王磊　周沛

〔摘要〕 國家治理體系現(xiàn)代化要求社會治理體制現(xiàn)代化，社會治理體制現(xiàn)代化核心就是以社會服務(wù)為載體的各供給主體間伙伴關(guān)系的建構(gòu)。社會服務(wù)伙伴關(guān)系在社會不同治理階段和類型下經(jīng)歷了從“自發(fā)式伙伴”到“制度式伙伴”再到“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的嬗變，這也是社會治理體制逐步走向現(xiàn)代化的重要標志?，F(xiàn)階段，伙伴關(guān)系的本土化具有其合理內(nèi)核，但運行過程中也表現(xiàn)出本土化困境。分析社會服務(wù)伙伴關(guān)系的進化，從國情出發(fā)，提出適合我國發(fā)展的治理之道，對社會治理體制現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。

〔關(guān)鍵詞〕 社會治理體制；社會服務(wù)；伙伴關(guān)系

〔中圖分類號〕C916.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）04-0128-06

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系”和“治理能力”現(xiàn)代化，要求改進社會治理方式和激發(fā)社會組織活力，將創(chuàng)新社會治理體制提上重要議程。社會治理體制的創(chuàng)新是“治理能力”現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，也是“國家治理體系”現(xiàn)代化的重要組成部分。社會治理體制現(xiàn)代化是在現(xiàn)代化背景下，以治理理念為導(dǎo)向，以社會事務(wù)為對象，整合政府、市場和社會各主體優(yōu)勢作用的制度創(chuàng)新。社會治理的關(guān)注重點在于民生，社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向在于社會服務(wù)。社會服務(wù)從其誕生到發(fā)展與伙伴關(guān)系有著天然的結(jié)盟訴求，在現(xiàn)代化背景下，伙伴關(guān)系則自然成為社會服務(wù)供給的有效工具和社會治理體制運行的基石。經(jīng)濟的發(fā)展和社會的發(fā)育帶動了社會服務(wù)的成長，居民的社會服務(wù)需求提升對政府社會服務(wù)管理體制形成“倒逼”機制。然而，在我國現(xiàn)行管理體制下，社會服務(wù)伙伴關(guān)系的運行出現(xiàn)困境，社會治理體制運行不暢，資源內(nèi)耗嚴重。本文以社會治理體制現(xiàn)代化為邏輯起點，對社會服務(wù)伙伴關(guān)系的演化、本土化、治理之道進行學(xué)理性探究，并嘗試建立以“相互信任、目標一致、風險分擔、利益共享”為宗旨的社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系，以期為實現(xiàn)社會治理體制的現(xiàn)代化改革目標提供理論參考。

一、社會服務(wù)伙伴關(guān)系意涵

社會服務(wù)（Social Service），又稱個人社會服務(wù)（Personal Social Service）或社會關(guān)照服務(wù)（Social Care Service），是公共服務(wù)的一部分，一般指的是由政府或社會組織為公民提供的非現(xiàn)金形式，具有社會福利性質(zhì)的個人或社區(qū)服務(wù)?！?〕社會服務(wù)產(chǎn)生于19世紀的英國，作為一個學(xué)術(shù)概念于1951年由英國倫敦經(jīng)濟學(xué)院理查德·蒂特姆斯（Richard Morris Titmuss）首次提出?！?〕社會服務(wù)發(fā)展至今有一百多年歷史，雖然各國社會福利體制不同，但社會服務(wù)的對象、內(nèi)容和目標大體趨于一致。服務(wù)對象主要集中于弱勢群體，如：殘疾人、婦女、兒童、老年人等；服務(wù)內(nèi)容主要包括安老服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)、家庭服務(wù)等非現(xiàn)金性服務(wù)；服務(wù)的主要目標是改變貧窮和弱勢狀態(tài)，并以基本公民權(quán)利為訴求，維護和保障被服務(wù)者生存發(fā)展權(quán)益，最終實現(xiàn)全民的社會權(quán)利和社會整合。為了便于理解，民政部將社會服務(wù)定義為：在現(xiàn)代化進程中，政府為了維護和保障全體公民，尤其是社會困難群體和特殊群體的基本尊嚴生活需求和生存發(fā)展權(quán)益，主導(dǎo)并實施向其家庭或個人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的一項政策體系和制度安排。〔3〕然而，長期以來，受供給主體單一化特征的影響，社會服務(wù)被狹義地理解為民政系統(tǒng)中的社會福利事業(yè)〔4〕，服務(wù)對象被局限為社會困難群體或特殊群體，服務(wù)內(nèi)容主要集中于生存發(fā)展權(quán)益和尊嚴生活的必要需求，社會服務(wù)的發(fā)展還處于基本保障階段，并未發(fā)揮出應(yīng)有之效能。

