杜永紅 張雪艷

【摘 要】 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要戰(zhàn)略部署，其中大氣污染防治離任審計(jì)是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要組成部分，大氣污染防治離任審計(jì)能夠在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保障生態(tài)安全。大氣污染防治離任審計(jì)應(yīng)從架構(gòu)大氣污染防治離任審計(jì)理論模型、構(gòu)建大氣污染防治數(shù)據(jù)監(jiān)管信息系統(tǒng)、建立大氣污染防治離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系、完善大氣自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制、健全大氣污染防治離任審計(jì)定責(zé)與追責(zé)制度方面入手，推進(jìn)大氣污染防治多維度審計(jì)實(shí)施，促進(jìn)大氣資源的良性循環(huán)利用，助力生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì)； 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)； 大氣資源； 大氣污染防治離任審計(jì)

【中圖分類號(hào)】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）19-0127-07

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，是用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際行動(dòng)，是必須堅(jiān)持可持續(xù)綠色發(fā)展理念的保證措施，是建立健全生態(tài)文明制度體系的重要舉措。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年11月印發(fā)了《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，明確了自然資源資產(chǎn)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容、責(zé)任分工及保障措施。2017年11月印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，指明了自然資源資產(chǎn)審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任界定、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等事項(xiàng)，形成了一套較為成熟且符合國(guó)情的審計(jì)實(shí)施準(zhǔn)則，建立了相對(duì)完善的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度[ 1 ]。

大氣資源是自然資源資產(chǎn)的一部分，大氣污染防治離任審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要內(nèi)容。20世紀(jì)中期以來(lái)，西方國(guó)家記載的12起重大環(huán)境問(wèn)題公害中，有7起是因大氣污染導(dǎo)致的。工業(yè)生產(chǎn)、生活燃煤和交通運(yùn)輸?shù)热祟惢顒?dòng)所排放出的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、懸浮顆粒物以及其他廢氣粉塵，影響了農(nóng)業(yè)、林業(yè)和畜牧業(yè)等諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致霧霾的產(chǎn)生和全球氣候變暖等后果，嚴(yán)重危害到了人類賴以生存的自然環(huán)境和人類自身的健康。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展只重視增長(zhǎng)速度，忽略了對(duì)自然資源的消耗與損壞，導(dǎo)致大氣污染現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。因此，應(yīng)緊密結(jié)合大氣資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和大氣污染防治開(kāi)展審計(jì)，從而推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理與保護(hù)責(zé)任。

一、大氣污染防治離任審計(jì)的內(nèi)涵

（一）大氣污染防治離任審計(jì)的概念

大氣資源指的是能被人類生產(chǎn)和生活所利用的光照、熱量、云水、大氣成分和風(fēng)能、太陽(yáng)能以及其他可開(kāi)發(fā)利用的大氣資源，它為人類社會(huì)提供能源和生產(chǎn)生活資料，是生物繁殖和人類生存的基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是指審計(jì)人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期所管轄區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任、法紀(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等進(jìn)行審計(jì)，以客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的職責(zé)履行情況[ 2 ]。大氣污染防治離任審計(jì)指的是審計(jì)人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期所管轄區(qū)域內(nèi)大氣資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)、利用、污染防治及相關(guān)情況開(kāi)展全面審計(jì)，并提出審計(jì)意見(jiàn)及建議的政府行為。

（二）大氣污染防治離任審計(jì)目標(biāo)

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)，是在實(shí)際的審計(jì)探索中進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作制度，形成一套相對(duì)成熟且符合國(guó)情的審計(jì)準(zhǔn)則，促使領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作得以深度開(kāi)展，推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約循環(huán)利用。

現(xiàn)階段，大氣污染防治離任審計(jì)應(yīng)達(dá)到四個(gè)目標(biāo)：一是摸清大氣資源和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況。二是客觀評(píng)價(jià)大氣資源污染事件中的責(zé)任，揭示存在問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題實(shí)事求是做出評(píng)價(jià)。三是促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)重視環(huán)境保護(hù)，切實(shí)樹(shù)立綠色發(fā)展理念。四是改進(jìn)大氣污染防治離任審計(jì)方法，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐步納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系更具可操作性[ 3 ]。

