朱進(jìn) 夏瀏艷

關(guān)鍵詞：圖書館；法人治理；試點(diǎn)

摘要：文章簡述了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的背景，并以信陽市圖書館事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革為例，介紹了信陽市圖書館事業(yè)單位改革的推進(jìn)和組建過程，指出了法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作存在的問題，以期為公共圖書館事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革提供參考和借鑒。

中圖分類號：G258.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1588（2018）10-0134-03

2011年，中央出臺了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革正式拉開帷幕。2014年，信陽市圖書館被河南省文化廳確定為全省法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位。2015年11月，信陽市圖書館首屆理事會成立，邁出了信陽市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革重要的一步。2017年10月，信陽市圖書館再次被河南省文化廳確定為河南省公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位，該館按照“統(tǒng)一思想、乘勢而上、大膽探索、先行先試”的總體要求，將法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作積極、穩(wěn)妥、有序地向前推進(jìn)。

1背景

1.1法人治理結(jié)構(gòu)改革的主要內(nèi)容

黨的十八大以來，中央統(tǒng)籌部署并大力推進(jìn)事業(yè)單位改革，各地各部門積極穩(wěn)妥扎實(shí)推動，基本完成事業(yè)單位的清理規(guī)范和分類工作，改革取得明顯成效。2017年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第37次會議審議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，同時指出：推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，要堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，按照政事分開、管辦分離的要求，在公共圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)推動建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，提高公共文化機(jī)構(gòu)的管理水平和服務(wù)效能，增強(qiáng)公共文化機(jī)構(gòu)活力。黨的十九大報告提出要深化文化體制改革，完善文化管理體制，加快構(gòu)建把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的體制機(jī)制，進(jìn)一步明確事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的方向，強(qiáng)化其公益屬性。

1.2事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的頂層設(shè)計

近年來，中央和各地方相繼出臺了一系列指導(dǎo)性文件，有力地推動了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)程。2011年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）出臺，《指導(dǎo)意見》明確提出：面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位應(yīng)探索建立理事會、董事會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)。這標(biāo)志著我國事業(yè)單位的改革和發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段。2014年，文化部頒布了《公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》，進(jìn)一步明確了法人治理結(jié)構(gòu)改革的路線圖。2015年，河南省委組織部、省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、省財政廳、省人力資源和社會保障廳等4部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于支持事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作有關(guān)政策的意見》，就機(jī)構(gòu)編制、黨管干部和黨的建設(shè)、人事制度改革、財政自主權(quán)、運(yùn)營管理和監(jiān)督機(jī)制等五個方面出臺了14條支持政策，為河南省試點(diǎn)工作的深入開展提供了政策保障。2017年，中宣部、文化部等7部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，部署圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。

1.3圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的法律依據(jù)

2017年3月施行的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》第二十四條規(guī)定：國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設(shè)施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。2018年1月施行的《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條規(guī)定：國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸引有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理。這兩部法律的頒布和施行，進(jìn)一步明確了事業(yè)單位理事會的治理結(jié)構(gòu)以國家立法的形式得以確立。

2信陽市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)推進(jìn)過程

2.1精心組織，制訂試點(diǎn)工作方案

信陽市文化廣電新聞出版局十分重視事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作，主要領(lǐng)導(dǎo)在聽取匯報后，對信陽市圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作提出了具體要求。信陽市圖書館為確保試點(diǎn)工作的落實(shí)，成立了信陽市圖書館法人法理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專項負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的推進(jìn)事宜。同時，信陽市圖書館還制訂了《信陽市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》，明確每個階段的任務(wù)、要求和進(jìn)度，將任務(wù)落實(shí)到人，堅持定期召開工作會議，集體研究解決在試點(diǎn)工作中遇到的問題和困難。

2.2加強(qiáng)學(xué)習(xí)，吃透改革精神

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)是一個新事物、新課題，信陽市圖書館在承擔(dān)省級圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作后，多方收集相關(guān)資料和文件，組織全館同志學(xué)習(xí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》等相關(guān)文件精神，并召開信陽市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作動員會，統(tǒng)一思想、凝聚力量，為有序推進(jìn)試點(diǎn)工作營造良好的內(nèi)部氛圍。

2.3加強(qiáng)調(diào)研，充分掌握情況

加強(qiáng)調(diào)查研究，全面掌握情況對于推進(jìn)試點(diǎn)工作十分重要。2014年10月，信陽市圖書館在中國圖書館年會上參與“公共圖書館法人治理：進(jìn)展、問題與前瞻”主題會議，重點(diǎn)了解溫州市圖書館和深圳圖書館的法人治理情況。2014年11月，信陽市文化廣電新聞出版局和信陽市圖書館的主要領(lǐng)導(dǎo)組成考察組，赴溫州市圖書館和杭州市圖書館學(xué)習(xí)考察其法人治理改革經(jīng)驗(yàn)，與溫州市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革相關(guān)人員進(jìn)行交流和探討。2015年5月底，河南省文化廳又組織河南省法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位前往深圳、溫州兩地進(jìn)行實(shí)地考察調(diào)研。溫州市圖書館公開招募理事及“一票否決制”具有鮮明的特色，其改革試點(diǎn)工作在業(yè)內(nèi)已形成廣泛影響，并得到領(lǐng)導(dǎo)和專家的認(rèn)可；深圳圖書館理事會堅持“三三制”原則，由利益相關(guān)方共同治理，合理確定理事會規(guī)模等，對于信陽市圖書館的試點(diǎn)工作具有重要的借鑒意義。