新公共管理運動推動了民營化改革，在降低官僚成本和交易成本的呼聲中，社會服務(wù)安排者和生產(chǎn)者的伙伴關(guān)系日益形成。20世紀90年代，英國率先提出公私伙伴關(guān)系（Public Private Partnership，簡稱PPP）的概念。近20年來，這個概念被世界各國廣泛應(yīng)用于公共事務(wù)的多個層面，在不同情景下被賦予了不同的涵義。薩拉蒙在對美國公共服務(wù)供給的歷史和現(xiàn)狀的研究中發(fā)現(xiàn)，各供給主體的關(guān)系并不是相互競爭和排斥，而是一種合作伙伴關(guān)系。他將其看作一種新的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機制，并用“第三方治理”的理論解釋其合理性和現(xiàn)實性。〔5〕薩瓦斯進一步豐富了公私伙伴關(guān)系的內(nèi)涵，并定義為公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，并提出政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經(jīng)營等10種不同的民營化制度安排，擴大了各制度工具公私伙伴關(guān)系的表現(xiàn)形式?！?〕從公私伙伴關(guān)系及其管理模式來看，公私伙伴關(guān)系是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，也為民營部門帶來利益。〔7〕在更廣泛的意義上，公私伙伴關(guān)系還是一種公共事務(wù)的治理方式，不僅包括公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供方面的公私合作，更重要的是，它還是一種公共決策機制，在公共政策領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用?！?〕簡而言之，公私伙伴關(guān)系是政府部門、營利組織和非營利組織為了實現(xiàn)公共利益，在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品時，相互合作、互惠互利的社會治理機制。

社會服務(wù)作為公共服務(wù)的核心內(nèi)容，正在經(jīng)歷一個不斷優(yōu)化的過程，這也是伙伴關(guān)系形成的過程。社會服務(wù)理念開始從“救助型”和“幫扶型”向公民身份的“權(quán)利型”轉(zhuǎn)化；社會服務(wù)主體呈現(xiàn)“多元化”發(fā)展趨勢，服務(wù)客體開始從“特殊型”和“弱勢型”向“全民型”擴展，服務(wù)內(nèi)容從“單一化”向“豐富化”和“個性化”轉(zhuǎn)變；社會服務(wù)的應(yīng)對從“隨機型”和“應(yīng)急型”向“預(yù)防型”轉(zhuǎn)型，服務(wù)手段體現(xiàn)出“專業(yè)化”和“科學(xué)化”的特點。多元化供給主體依賴于合作關(guān)系進行整合和優(yōu)化，這成為社會服務(wù)伙伴關(guān)系形成的合理內(nèi)核。新社會風險、全球化和福利國家危機的共同作用催生了新公共管理思潮和福利多元主義（welfare pluralism）崛起。此次崛起大潮以社會服務(wù)為重點，以伙伴關(guān)系為紐帶，力求福利供給體制的有機優(yōu)化。PPP是一種“合作關(guān)系”，包括合同安排、聯(lián)合、合作協(xié)議和協(xié)作活動等方面，通過這種合作關(guān)系來促進政策和計劃的實行，提供政府計劃和服務(wù)?！?〕PPP也是一種“供給體制”，它體現(xiàn)服務(wù)供給中的公私角色分配和供給運行狀態(tài)。社會服務(wù)為了更好地適應(yīng)社會發(fā)展，滿足社會服務(wù)優(yōu)化需求，開始在世界各國進行多元主體和民營化改革，以不同的形式表現(xiàn)出伙伴關(guān)系。

二、社會服務(wù)伙伴關(guān)系演化

不同社會歷史時期的經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定了政府在參與社會服務(wù)供給中的角色變化，并形成不同的治理模式，同時催生了不同的社會服務(wù)伙伴關(guān)系模式，進而影響到社會服務(wù)的效能水平發(fā)揮。通過社會服務(wù)伙伴關(guān)系的演化過程，映射出社會服務(wù)的發(fā)展水平和伙伴關(guān)系中公私關(guān)系的演化。