（三）大氣污染防治離任審計(jì)范圍

我國(guó)法律規(guī)定，自然資源的所有權(quán)屬于國(guó)家，因此，自然資源的審計(jì)主體是國(guó)家審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部大氣污染防治離任審計(jì)的對(duì)象一般是該地區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)的時(shí)間范圍是領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，如遇重大事項(xiàng)可延伸追溯至相關(guān)年度。審計(jì)的部門(mén)有地方黨委、政府、環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、涉及廢氣排放的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，以及與大氣資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)監(jiān)管有關(guān)的機(jī)構(gòu)。

二、大氣污染防治離任審計(jì)實(shí)施全過(guò)程

（一）大氣污染防治政策措施落實(shí)情況審計(jì)

審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)貫徹執(zhí)行大氣污染防治法律法規(guī)的情況，著重審查相關(guān)禁止性、限制性、約束性政策是否按照要求列入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃中，并審查政策執(zhí)行的過(guò)程及結(jié)果。

1.審查國(guó)家政策制度和法律法規(guī)落實(shí)情況。審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地方政府是否按照環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃等法規(guī)制定本地區(qū)的大氣污染防治規(guī)劃，規(guī)劃的制定是否符合程序，措施是否具體、得力；審查在政策落實(shí)過(guò)程中有無(wú)落實(shí)不力，上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止，不作為、慢作為和亂作為等問(wèn)題。

2.審查規(guī)劃編制及實(shí)施情況。審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地方政府是否按照上級(jí)部門(mén)確定的原則和要求完成本級(jí)大氣污染防治規(guī)劃的編制，是否按照進(jìn)度完成階段性的規(guī)劃實(shí)施任務(wù)，是否將規(guī)劃任務(wù)細(xì)化分解落實(shí)，是否對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

3.審查能力建設(shè)保障情況。審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)相關(guān)部門(mén)是否按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和儀器設(shè)備配置，檢查配置是否能夠滿足實(shí)際工作需要；是否因機(jī)構(gòu)設(shè)置不完整、人員配備不到位、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題影響大氣污染防治工作的有效開(kāi)展；是否建立健全大氣污染防治統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核體系；是否按照國(guó)家空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)的要求開(kāi)展城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位能力建設(shè)；監(jiān)測(cè)點(diǎn)系統(tǒng)運(yùn)行是否正常、數(shù)據(jù)是否安全可靠等問(wèn)題；是否存在軟硬件設(shè)施閑置浪費(fèi)、使用效率低等問(wèn)題。

4.審查監(jiān)督考核情況。被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)是否將大氣污染防治工作納入地方政府績(jī)效考核目標(biāo)，是否將考核指標(biāo)分解落實(shí)到位；審查考核內(nèi)容的全面性及考核措施的有效性，并依據(jù)考核結(jié)果實(shí)施問(wèn)責(zé)；檢查考核內(nèi)容是否符合規(guī)定，以及檢查考核結(jié)果的詳細(xì)運(yùn)用情況。

（二）大氣污染防治重大決策審計(jì)

審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在政府及相關(guān)部門(mén)在大氣污染防治方面的重大決策、行政審批和監(jiān)管履責(zé)情況，具體審計(jì)制度政策、會(huì)議紀(jì)要、請(qǐng)示批復(fù)等，檢查決策程序是否合規(guī)，決策內(nèi)容是否合法，決策事項(xiàng)執(zhí)行是否有效等問(wèn)題。

1.審查重大決策情況。全面梳理被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在政府有關(guān)大氣污染防治的重大決策，重點(diǎn)關(guān)注決策程序的合規(guī)性、透明性，決策內(nèi)容的合法性、科學(xué)性；審查具體決策事項(xiàng)是否符合綠色發(fā)展理念，是否因決策失誤造成嚴(yán)重大氣污染事件。

