）區(qū)分現(xiàn)實的網(wǎng)絡(luò)和治理的網(wǎng)絡(luò)：網(wǎng)絡(luò)治理思維的邏輯前提

網(wǎng)絡(luò)治理思維模式在本質(zhì)上就是一種面向復(fù)雜、動態(tài)任務(wù)環(huán)境的新治理觀?，F(xiàn)實的網(wǎng)絡(luò)是指客觀存在的網(wǎng)絡(luò)，如計算機網(wǎng)絡(luò)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、營銷網(wǎng)絡(luò)、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，是主體間縱橫交錯、相互聯(lián)結(jié)的客觀狀態(tài)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、科技的進步，人類社會生活在各個領(lǐng)域都呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，組織、個人之間的相互聯(lián)系和相互依存不斷地增強。治理的網(wǎng)絡(luò)是治理主體為了實現(xiàn)有效的資源配置，或者形成有效的集體行動，而主動構(gòu)建或變革形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種區(qū)分的意義在于，現(xiàn)實的網(wǎng)絡(luò)并不必然符合治理網(wǎng)絡(luò)的運行邏輯，它需要治理；而治理的網(wǎng)絡(luò)是網(wǎng)絡(luò)思維的工具化。從這個角度出發(fā)，應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，實質(zhì)上是基于應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)而形成的一種現(xiàn)實的網(wǎng)絡(luò)，它需要運用網(wǎng)絡(luò)思維進行治理。

（二）認同和共識：網(wǎng)絡(luò)治理思維的邏輯基礎(chǔ)

在組織整合過程中，與科層體系依賴等級權(quán)威不同，網(wǎng)絡(luò)治理思維更注重認同和共識的力量。“統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威主要源于公民的認同和共識。前者以強制為主，后者以自愿為主?！盵16]也就是說，應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理具有與科層機制不一樣的邏輯基礎(chǔ)。第一，它應(yīng)當建立在價值和目標的認同上，即行動者之間必須有共享的價值觀和目標。第二，行動者還應(yīng)當對任務(wù)和規(guī)則達成共識。這類似于籃球愛好者在籃球場上臨時自發(fā)組織比賽，它與由官方組織的正規(guī)比賽的最大區(qū)別是沒有官方授權(quán)的教練、裁判和工作人員對比賽進程和秩序的監(jiān)管，順利開展并讓參與者感覺到愉悅，既取決于參與者對比賽價值和目標的認同，也取決于他們對比賽方式和規(guī)劃達成的共識。

（三）相互依賴、信任和資源共享：網(wǎng)絡(luò)治理思維的核心要素

一個成功的網(wǎng)絡(luò)是建立在相互依賴、信任和分享成功的基礎(chǔ)上的[14]（pp.61-102）。這一論斷事實上指出了網(wǎng)絡(luò)治理的核心要素。第一，從協(xié)調(diào)問題的本質(zhì)看，行動者之間之所以需要協(xié)調(diào)，是因為他們之間存在相互依賴關(guān)系，可以說，沒有相互依賴就沒有協(xié)調(diào)問題[17]。

有相互依賴才有合作的意愿，才有合作的動機。而不同區(qū)域的地方政府之間的橫向關(guān)系更是如此。

因此，識別、理解相互依賴是應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。第二，信任是解釋網(wǎng)絡(luò)主體間合作行為和合作效果的關(guān)鍵變量。如果說價值認同和規(guī)則共識是網(wǎng)絡(luò)治理的邏輯基礎(chǔ)，那么信任就是網(wǎng)絡(luò)治理達成目標的重要條件。這是超越等級權(quán)威，通過協(xié)商、共識、契約實現(xiàn)合作的必然邏輯。第三，資源共享是網(wǎng)絡(luò)治理思維的重要表現(xiàn)形式。經(jīng)驗表明，政府間的信息、人力、物資、經(jīng)驗等資源的共享是應(yīng)急響應(yīng)成功的必要條件。同時，建立在資源共享基礎(chǔ)上的集體行動，也有助于建立和發(fā)展應(yīng)急響應(yīng)主體之間的信任關(guān)系。

（四）多元整合：應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的現(xiàn)實途徑

從組織整合的角度看，科層機制、市場機制和網(wǎng)絡(luò)機制都有各自的適用情境和運行邏輯。如果出現(xiàn)匹配錯誤，就會整合不力，甚至失靈。因此，它們之間不應(yīng)當是相互替代關(guān)系，而是應(yīng)當相互配合、相互補充。

網(wǎng)絡(luò)治理思維的延展，在一定程度上要創(chuàng)造一種包容性空間，融合科層、市場機制的作用，實現(xiàn)經(jīng)濟學上所謂的“看得見的手”與“看不見的手”之間的“握手”[18]，從而把資源整合行動從組織內(nèi)擴展到組織間。就應(yīng)急響應(yīng)而言，就是要包容正式關(guān)系與非正式關(guān)系，消解它們之間的張力，從而提升政府間關(guān)系治理的柔性。一方面，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建、變革應(yīng)當是自下而上的。具體而言，就是以基層政府特別是社區(qū)為基礎(chǔ)，從他們自身的條件、能力和需要出發(fā)，構(gòu)建屬于他們自己的網(wǎng)絡(luò)。這種視角的意義在于，可以激發(fā)屬地政府的積極性和主動性，避免自上而下的方式對等級權(quán)威的過度依賴。

比如，不同地區(qū)之間的應(yīng)急響應(yīng)能力發(fā)展不平衡，有的地方從基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備，再到人員的管理水平和應(yīng)急準備等條件相對較好，而有的地方相對落后。經(jīng)驗表明，這些相對落后的地方實際上是公共安全薄弱環(huán)節(jié)，往往最容易受到災(zāi)害的影響，受災(zāi)的結(jié)果也極易被放大。對于這樣的地方，如果從本地出發(fā)建立一個相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)，從最近的社區(qū)，最近的政府獲得幫助，要比等待上級的指令和協(xié)調(diào)要有效率得多。另一方面，更高層級的政府，如省級或中央層面，應(yīng)當運用科層權(quán)威實行自下而上的整合，為自下而上的治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建提供可靠的制度框架，為信任環(huán)境的建立和發(fā)展提供政策支持，為市場組織的參與提供有效的激勵和保障。

結(jié) 論

正確理解應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，對于解決應(yīng)急響應(yīng)中的合作與協(xié)調(diào)問題具有重要意義。第一，在應(yīng)急響應(yīng)過程中，政府間存在兩種基本關(guān)系：正式關(guān)系和非正式關(guān)系。從本質(zhì)上講，應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系是非正式關(guān)系，它是基于特定的突發(fā)事件而產(chǎn)生的。第二，當前我們的應(yīng)急管理理論和實踐，主要是把應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系當作正式關(guān)系來對待，使用科層機制進行協(xié)調(diào)。當這種機制不能奏效時，政治響應(yīng)模式就會啟動。第三，當前應(yīng)急響應(yīng)最突出的問題是應(yīng)急響應(yīng)在初期效率不高，屬地化管理面臨困境。這主要是因為我們不能有效地整合應(yīng)急響應(yīng)中的非正式關(guān)系。第四，有效地治理應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，需要從科層思維轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)思維，采用自下而上和自上而下相結(jié)合的思路進行多元整合。

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