在制度化的現(xiàn)代社會服務(wù)形成之前，社會服務(wù)并未成為政府職能。政府的供給以臨時性救濟為主，慈善組織和宗教組織等非政府組織成為社會服務(wù)供給主體，社會服務(wù)供給表現(xiàn)為政府“隨機性”與社會“自發(fā)性”相結(jié)合。在此背景下，政府與非政府組織的合作關(guān)系具有偶發(fā)性、隨機性和臨時性，我們稱之為“自發(fā)式伙伴”關(guān)系。 該伙伴關(guān)系中政府對社會事務(wù)以管制為主，社會服務(wù)的治理體現(xiàn)為非政府組織和家庭的“自主治理”。社會服務(wù)供需信息傳播在社會治理中呈現(xiàn)簡單的“橫向擴散”特征，政府和社會在分享信息時處于相對平等地位，伙伴關(guān)系的形成在信息共享時也處于相對平等地位。政府被動地參與社會服務(wù)供給使其方式表現(xiàn)為非政府組織的“自主供給”，服務(wù)遞送類型歸為“志愿服務(wù)”?，F(xiàn)代社會服務(wù)實踐源起于英國，其中較為典型的例子是倫敦湯因比館（Toynbee Hall）、美國紐約鄰里協(xié)會（Neighborhood Guild）和芝加哥赫爾館（Hull House）〔10〕，這些非政府組織的實踐活動旨在服務(wù)居民生活、提升居民生存能力、提高社會融合水平。在我國，也出現(xiàn)過類似的社會服務(wù)實踐，如宗族社會服務(wù)機構(gòu)——義莊、悲田養(yǎng)病坊，民間社會服務(wù)志愿組織——育嬰堂、普濟堂、施棺堂、養(yǎng)老堂。政府一般只在特殊時期和災(zāi)荒時節(jié)與非政府組織形成偶然性的合作伙伴以合力緩解公共危機，因為缺乏制度化的規(guī)定性，政府和非政府組織的伙伴關(guān)系長期呈現(xiàn)“離散”狀態(tài)。

經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平的提高促成人們對社會服務(wù)的需求提升，社會服務(wù)成為政府的一項重要職能，并通過制度化將其明確，最終形成現(xiàn)代社會服務(wù)。政府在社會服務(wù)供給中與非政府組織廣泛形成合作伙伴關(guān)系，并以制度的形式確定下來，此時公私伙伴關(guān)系成為“制度式伙伴”關(guān)系。“制度式伙伴”中政府對社會事務(wù)開始導(dǎo)入治理理念，社會服務(wù)的治理體現(xiàn)為政府各部門之間、政府與非政府組織之間的“協(xié)作治理”。政府在社會服務(wù)中成為絕對的供給主體，對社會服務(wù)供需信息具有絕對控制力，信息傳播呈現(xiàn)出自上而下的“縱向傳播”特征，政府在信息傳播過程中處于主導(dǎo)地位，非政府組織處于從屬地位。政府在社會服務(wù)供給方式上以“政府購買”服務(wù)為主，在購買中由于信息的不對稱、伙伴關(guān)系出現(xiàn)非均衡狀態(tài)，在服務(wù)遞送類型上屬于“政府主導(dǎo)服務(wù)”類型。信息的“非對稱性”、關(guān)系的“非對等性”和地位的“從屬性”使得伙伴關(guān)系的建立具有“異質(zhì)性”。另外，各伙伴間價值理念沖突和管理制度各異，讓政府和非政府組織在社會服務(wù)供給時的關(guān)系呈現(xiàn)出表面上的伙伴，實際上的“分割”狀態(tài)。