2.審查審批管理情況。摸清被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在大氣污染防治方面的權(quán)利和義務(wù)，準(zhǔn)確劃定其個(gè)人所承擔(dān)的職責(zé)范圍。審查對(duì)高耗能、高污染項(xiàng)目建設(shè)的審批是否合法合規(guī)，新建項(xiàng)目是否按規(guī)定配套建設(shè)污染治理設(shè)施；是否嚴(yán)格履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，有無(wú)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目未履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)，未經(jīng)環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”驗(yàn)收等問(wèn)題；關(guān)注有無(wú)故意拖延、設(shè)置障礙、越權(quán)審批等問(wèn)題。

3.審查監(jiān)管履責(zé)情況。掌握被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地方政府大氣污染防治監(jiān)督工作計(jì)劃和實(shí)施情況，審查是否對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格督查，對(duì)當(dāng)?shù)馗呶廴局匚廴酒髽I(yè)落實(shí)大氣污染防治措施和實(shí)施效果進(jìn)行檢查，是否存在對(duì)超標(biāo)排放或偷排偷放行為以罰代管甚至放任不管等問(wèn)題。

（三）大氣資源資產(chǎn)約束性指標(biāo)審計(jì)

審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量變化的基本情況，上級(jí)政府和主管部門(mén)對(duì)所在地區(qū)大氣污染防治的考核檢查結(jié)果，重點(diǎn)審計(jì)各類約束性指標(biāo)的完成情況。

1.審查目標(biāo)責(zé)任書(shū)的完成情況。為推動(dòng)大氣污染治理工作，環(huán)境保護(hù)部通過(guò)與地方政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)等形式督促領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)，目標(biāo)責(zé)任書(shū)是衡量大氣污染防治效果的標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)責(zé)任書(shū)完成情況越好，大氣污染防治的效果就越好。在審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注淘汰落后產(chǎn)能和壓減過(guò)剩產(chǎn)能、燃煤質(zhì)量控制、燃煤小鍋爐整治、機(jī)動(dòng)車污染防治等大氣污染防治重點(diǎn)領(lǐng)域的目標(biāo)責(zé)任考核情況。

2.審查指標(biāo)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。審查數(shù)據(jù)的來(lái)源渠道是否安全可靠，數(shù)據(jù)的生成過(guò)程是否科學(xué)有據(jù)，關(guān)注是否存在人為調(diào)整基數(shù)、虛報(bào)目標(biāo)完成數(shù)據(jù)等問(wèn)題。約束性指標(biāo)數(shù)據(jù)包括：主要大氣污染物排放總量、可入肺顆粒物（PM2.5）、空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)到優(yōu)良天數(shù)比例等，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、清潔生產(chǎn)、煤炭管理與油品供應(yīng)、燃煤小鍋爐整治、工業(yè)大氣污染治理、城市揚(yáng)塵污染控制、機(jī)動(dòng)車污染防治、建筑節(jié)能與供熱計(jì)量、大氣污染防治專項(xiàng)資金投入、大氣環(huán)境管理十項(xiàng)考核目標(biāo)。

（四）大氣污染案件執(zhí)法情況審計(jì)

審查相關(guān)職能部門(mén)對(duì)破壞大氣資源、造成大氣污染違法案件的處理處罰情況。

1.根據(jù)執(zhí)法臺(tái)賬、執(zhí)法檔案、收費(fèi)許可證等相關(guān)資料，審查執(zhí)法流程是否合規(guī)、執(zhí)法手續(xù)是否合法、審查執(zhí)法覆蓋面是否囊括了轄區(qū)內(nèi)所有涉及廢氣排放的企業(yè)，是否存在執(zhí)法面狹窄、抽查執(zhí)法的情況。

2.根據(jù)大氣污染相關(guān)處罰標(biāo)準(zhǔn)，審查已執(zhí)法完成的案件是否存在少罰漏罰、處罰力度不夠和人情執(zhí)法的問(wèn)題，審查執(zhí)法處罰的深度和廣度，是否存在避重就輕、敷衍了事等問(wèn)題。

3.審查處罰之后的整改情況。深入被處罰企業(yè)，審查處罰之后是否還存在大氣污染情況，以評(píng)價(jià)執(zhí)法部門(mén)是否存在督查落實(shí)不力、疏于監(jiān)管、以罰代管等問(wèn)題。

（五）大氣污染防治項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)