3信陽市圖書館首屆理事會的組建過程

3.1制定《信陽市圖書館理事會章程》

朱進(jìn)，夏瀏艷：信陽市圖書館事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)建設(shè)實(shí)踐與思考制定《信陽市圖書館理事會章程》和組建信陽市圖書館理事會，是信陽市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的核心環(huán)節(jié)。為此，信陽市圖書館依據(jù)《事業(yè)單位章程示范文本》，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上結(jié)合信陽市圖書館的基本情況，著手?jǐn)M定了《信陽市圖書館理事會章程（草案）》，并在首屆理事會第一次會議上通過了《信陽市圖書館理事會章程》。

3.2組建信陽市圖書館首屆理事會

為了提高社會人士的參與積極性，確保理事來源的廣泛性，信陽市圖書館于2015年8月在媒體公開發(fā)布招募圖書館理事會理事的公告。經(jīng)公開招募，有近30名社會各界人士報名，信陽市圖書館從中初步遴選理事名單并報主管部門審定。

3.3首屆理事會成員的構(gòu)成

信陽市圖書館首屆理事會由11名理事組成，設(shè)理事長1名，副理事長2名。理事會理事分別為：信陽市圖書館的主管部門委派特別理事1名，信陽市圖書館理事2名（法人和職工代表各1名），圖書館界專家理事1名，工商界知名人士理事2名，教育界人士理事3名，讀者代表理事2名。信陽市圖書館首屆理事會中共有8名理事來自社會各界，占全部理事人數(shù)的70%以上，其構(gòu)成具有多元化特征和廣泛的代表性。

3.4首屆理事會的成立

2015年11月，信陽市圖書館理事會成立儀式在信陽市圖書館舉行，并審議通過了《信陽市圖書館理事會章程》，選舉產(chǎn)生了第一屆理事會領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。信陽市知名工商企業(yè)屆人士當(dāng)選為理事長，另一名工商界人士和圖書館界專家當(dāng)選為副理事長。理事會設(shè)特別理事一名，由信陽市文化廣電新聞出版局社文科一名同志擔(dān)任；設(shè)執(zhí)行理事一名，由時任信陽市圖書館館長擔(dān)任。信陽市圖書館首屆理事會的成立，標(biāo)志著信陽市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革邁出了重要的一步。

3.5理事會正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并逐步發(fā)揮作用

2018年4月，信陽市圖書館第一屆理事會第二次會議在信陽市圖書館順利召開。會議聽取了信陽市圖書館2017年工作報告、2018年工作要點(diǎn)及2017年信陽市圖書館財務(wù)收支情況報告等。各位理事分別就信陽市圖書館2017年的整體工作及2018年的工作要點(diǎn)進(jìn)行了討論，并對人員編制不足、財政投入欠缺、服務(wù)效能建設(shè)等問題提出了意見和建議。全體理事表決通過了2018年信陽市圖書館的主要工作安排，信陽市圖書館管理層將定期以書面匯報和當(dāng)面匯報的形式，向理事會匯報圖書館的工作開展情況，并在信陽市圖書館開展的重要活動中，如全民讀書月活動，邀請理事會成員參加。目前，信陽市圖書館理事會各項工作運(yùn)轉(zhuǎn)正常，并在逐步發(fā)揮作用。

4法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作存在的問題

4.1法人治理改革的配套政策措施難以落地

雖然中央和地方出臺了各類推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的意見和方案，但各部門尚未形成聯(lián)動，相關(guān)的支持政策難以落地。因此，自上而下的改革仍需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計并不斷加以完善，尤其是在人事權(quán)和財權(quán)方面。在人事自主權(quán)方面，干部的選拔一般都是依據(jù)組織部門的相關(guān)程序和制度進(jìn)行，而在目前的人事管理體制下，事業(yè)單位的人事制度改革很難取得突破。另外，在財權(quán)方面，圖書館是公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源于財政撥款，資金收支均應(yīng)遵循相關(guān)的財政法律法規(guī)，而在現(xiàn)有預(yù)算管理和財政管理制度框架內(nèi)，事業(yè)單位的理事會和管理層沒有更大的資金支配權(quán)。

4.2社會人士積極參與事業(yè)單位改革的氛圍尚未形成

事業(yè)單位的運(yùn)行和管理機(jī)制已運(yùn)行多年，影響深刻且廣泛。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作剛剛起步，是事業(yè)單位的一種新型管理模式，各方面都未達(dá)成社會共識，社會認(rèn)可度和參與度也不高。近年來，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作逐步開展，雖然明確了改革的目標(biāo)和時間表，社會各界也對改革有了初步認(rèn)識，但社會人士主動參與公益性事業(yè)單位改革的氛圍還沒有形成。

4.3理事會沒有實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)

基于法人治理結(jié)構(gòu)改革成立的理事會，在一定程度上存在虛化和形式化問題。理事會的工作沒有實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)起來，還不能充分發(fā)揮其決策和監(jiān)督作用。以信陽市圖書館理事會為例，該理事會雖然在組建過程中充分考慮了理事的代表性和廣泛性，但理事大多有自己的工作，很難保證有充足的時間和精力參與理事會決策。另外，由于對圖書館工作缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，外部理事對理事會工作不敢決策、不愿決策，外部理事的積極性沒有充分調(diào)動起來。筆者認(rèn)為，《理事會章程》應(yīng)對理事的權(quán)利和責(zé)任、考核與監(jiān)督、人財物的調(diào)配等加以明確和細(xì)化。

5結(jié)語

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革不可能一蹴而就，信陽市圖書館也僅僅是邁出了改革的第一步。如何充分發(fā)揮理事會的作用，進(jìn)一步激發(fā)事業(yè)單位的活力，提高圖書館的服務(wù)效能，為社會提供更好的公共文化產(chǎn)品，仍然是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革面臨的重要課題，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革任重而道遠(yuǎn)。

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（編校：徐黎娟）