信息化社會和風險社會的到來改變了人們的行為模式，改變了政府的治理模式，也改變了社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系。信息化社會讓信息傳播呈現(xiàn)出橫向和縱向相結(jié)合的“復(fù)合傳播”方式，信息的易獲取性和急速傳播性，讓公民和社會組織在獲取社會服務(wù)供給信息時更便捷，具備了平等性。在風險社會中個人面對風險同樣具有平等性，為了應(yīng)對風險的復(fù)雜性、不可知性和突發(fā)性，需要我們建立多元主體共治的“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系。信息的網(wǎng)絡(luò)化傳播和多元主體的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系成為了“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的基礎(chǔ)。信息獲取的平等性和風險遭遇的平等性成為合作治理的前提。在合作治理模式下，政府的絕對中心和主導(dǎo)地位開始動搖，社會服務(wù)的高度復(fù)雜性要求政府和非政府組織建立平等合作關(guān)系，以分擔風險、降低社會服務(wù)供給成本、提高供給效能。在“網(wǎng)絡(luò)化伙伴”中各伙伴的能力問題、技術(shù)問題、溝通問題和文化（價值）問題更趨復(fù)雜化，僅由政府主導(dǎo)進行服務(wù)購買已不能滿足變化需求。用戶介入（user involvement）強化了公民在服務(wù)遞送中有更多選擇權(quán)、更具個性化，這要求“第三方服務(wù)”遞送類型的介入，在政府購買服務(wù)的供給方式中根據(jù)不同的服務(wù)客體和服務(wù)項目衍生出政府集成商、承包集成商和第三方集成商等多樣化工具。①“網(wǎng)絡(luò)化伙伴”中各伙伴信息共享、目標統(tǒng)一、文化兼容、利益趨同，在集成伙伴關(guān)系中進行利益驅(qū)動力和伙伴拉動力的對沖以實現(xiàn)跨界合作中的利益沖突抵消，因此在該伙伴關(guān)系中各伙伴相互整合、共享平臺，呈現(xiàn)出“耦合”狀態(tài)。

社會服務(wù)伙伴關(guān)系經(jīng)歷了從“自發(fā)式伙伴”到“制度式伙伴”再到“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的嬗變，這是政府角色蛻變的過程，是社會福利發(fā)展的趨勢，也是社會治理體制逐步走向現(xiàn)代化的重要標志。在下表中我們可以更為直觀地了解到不同社會服務(wù)伙伴關(guān)系在演化過程中的聯(lián)系和區(qū)別。

三、社會服務(wù)伙伴關(guān)系本土化運行及困境

從社會服務(wù)伙伴關(guān)系演化的過程中發(fā)現(xiàn)，伙伴關(guān)系理論在我國社會服務(wù)領(lǐng)域具有一定適用性和合理性。我國社會服務(wù)伙伴關(guān)系演化有其自身本土化特征和邏輯，本土化運行過程實際就是社會治理體制現(xiàn)代化的適應(yīng)過程。所以，將社會服務(wù)伙伴關(guān)系嵌入我國治理體制現(xiàn)代化建設(shè)，分析其合理化內(nèi)核和運行困境有一定現(xiàn)實意義。

首先，治理“志愿失靈”、“政府失靈”和“市場失靈”成為PPP本土化的理論內(nèi)核。我國自古以來的集權(quán)管制對志愿組織發(fā)育產(chǎn)生了消極的阻礙作用，社會組織成長缺乏文化土壤和制度土壤，導(dǎo)致長期“志愿失靈”。志愿失靈：主要體現(xiàn)為慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長式作風和慈善業(yè)余主義。PPP則可以有效化解“志愿失靈”產(chǎn)生的供給低效。另外，“政府失靈”和“市場失靈”求助于以非營利組織為核心的“第三方治理”，PPP則把政府看作是對志愿部門或非營利部門的固有局限性導(dǎo)致的“志愿失靈”做出回應(yīng)的派生性制度。通過建立良好伙伴關(guān)系，可以有效化解三者矛盾與社會治理現(xiàn)代化順利接軌；其次，傳統(tǒng)儒家文化成為PPP本土化的文化內(nèi)核。在福利與文化的關(guān)系中我們發(fā)現(xiàn)，像中國這樣的儒家文化國家，為了促進社會進步，提供社會服務(wù)，預(yù)防社會排斥，需要個人融入以家庭或社區(qū)為集團的“共同體”中，在“家國共同體”中確立自身地位和價值。“集合主義文化”為社會服務(wù)PPP建立提供了傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)。在這樣的社會文化中更有利于建立牢固的“互信、合作、風險共擔、相互依賴”為宗旨的社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系；最后，政府購買社會服務(wù)成為PPP本土化的現(xiàn)實內(nèi)核。在我國社會服務(wù)領(lǐng)域，政府購買成為PPP的主要表現(xiàn)形式和運行平臺?，F(xiàn)代社會的高度復(fù)雜性、風險性和社會服務(wù)需求的多樣性決定了政府單方供給服務(wù)的乏力和低效。計劃經(jīng)濟體制形成的政府單級管理與市場經(jīng)濟下社會服務(wù)多級供給間的矛盾、社會服務(wù)公共責任與相對匱乏的行政資源之間的矛盾、嚴格的政府考核與有限地方財政能力之間的矛盾，共同構(gòu)成了我國政府大力開展政府購買社會服務(wù)的動機。在過去的幾十年中，政府購買服務(wù)不斷增多、領(lǐng)域不斷拓寬，政府和非政府組織體現(xiàn)出濃厚的合作主義色彩。在此背景下以政府購買社會服務(wù)為主要表現(xiàn)形式的公私部門合作伙伴關(guān)系逐步形成。在提供社會服務(wù)的過程中，政府與非營利組織、營利組織之間形成了日益擴大的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，他們共同分享對社會服務(wù)的自由裁量權(quán)，并形成密切的伙伴關(guān)系。