大氣污染防治項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況是評(píng)價(jià)大氣污染防治效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注大氣污染防治項(xiàng)目前期申報(bào)、中期實(shí)施和后期管護(hù)過(guò)程中的業(yè)務(wù)實(shí)施情況。

1.審計(jì)大氣污染防治項(xiàng)目的立項(xiàng)合同及審批資料，重點(diǎn)關(guān)注申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是否合法，項(xiàng)目立項(xiàng)是否真實(shí)，有無(wú)重復(fù)申報(bào)、虛假申報(bào)等問(wèn)題。

2.審查大氣污染防治項(xiàng)目實(shí)施的業(yè)務(wù)資料，審查項(xiàng)目實(shí)施是否按批復(fù)的實(shí)施方案進(jìn)行，是否存在沒(méi)有公開(kāi)招投標(biāo)程序、未按實(shí)施能力建設(shè)等問(wèn)題；審查建設(shè)期項(xiàng)目是否按規(guī)劃如期完成，已完工項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期效果；關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部有無(wú)利用職權(quán)插手或干預(yù)工程建設(shè)、物資采購(gòu)以及為個(gè)人謀取非法利益等違法違規(guī)問(wèn)題。

3.審計(jì)大氣污染防治項(xiàng)目后期管護(hù)情況。審查是否存在建成設(shè)施未發(fā)揮作用、無(wú)法正常運(yùn)行、維護(hù)不到位或者嚴(yán)重?fù)p毀的情況，項(xiàng)目實(shí)施中是否造成環(huán)境污染超標(biāo)的問(wèn)題。審查大氣污染治理設(shè)備運(yùn)行情況，揭示項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題，促進(jìn)項(xiàng)目?jī)?yōu)化及規(guī)范管理，確保項(xiàng)目建設(shè)的效益性。

（六）大氣污染防治專項(xiàng)資金審計(jì)

資金審計(jì)是所有審計(jì)項(xiàng)目的重點(diǎn)，也是問(wèn)題的多發(fā)點(diǎn)和易發(fā)點(diǎn)。在大氣污染防治專項(xiàng)資金審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在地區(qū)與大氣污染防治相關(guān)的資金投入、分配、管理和使用情況。

1.審查大氣污染防治專項(xiàng)資金投入情況。掌握被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)大氣污染防治專項(xiàng)資金投入情況，審查地方投入是否納入財(cái)政預(yù)算予以保障，審查是否存在因資金投入不當(dāng)導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目停工怠工、大氣污染未得到有效防治等問(wèn)題，審查是否有領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)大氣污染防治項(xiàng)目資金分配的情況。

2.審查大氣污染防治資金的分配及使用情況。重點(diǎn)關(guān)注淘汰落后產(chǎn)能和壓減過(guò)剩產(chǎn)能、燃煤鍋爐治理、有機(jī)廢氣治理、機(jī)動(dòng)車污染治理、治污減霾等大氣污染防治重點(diǎn)領(lǐng)域資金的整體情況，審查環(huán)保、財(cái)政部門(mén)等項(xiàng)目資金是否按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分配使用，下?lián)芟聦倨髽I(yè)的資金是否使用到位，有無(wú)挪用滯留等情況。

3.審查排污費(fèi)征收及管理情況。掌握相關(guān)企業(yè)和單位排污費(fèi)是否足額征收，是否有違反規(guī)定減征、免征、緩征、少征等問(wèn)題，是否采取措施督促欠繳或少繳的企事業(yè)單位進(jìn)行補(bǔ)繳；審查執(zhí)法部門(mén)是否存在截留、挪用、套取、貪污私分、損失浪費(fèi)排污費(fèi)等問(wèn)題。

（七）大氣污染防治能力建設(shè)審計(jì)

制定并落實(shí)大氣環(huán)境污染預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，建立和完善空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)與預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，是大氣污染防治能力建設(shè)的重要體現(xiàn)。在實(shí)際污染防治過(guò)程中，一些措施在短時(shí)間內(nèi)看起來(lái)立竿見(jiàn)影，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看不可持續(xù)，這就需要持續(xù)加強(qiáng)大氣污染防治能力建設(shè)來(lái)不斷調(diào)整完善。