社會治理機制的現(xiàn)代化要求社會服務(wù)伙伴關(guān)系運作能與之相互呼應(yīng)，并促進其發(fā)展。然而，我國社會治理模式正處于從協(xié)同治理模式向合作治理模式轉(zhuǎn)型過程中，而且協(xié)同治理特征并不典型?；锇殛P(guān)系正在從“制度式伙伴”向“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”轉(zhuǎn)型，PPP運行機理具有本土化特征。首先，價值觀念和目標訴求差異導(dǎo)致伙伴內(nèi)部損壞嚴重?，F(xiàn)階段，壓力型體制下政府的公共利益訴求和政績訴求，志愿組織的慈善訴求和營利訴求，營利組織的營利訴求和公益訴求形成多對矛盾集合。各伙伴在社會服務(wù)供給過程中沒有統(tǒng)一目標進行規(guī)制，合力尚未形成，文化不具兼容性，利益難以實現(xiàn)整合，資源利用低效，服務(wù)成本高昂，福利效能低下；其次，伙伴關(guān)系呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的非均衡關(guān)系，合作平臺難以搭建。政府與社會組織并沒有形成合作伙伴關(guān)系，政府購買服務(wù)并沒能讓政府從社會領(lǐng)域回撤，而是政府占主導(dǎo)支配地位的非對稱性依賴關(guān)系?！?1〕再加上志愿部門接受了政府資助在志愿部門提供服務(wù)時，私人募捐和服務(wù)收費遠不能滿足費用支出，政府已經(jīng)成為志愿部門生存資金的主要來源，志愿部門的生存和發(fā)展受制于政府。，并在信息不對稱的條件下展開合作，使得各自為了獲取更多的利益尋求背后交易，導(dǎo)致“契約失靈”帶來的公眾利益受損；再次，固有的官僚體制使得社會服務(wù)主體行政化色彩濃重，弱化了合作伙伴關(guān)系。政府主導(dǎo)性過強，模糊和打破了政府與社會組織的權(quán)力邊界，甚至越俎代庖，擠占了社會組織自主發(fā)展的空間。購買行為“內(nèi)部化”，社會組織成為政府部門的延伸〔12〕，極大阻礙了社會組織發(fā)展，平等契約關(guān)系異化，重復(fù)強化政府主導(dǎo)地位；最后，“信任危機”導(dǎo)致伙伴關(guān)系松散化。市場經(jīng)濟的利益導(dǎo)向強化了伙伴主體間的契約型關(guān)系，“間斷式陌生人社會”讓伙伴間的信任變?yōu)椤捌跫s型信任”，容易導(dǎo)致“信任危機”?！?3〕城鎮(zhèn)化進程的深化加劇了市民結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化，人際間的“信任危機”使得社會服務(wù)PPP缺乏社會基礎(chǔ)和人際基礎(chǔ)，這勢必導(dǎo)致PPP缺乏合作基礎(chǔ)。

四、社會服務(wù)伙伴關(guān)系治理之道

社會治理體制現(xiàn)代化要求建立社會服務(wù)供給伙伴良好機制，實現(xiàn)高效整合。然而，信息不對稱、地位不對等、價值矛盾、體制不暢、導(dǎo)致“信任危機”和“契約失靈”，最終造成合作伙伴關(guān)系“異化”，大大削弱了伙伴關(guān)系效能。社會治理體制在風險社會視域下如何建立符合國情的社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系，提升社會服務(wù)品質(zhì)、促進社會力量培育、緩解公私合作矛盾，走出伙伴關(guān)系困境，實現(xiàn)從“制度式伙伴”向“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的轉(zhuǎn)型，需要提出社會服務(wù)伙伴關(guān)系的治理之道。