1.審查是否建立大氣污染預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案。審查應(yīng)急措施是否得當(dāng)，職責(zé)分工是否明確可行，投入是否到位，設(shè)備是否健全等情況；審查是否建立空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，以評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)重污染事件和突出風(fēng)險(xiǎn)隱患的治理能力。

2.審查對(duì)突發(fā)大氣污染事件的處置是否及時(shí)，措施是否得力，是否因管理制度缺失、缺陷和漏洞，或因執(zhí)行不到位造成重大環(huán)境損害和生命財(cái)產(chǎn)損失；分析被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在地區(qū)發(fā)生的環(huán)境空氣質(zhì)量污染事件或突出風(fēng)險(xiǎn)隱患的原因。

3.審查大氣污染事件定責(zé)追責(zé)情況。審查是否存在對(duì)大氣污染違法行為制止不力、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題，審查有無(wú)因領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大氣污染防治問(wèn)題和工程質(zhì)量事故督察不力、責(zé)任追究不到位、處置不當(dāng)?shù)?，造成其任期?nèi)和離任后大氣環(huán)境狀況明顯惡化等重大典型問(wèn)題。

三、大氣污染防治離任審計(jì)實(shí)施方法

（一）對(duì)大氣污染防治政策措施的審計(jì)采用收集查閱法

收集的資料主要包括被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)印發(fā)的有關(guān)大氣資源保護(hù)和大氣污染防治相關(guān)的政策措施及重大決策。將該地區(qū)的制度與上級(jí)部門(mén)有關(guān)法律法規(guī)相對(duì)比，檢查是否與國(guó)家制定的大氣資源保護(hù)總方向一致，是否貫徹執(zhí)行了國(guó)家關(guān)于大氣污染防治工作的方針決策和戰(zhàn)略部署，審查評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)的執(zhí)行情況。

（二）對(duì)大氣污染防治項(xiàng)目建設(shè)的審計(jì)采用實(shí)地勘察法

分類提煉和匯總前期資料查閱中確定的重點(diǎn)疑點(diǎn)，對(duì)同類問(wèn)題縱向深挖，個(gè)性問(wèn)題橫向擴(kuò)展，將所需要核實(shí)的問(wèn)題鋪展開(kāi)來(lái)，以單個(gè)調(diào)查事項(xiàng)命名，根據(jù)不同的審計(jì)內(nèi)容做成現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)調(diào)查表，再進(jìn)行實(shí)際的走訪入戶調(diào)查審計(jì)。在實(shí)地勘察地點(diǎn)的選取上，盡量以問(wèn)題反映集中，涉及問(wèn)題類型多樣的建設(shè)項(xiàng)目為實(shí)地調(diào)查對(duì)象，從而快速核實(shí)審計(jì)疑點(diǎn)。實(shí)地勘察法能獲取在審計(jì)辦公現(xiàn)場(chǎng)很難捕捉的審計(jì)線索，是大氣污染防治離任審計(jì)中的重要方法。

（三）對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)資金的審計(jì)采用統(tǒng)計(jì)審閱法

在大氣污染防治專項(xiàng)資金審計(jì)時(shí)，始終把握“收支兩條線”的總原則，將有關(guān)資金的收入和支出統(tǒng)計(jì)到兩個(gè)賬目，收入賬目主要統(tǒng)計(jì)繳費(fèi)單位的排污費(fèi)及罰金上繳，支出項(xiàng)目主要統(tǒng)計(jì)政府下?lián)苜Y金的管理及使用情況。審計(jì)收入賬目是否按時(shí)足額上繳，以及后續(xù)的資金流向問(wèn)題，審計(jì)支出項(xiàng)目的合法性以及效益性。

（四）對(duì)大氣污染防治考核指標(biāo)的審計(jì)采用比較核實(shí)法

一是目標(biāo)責(zé)任制的比較核實(shí)，比較被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部面向社會(huì)公眾公開(kāi)承諾的目標(biāo)責(zé)任，以及與上級(jí)部門(mén)簽訂的目標(biāo)責(zé)任兩個(gè)部分，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上級(jí)部門(mén)考核任務(wù)的指標(biāo)完成情況。二是審查以完成目標(biāo)責(zé)任為目的而制定的部署規(guī)劃、采取的實(shí)際行動(dòng)以及獲得的成效，通過(guò)比較核實(shí)，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的政策制定是否合理、措施是否有力、環(huán)保行為是否得當(dāng)。三是將與大氣資源保護(hù)相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)歸納成工作指南并與實(shí)際完成情況作比較，客觀評(píng)價(jià)對(duì)政策的執(zhí)行情況。