價值整合，目標趨同，形成利益共享機制?！熬W(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系中，各主體價值取向各異形成伙伴目標差異性特征。政府應(yīng)成為網(wǎng)絡(luò)激活者，進行價值整合，充分考慮和整合各方利益訴求，針對不同項目設(shè)計可行性目標。從橫向看，政府應(yīng)合理引導(dǎo)主體間目標趨同，將主體利益升華為公共利益、共享利益，變對抗型關(guān)系為合作型關(guān)系，避免伙伴中的利益傾斜打破伙伴關(guān)系的平衡；從縱向看，政府應(yīng)整合各級政府內(nèi)部和外部績效考核，強化公共利益價值訴求，調(diào)整政府宏微觀目標，形成各級政府間的宏微觀利益共享機制。

資源共享，風險分擔，形成整體行動機制?！熬W(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系寄生于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會，信息分享具有數(shù)字化聯(lián)結(jié)特征，信息獲取平等、便捷。政府和各伙伴間應(yīng)實現(xiàn)信息的實時自由流動，以及跨組織、跨部門在線合作。這就要求共享信息資源和權(quán)利資源，建立高效的溝通渠道，分擔風險，降低邊際成本，及時對危機做出綜合反應(yīng)。政府在伙伴關(guān)系合作中應(yīng)針對各個項目的具體情況進行風險分擔，做到伙伴間風險與收益相對應(yīng)、風險與控制力相對應(yīng)、風險與承受能力相對應(yīng)、風險與管理能力相對應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)社會信息獲取方式的改變，影響政府的行動邏輯和方式。只有實現(xiàn)分權(quán)、資源共享，形成各主體和各層級整體行動機制才能有效對抗風險，提升服務(wù)效能，滿足公民需求。

政府退讓，志愿培育，形成伙伴互信機制。政府和志愿部門是一種不斷發(fā)展的共生關(guān)系。而我國屬于集合主義較強的儒家文化國家，家庭和政府主導(dǎo)優(yōu)勢明顯，志愿發(fā)育遲緩。雖然志愿組織與政府的共生關(guān)系開始在我國凸顯，但除一些發(fā)達城市外，大部分地區(qū)的志愿組織發(fā)展乏力，并未形成共生效應(yīng)。“制度式伙伴”發(fā)育不健全對“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的形成產(chǎn)生消減作用。加之長期的管制思維，削弱了信任關(guān)系的發(fā)展基礎(chǔ)。在我國，政府應(yīng)徹底改變服務(wù)供給的主導(dǎo)角色，以實現(xiàn)“官退民進”。從資金、政策支持、技術(shù)和人力資源等多方位培育社會組織，將志愿組織培育納入政府考核，并立法確定。另一方面，志愿組織應(yīng)不斷提升自身公共服務(wù)生產(chǎn)能力。加強組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，提升決策的科學(xué)性，增強項目運作能力。在保持獨立性的同時，重視與政府的合作關(guān)系?！?4〕政府具有建立社會信任的責任，應(yīng)該培育“合作型信任”模式，以互信為基礎(chǔ)形成伙伴關(guān)系機制。

結(jié)構(gòu)整合，工具分析，形成伙伴選擇機制。社會服務(wù)內(nèi)容和項目的豐富化，對政府主導(dǎo)的伙伴關(guān)系形成挑戰(zhàn)?！爸贫仁交锇椤焙汀熬W(wǎng)絡(luò)式伙伴”在社會治理體制方面差異巨大，在治理結(jié)構(gòu)方面也需相應(yīng)調(diào)整。合作治理模式下體現(xiàn)出伙伴關(guān)系平等性和系統(tǒng)開放性，要求政府進行治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)整合，向扁平化方向發(fā)展；進行社會服務(wù)流程再造，訂立標準，整合程序；在服務(wù)供給時，單一的外包形式和政府購買工具并不能解決所有問題。政府應(yīng)該是一個服務(wù)催化者，對各種供給工具進行分析，就具體服務(wù)伙伴進行項目選擇。