（五）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政建設(shè)的審計(jì)采用座談了解法

在離任審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)審計(jì)疑點(diǎn)，不定期不定時(shí)約談?dòng)嘘P(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)企事業(yè)單位的工作人員，了解被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的主要工作思路、工作內(nèi)容、工作方法、工作成效以及職責(zé)履行情況等，以期了解領(lǐng)導(dǎo)干部在廉政建設(shè)方面的工作作風(fēng)問(wèn)題。

（六）對(duì)數(shù)據(jù)資料的審計(jì)采用大數(shù)據(jù)分析法

大氣污染防治離任審計(jì)涉及環(huán)保部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、工商稅務(wù)部門(mén)等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)，數(shù)據(jù)紛繁龐雜，各個(gè)部門(mén)都有龐大的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，許多部門(mén)還有“在線管理系統(tǒng)”“在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”等，審計(jì)人員必須對(duì)分散的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，就需要樹(shù)立大數(shù)據(jù)審計(jì)理念，推廣“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)”的數(shù)字化審計(jì)模式，通過(guò)統(tǒng)計(jì)財(cái)政資金管理系統(tǒng)、企業(yè)工商登記信息系統(tǒng)、稅務(wù)信息系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)、建設(shè)項(xiàng)目信息系統(tǒng)中有關(guān)大氣污染及治理的數(shù)據(jù)，并利用專業(yè)的數(shù)據(jù)分析軟件對(duì)這些信息進(jìn)行分類匯總與比對(duì)分析，研究數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系及變化趨勢(shì)，進(jìn)一步探索大氣資源開(kāi)發(fā)利用及大氣污染防治項(xiàng)目建設(shè)和資金使用等負(fù)面存在的疑點(diǎn)，落實(shí)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，給出審計(jì)評(píng)價(jià)[ 4 ]。

四、推進(jìn)大氣污染防治離任審計(jì)的對(duì)策

領(lǐng)導(dǎo)干部大氣污染防治離任審計(jì)實(shí)施中，涉及大氣資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、再生等多個(gè)層面，因此，可以從以下幾個(gè)路徑推進(jìn)大氣污染防治多維度審計(jì)實(shí)施，促進(jìn)大氣資源資產(chǎn)的良性循環(huán)利用，加速構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)。

（一）架構(gòu)大氣污染防治離任審計(jì)理論模型

人類活動(dòng)與自然環(huán)境之間的關(guān)系研究，最具代表性的模型是PSR（Pressure-State-Response，壓力—狀態(tài)—響應(yīng)）模型，該模型是聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署提出的，它巧妙地將二者聯(lián)系起來(lái)，反映了它們之間的相互聯(lián)系和作用，可廣泛運(yùn)用于評(píng)價(jià)自然資源環(huán)境問(wèn)題。建立大氣污染防治PSR模型的目的在于可以動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)地研究大氣資源與大氣污染防治問(wèn)題，且把污染防治的測(cè)度與可持續(xù)發(fā)展有機(jī)地聯(lián)系在一起[ 5 ]。PSR模型應(yīng)用到大氣資源方面可表述如下：

壓力：指人類社會(huì)對(duì)大氣資源的索取和改造而對(duì)大氣環(huán)境造成的積極或消極的影響及壓力。

狀態(tài)：指人類社會(huì)對(duì)大氣資源破壞后，自然界目前所保有的現(xiàn)狀，多用數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行表示，也是大氣環(huán)境對(duì)壓力的反饋。

響應(yīng)：指人類社會(huì)認(rèn)識(shí)到大氣環(huán)境與自身生存之間的相互依存關(guān)系而對(duì)大氣資源的破壞做出的彌補(bǔ)性措施。

建立大氣污染防治理論結(jié)構(gòu)的PSR模型指的是人類從自然界中獲取其生存和發(fā)展所需的大氣資源，同時(shí)又通過(guò)生產(chǎn)生活等環(huán)節(jié)向自然界中排放各種廢氣，會(huì)給大氣環(huán)境施加一定的“壓力”，這種“壓力”會(huì)影響到大氣資源的存量和質(zhì)量，致使其“狀態(tài)”必然會(huì)發(fā)生一定的變化，人類繼而通過(guò)自我意識(shí)和行動(dòng)對(duì)這些已經(jīng)損壞的狀況做出必要的“響應(yīng)”，如此循環(huán)往復(fù)。

大氣污染防治離任審計(jì)的RSR理論模型架構(gòu)，如表1所示。

1.壓力指標(biāo)

（1）大氣環(huán)境容量

通過(guò)區(qū)域大氣環(huán)境中各類污染物的最大自然容納能力和通過(guò)科技減少的污染物量的綜合評(píng)價(jià)來(lái)體現(xiàn)區(qū)域大氣環(huán)境的容納能力。

（2）大氣主要污染物

1）生產(chǎn)性污染：燃料的燃燒，主要是煤和石油的燃燒所排放的有害氣體和粉塵；工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中排放的氣體和粉塵，如火力發(fā)電廠、鋼鐵廠、石油化工廠、水泥廠等。

2）生活性污染：主要是由燃煤取暖鍋爐排放的廢氣和煙塵。

3）交通運(yùn)輸性污染：汽車、火車、輪船和飛機(jī)等交通工具的尾氣排放。

2.狀態(tài)指標(biāo)

國(guó)家環(huán)保部公開(kāi)信息平臺(tái)上發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2017年上半年，我國(guó)六項(xiàng)主要空氣污染物細(xì)顆粒物PM2.5、可吸入顆粒物PM10、二氧化氮（NO2）、二氧化硫（SO2）、臭氧（O3）、一氧化碳（CO）沒(méi)有明顯改善，與2016年同期相比，PM2.5平均濃度下降僅為0.6%，二氧化硫（SO2）同比下降13.5%，PM10同比下降1.9%，一氧化碳（CO）同比下降5.0%，二氧化氮（NO2）同比上升4.5%，臭氧（O3）同比上升12.2%。

從表面來(lái)看，PM2.5、PM10、SO2、CO四項(xiàng)污染物濃度雖有不同幅度下降，但是我國(guó)2017年空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的城市占77.9%，比2016年的74.0%有一定幅度上漲，其中49個(gè)城市的PM2.5平均濃度超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)兩倍以上，比2016年超標(biāo)城市數(shù)量45略有增加。這些數(shù)據(jù)意味著人類活動(dòng)給大氣資源環(huán)境帶來(lái)的污染日益嚴(yán)峻，大氣污染防治工程刻不容緩。

近兩年大氣主要污染物濃度變化如表2所示。

3.響應(yīng)指標(biāo)

（1）大氣污染防治政策制度建設(shè)：2013年9月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（即“大氣十條”）成為大氣污染治理的標(biāo)桿，2014年頒布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》，在此之后，各地政府陸續(xù)出臺(tái)了諸多關(guān)于保護(hù)大氣資源的法律法規(guī)。

（2）項(xiàng)目建設(shè)與資金投入：我國(guó)大氣污染防治的市場(chǎng)空間前景可觀，近五年的市場(chǎng)投資額已近17 000億元，這將全部用于改善當(dāng)前大氣污染狀況。在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)方面，電力、鋼鐵、水泥等行業(yè)的脫硫、脫硝、除塵改造工程建設(shè)是大氣污染防治的建設(shè)熱點(diǎn)。

（二）構(gòu)建大氣污染防治數(shù)據(jù)監(jiān)管信息系統(tǒng)