建立“五位一體”社會服務(wù)“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系。在社會治理語境下，政府、營利組織、非營利組織、家庭和社會（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了五位一體的社會服務(wù)“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系，在該網(wǎng)絡(luò)中各主體承擔各自責任，就各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮作用。各主體以互信、合作、風險共擔為基礎(chǔ)，在相互依賴中建立穩(wěn)固的伙伴關(guān)系。政府作為社會服務(wù)伙伴關(guān)系中的核心承擔著主要的財政供給主體、責任主體、監(jiān)管主體角色和政策制定主體角色。在政府的倡導(dǎo)下建立各主體互信平臺，培育社會互信機制，充分放權(quán)，將社會服務(wù)責任分解，建立責任分擔機制，以充分調(diào)動各主體的積極性，培育使命感。以公正的立場建立社會服務(wù)多方動態(tài)評估機制，確保社會服務(wù)的高效和優(yōu)質(zhì)。非營利組織的“志愿精神”和公平、正義價值理念與社會服務(wù)特殊群體的利益訴求形成了天然契合，其專業(yè)化和志愿性更有利于公益目標的實現(xiàn)和社會邊緣群體社會服務(wù)的保障。營利組織的效率追求讓各主體間形成競爭關(guān)系，提高了社會服務(wù)質(zhì)量，滿足了個性化服務(wù)的需求。具有“東亞福利體制”特征的中國，家庭在社會服務(wù)提供中持續(xù)扮演著重要的和基礎(chǔ)性的角色，其獨特的心理安撫作用在長期內(nèi)仍無可取代。社會（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)作為伙伴關(guān)系的紐帶，社會服務(wù)實施的載體，使得社會服務(wù)各主體的資源能在該網(wǎng)絡(luò)平臺中共享，并以社會（社區(qū)）文化的形式形成其外顯性特征。政府在伙伴關(guān)系建立過程中，以“小政府，大社會”為理念，充分發(fā)揮社會作用，在轉(zhuǎn)型中，轉(zhuǎn)變政府職能。以社會（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)為平臺，倡導(dǎo)社會服務(wù)各供給主體充分發(fā)揮各自功能，并在合作中相互補充，提高效率，促進公平和公正。

我們應(yīng)建立“相互信任、目標一致、風險分擔、利益共享”的多元社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系。該伙伴關(guān)系以“相互信任”為基礎(chǔ)，“目標一致”為前提，以“風險共擔”為原則，努力實現(xiàn)“利益共享”。

五、結(jié)語

社會治理體制現(xiàn)代化核心就是以社會服務(wù)為載體的各供給主體間伙伴關(guān)系的建構(gòu)?，F(xiàn)階段，我國社會服務(wù)的范圍和內(nèi)容不斷擴大，與現(xiàn)存的“制度式伙伴”關(guān)系類型構(gòu)成矛盾，這就是“合作治理”需求的體現(xiàn)。在治理過程中，社會治理體制要與社會發(fā)展狀態(tài)相匹配，與社會治理模式相契合才能符合制度發(fā)展，具備現(xiàn)代化特征。在我國，社會轉(zhuǎn)型和政府行政體制改革，推動了以政府為主導(dǎo)的多元社會主體提供社會服務(wù)；公民民主意識的增強和社會組織的發(fā)育，使得公民責任增強，為社會服務(wù)多元化發(fā)育提供了基礎(chǔ)。在社會服務(wù)供給主體多元化發(fā)展的趨勢下，建立合作伙伴關(guān)系將有利于社會服務(wù)擴大化發(fā)展的趨勢，有利于培育社會責任主體和緩解政府壓力，有利于提高服務(wù)質(zhì)量和效率，有利于維護社會平等和公正，有利于構(gòu)建和諧社會。

然而，社會服務(wù)領(lǐng)域和伙伴關(guān)系治理范式研究在我國才剛起步。發(fā)展過程中表現(xiàn)出社會治理模式、信息傳播方式、服務(wù)供給主體、服務(wù)遞送類型、服務(wù)供給方式等方面的不適應(yīng)。我們要認清我國發(fā)展的階段和實際情況衡量各方利益和價值訴求，進行社會治理體制的現(xiàn)代化改革。本文所涉及社會服務(wù)供給主體的伙伴關(guān)系建立只是一個概述和理想之模式，其在實踐階段還有很長的路要走，受到的制約因素較多。社會組織的培育和互信社會的建立在我國困難重重，我們希望通過本文論述能夠為建立符合國情的社會服務(wù)建設(shè)提供有益參考和藍圖描繪。

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（責任編輯：何 頻）