大氣資源數(shù)據(jù)監(jiān)管信息系統(tǒng)能有效開(kāi)展空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與預(yù)報(bào)，是大氣污染防治能力建設(shè)的重要內(nèi)容，是反映大氣污染防治措施效果的“監(jiān)視器”，也是緊扣領(lǐng)導(dǎo)干部治理責(zé)任的重要因素。實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)能夠提供各監(jiān)測(cè)點(diǎn)空氣質(zhì)量變動(dòng)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)采集與傳送、實(shí)現(xiàn)在線數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及報(bào)表生成、數(shù)據(jù)超標(biāo)自動(dòng)預(yù)警、環(huán)保信息綜合評(píng)價(jià)等，為環(huán)保業(yè)務(wù)實(shí)施提供專業(yè)的管理平臺(tái)。在實(shí)際審計(jì)過(guò)程中，使用該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)大氣污染防治信息數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)測(cè)，同時(shí)運(yùn)用新的環(huán)保理論研究成果和信息技術(shù)，提高審計(jì)效率和工作質(zhì)量，達(dá)到科學(xué)合理評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期大氣資源管護(hù)責(zé)任的目的。

（三）建立大氣污染防治離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系

大氣污染防治離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系的建立，可以完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論體系，更大限度地促使領(lǐng)導(dǎo)干部盡職履責(zé)?？茖W(xué)合理的大氣污染防治離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系，要考慮其組織結(jié)構(gòu)的健全、指標(biāo)因子的合理等諸多因素，才能實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)性、精確性和科學(xué)性。結(jié)合現(xiàn)有的大氣資源保護(hù)和大氣污染防治現(xiàn)狀，建立大氣污染防治離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表3所示。

（四）探索大氣資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是指一個(gè)地區(qū)在某個(gè)特定時(shí)間點(diǎn)上所擁有的自然資源資產(chǎn)總價(jià)值和把自然資源維持在某個(gè)規(guī)定水平之上的成本（負(fù)債）的報(bào)告。按照“自然資源資產(chǎn)=自然資源負(fù)債+自然資源凈資產(chǎn)”的會(huì)計(jì)等式進(jìn)行自然資源資產(chǎn)負(fù)債表要素的列報(bào)與披露，能夠準(zhǔn)確反映出領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)某一地區(qū)自然資源所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，可作為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要依據(jù)[ 6 ]。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制有利于完善國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，健全自然資源節(jié)約利用機(jī)制及生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制目前處于初探階段，結(jié)合現(xiàn)有的生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)和已實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，編制大氣資源資產(chǎn)負(fù)債表的框架體系，如表4所示。

（五）完善大氣污染防治離任審計(jì)定責(zé)與追責(zé)制度

審計(jì)實(shí)施之后即進(jìn)入審計(jì)終結(jié)階段，其中審計(jì)報(bào)告對(duì)本次離任審計(jì)所反映的問(wèn)題給出了合理評(píng)價(jià)，并披露了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在大氣污染防治方面的責(zé)任和問(wèn)題，對(duì)報(bào)告中所列出的問(wèn)題要做好最后的審計(jì)定責(zé)與追責(zé)。一是開(kāi)發(fā)者保護(hù)責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注涉及廢氣排放的企事業(yè)單位是否按照環(huán)境保護(hù)法履行審批程序，是否對(duì)大氣資源進(jìn)行可持續(xù)的利用和治理。二是利用者補(bǔ)償責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注開(kāi)發(fā)利用大氣資源的企事業(yè)單位是否按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)履行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在同地區(qū)同行業(yè)是否保持平衡。三是破壞者恢復(fù)責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注造成大氣資源破壞和生態(tài)環(huán)境污染的企事業(yè)單位是否履行了污染治理和破壞恢復(fù)義務(wù)。四是領(lǐng)導(dǎo)者管理責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)職能部門(mén)的監(jiān)督執(zhí)法情況，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)對(duì)大氣資源的消耗情況，以及大氣污染防治措施的可行性和科學(xué)性，治理結(jié)果的成效性等。同時(shí)，還應(yīng)將大氣污染防治管理相關(guān)指標(biāo)納入地方政府政績(jī)考核，建立終身追蹤問(wèn)責(zé)制度，在領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任后仍能追究其執(zhí)政過(guò)程中大氣污染防治的相關(guān)責(zé)任，以防止地方領(lǐng)導(dǎo)人只追求任職期間的眼前利益，而不顧事后所遺留的大氣資源污染問(wèn)題。

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